I OSK 1028/20

I OSK 1028/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Op 458/19 - Wyrok WSA w Opolu z 2020-02-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 22b ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Op 458/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) w części, w której stwierdza on nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 (pierwszy), § 2 (drugi), § 3 (trzeci), § 4 (czwarty) i § 5 (piąty) oraz w części obejmującej § 1 (pierwszy), § 2 (drugi), § 3 (trzeci), § 4 (czwarty), § 6 (szósty) i § 8 (ósmy) Załącznika do uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] i w tej części skargę oddala; II. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim); III. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Miejskiej w N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 458/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2019 r. Nr XIV/223/19 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądził od Gminy Nysa na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dnia 25 września 2019 r. Rada Miejska w Nysie (dalej Rada), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., dalej usg), art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z "2020 r. poz. 111" [winno być - prawidłowo wskazane w Uchwale - "z 2018 r. poz. 2220, zm. poz. 2354, z 2019 r. poz. 60, 303, 377, 730, 752, 934, 1257 i 1394"; k. 9 akt administracyjnych; k. 30 akt II SA/Op 458/19 - uw. NSA dalej uśr), podjęła uchwałę Nr XIV/223/2019 (dalej Uchwała bądź Uchwała z 25 września 2019 r.) w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". W § 1 Uchwały postanowiono, że ustanawia się świadczenie pieniężne - "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do Uchwały. Wykonanie Uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy (§ 2). Wskazano, że w sprawach wszczętych wnioskami składanymi od dnia 1 października 2019 r. stosuje się przepisy tej Uchwały, a wnioski złożone przed dniem wejścia w życie Uchwały, zachowują moc (§ 3 ust. 1 i 2). Określono, że traci moc uchwała Nr VI/62/19 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (§ 4). Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 5).
W stanowiącym załącznik do Uchwały Regulaminie przyznawania "bonu wychowawczego" (dalej Regulamin), w § 5 ust. 1 ustalono, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Nysa, że pierwszeństwo przyznania "bonu wychowawczego", w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:
1) wnioskodawcy są rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;
2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonuje pracę lub świadczy usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;
3) w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;
4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 Regulaminu.
W § 5 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że wypłata świadczeń, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu wniosków, tj. decydująca będzie data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w Nysie z dokonaną przez pracownika Urzędu adnotacją "wniosek kompletny". W § 5 ust. 3 Regulaminu ustalono, że ze względu na postanowienia ust. 1 określa się, że w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym, wskazanym w Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, nie zostanie przyznane świadczenie.
W § 7 Regulaminu określono kryteria utraty uprawnień do bonu. W tym zakresie Rada postanowiła m.in., że wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu (§ 7 ust. 4). O zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz Nysy [dalej Burmistrz] w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 ust. 6). Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 7 ust. 7). Kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 4, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 6. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty (§ 7 ust. 8). Burmistrz Nysy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia "bonu wychowawczego" w przypadku zaprzestania spełniania któregokolwiek z kryteriów określnych w § 3 lub § 5 Regulaminu, a w szczególności w przypadkach określonych w ust. 1 oraz w przypadku nienależnie pobranego świadczenia lub gdy wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia (§ 7 ust. 2).
Pismem z 6 listopada 2019 r. (data wpływu do Sądu 11 grudnia 2019 r.) Wojewoda Opolski (dalej Wojewoda bądź organ nadzoru) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając stwierdzenia nieważności Uchwały z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa i wnioskując o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie Wojewody Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 22b uśr i naruszeniu art. 32, i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Organ nadzoru stwierdził, że Uchwała z 25 września 2019 r. Rady Miejskiej w Nysie stanowi akt prawa miejscowego. W związku z tym musi odpowiadać: 1. wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał; 2. przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. By Uchwała spełniała merytoryczne wymogi prawne, winna odpowiadać zakresowi, wynikającemu z art. 22b uśr. Organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, by nie naruszała innych przepisów ustawy. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady - w tym przez przekroczenie delegacji ustawowej - z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające winny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 tej ustawy (art. 22b ust. 1 uśr). Uchwała podjęta na podstawie omawianego przepisu kompetencyjnego winna określać szczegółowe zasady przyznawania świadczeń oraz ich wysokość (art. 22b ust. 2 uśr). W ocenie organu nadzoru pod pojęciem "zasad przyznawania świadczeń" należy rozumieć w szczególności: określenie osób uprawnionych do świadczenia, kryteriów i trybu jego przyznania oraz sposobu wypłaty. "Zasad przyznawania świadczenia" nie stanowią regulacje dotyczące zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Należy przyjąć, że ustawodawca nie przewidział kompetencji organu gminy do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie reguł wydatkowania świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Co więcej, pod pojęciem "zasad przyznawania świadczenia" nie należy rozumieć nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedstawione rozumienie przywołanego przepisu znajduje potwierdzenie w art. 22b ust. 3 uśr, zgodnie z którym do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 tej ustawy, dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu oraz nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia (bez jej zgody) ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy której strona nabyła prawo.
Tymczasem Rada w § 7 Regulaminu określiła przesłanki i zasady zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Na szczególną uwagę zasługuje treść § 7 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym Burmistrz może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia "bonu wychowawczego" w przypadku zaprzestania spełniania któregokolwiek z kryteriów określonych w § 3 lub § 5 Regulaminu, a w szczególności w przypadkach określonych w ust. 1 oraz w przypadku nienależnie pobranego świadczenia lub gdy wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia. Przepis § 7 ust. 2 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem nie sposób uznać go za "zasadę przyznawania świadczeń", o której mowa w art. 22b ust. 2 uśr. Co więcej, jest sprzeczny z art. 16 § 1 i [art.] 155 "zdanie 1" [art. 155 ma tylko jedno zdanie - uw. NSA] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2020 r. poz. 256" [winno być "2018 r. poz. 2096, zm. z 2019 r. poz. 60, 730, 1133" - uw. NSA], dalej kpa). Możliwość uregulowania w uchwale przez organy jednostek samorządu terytorialnego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej musi zawsze wprost i jednoznacznie wynikać z normy kompetencyjnej zawartej w ustawie. W żadnym wypadku przepisu takiego nie stanowi ani sam art. 163 kpa, ani art. 22b uśr, który upoważnia wyłącznie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz jego wysokości.
Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczył § 5 ust. 1 Regulaminu, w którym ustanowiono zasadę pierwszeństwa przyznawania "bonu wychowawczego". W ocenie organu nadzoru, § 5 istotnie narusza zasady zawarte w art. 32 i [art.] 71 ust. 1 Konstytucji RP - przy czym organ nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia zasady pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego", a jedynie jej charakter i rzeczywiste znaczenie dla mieszkańców Nysy. Normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zostały uszczegółowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Z założenia ustawodawcy świadczenia przewidziane w tym akcie prawnym mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, przy czym wsparcie to ma charakter ekonomiczny. Świadczenia rodzinne stanowią swego rodzaju pomoc państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi. Wojewoda zaznaczył, że zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki, zaś pomoc państwa ma charakter wyłącznie akcesoryjny i świadczona jest tylko tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb (wyrok NSA z 15.1.2008 r. I OSK 554/07). Z takim rozumieniem świadczeń rodzinnych nie można pogodzić wprowadzonej przez Radę zasady pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego". Z uzasadnienia Uchwały wynika, że wprowadzone preferencje dla rodzin opartych na małżeństwie wynikają z faktu niedowartościowania w polskim systemie rodzin pełnych, tworzonych przez małżeństwa, z potrzeby motywowania mieszkańców Gminy Nysa do zawierania małżeństw oraz promowania postaw rodzinnych i zawodowych popieranych przez Radę. W ocenie organu nadzoru, takiego uzasadnienia wprowadzonej zasady pierwszeństwa nie da się pogodzić z głównym założeniem udzielania pomocy rodzinom na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. To powoduje, że jeszcze trudniej uznać to uprzywilejowanie za zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, stanowiące racjonalne odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości.
Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zasada równości wobec prawa jest skierowana do władz publicznych, w tym organów samorządu terytorialnego. Powołując treść uzasadnienia wyroku WSA w Opolu z 31.1.2019 r. II SA/Op 233/18, cbosa, organ nadzoru stwierdził, że określając kategorię osób uprawnionych do "bonu wychowawczego" i zasady przyznawania prawa do tego świadczenia, Rada winna w szczególności uwzględnić wynikający z omawianej zasady nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii, a równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Określenie tej cechy jest znaczące dla oceny zgodności przepisów z Konstytucją - pozwala to uznać porównywane podmioty za podobne albo odmienne. Zarówno cecha faktyczna, jak i prawna, może decydować o podobieństwie danej grupy podmiotów, przy czym istnienie tej cechy ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających dane unormowanie.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że przyjęta przez Radę zasada pierwszeństwa stanowi niedopuszczalne odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Mając na uwadze treść § 5 ust. 3 Regulaminu, organ nadzoru zauważył wysokie prawdopodobieństwo, że w wyniku zastosowania zasady pierwszeństwa[,] "bonu wychowawczego" zostaną pozbawione dzieci wychowujące się w rodzinach niepełnych, a zasługujące na takie świadczenia zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych i art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP, który nakłada na państwo obowiązek szczególnej pomocy właśnie rodzinom niepełnym. Zamiarem Rady było motywowanie mieszkańców do zakładania rodzin opartych na małżeństwie przez wprowadzenie kwestionowanej zasady pierwszeństwa. W ocenie organu nadzoru, podejmowanie działań przez organy gminy ukierunkowane na ten cel nie leży w ich kompetencji (k. 2-6v akt II SA/Op 458/19).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że organ nadzoru sformułował zarzuty co do konkretnych postanowień Uchwały, ale wniósł o stwierdzenie nieważności całej Uchwały. Zdaniem Burmistrza Nysy, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona Uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa, w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, a zwłaszcza bezzasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości, w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą § 5, § 7 ust. 2 i 4-8 Regulaminu.
W ocenie Burmistrza, z brzmienia art. 22b ust. 3 uśr, zgodnie z którym do tych świadczeń nie stosuje się przepisów m.in. rozdziału 6 uśr, nie sposób wywieść, że przedmiotowe świadczenie, przyznawane w oparciu o określone kryteria, ma charakter bezzwrotny. Innymi słowy, w ocenie Burmistrza, nie sposób uznać, by wyłączenie w art. 22b ust. 3 uśr stosowania rozdziału 6, w tym art. 30, oznaczać miało, że świadczenia finansowane ze środków gminy miały być bezzwrotne, w sytuacji, gdy świadczenia rodzinne finansowane ze środków budżetu państwa podlegają zwrotowi.
Przepis § 7 ust. 2 Regulaminu nie jest niezgodny z art. 16 § 1 i art. 155 kpa. Przepis Uchwały nie przewiduje, jak uważa Wojewoda, pozaustawowej i nieuprawnionej ingerencji organu administracji publicznej w sferę praw nabytych stron. Art. 16 § 1 kpa dozwala na uchylanie decyzji administracyjnych "w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Z regulacją tą koresponduje przepis art. 163 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W pojęciu "przypadków przewidzianych w ustawach szczególnych" mieszczą się również przypadki, w których ustawa szczególna (tu: ustawa o świadczeniach rodzinnych) upoważnia do określania podstaw prawnych decyzji administracyjnych radę gminy w akcie prawa miejscowego. Decyzje administracyjne Burmistrza w sprawie przyznania "bonu wychowawczego" są podejmowane na podstawie uchwały, która czerpie swoją moc prawną z ustawy o świadczeniach rodzinnych, upoważniającej radę gminy do określania - szeroko rozumianych - szczegółowych zasad przyznawania świadczeń, obejmujących również zwrot nienależnie pobranych świadczeń. W zakresie, w jakim z art. 22b uśr da się wywieść upoważnienie rady gminy do określania podstaw prawnych decyzji administracyjnej (wydawanej przez organ wykonawczy gminy) przyznającej określone świadczenia na rzecz rodziny, w tym samym zakresie z art. 22b uśr wynika upoważnienie rady gminy do określania podstaw prawnych uchylenia tej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie.
Burmistrz i Rada podkreśliły, że skoro w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w rozdziale 6, dotyczącym zasad przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych finansowanych z budżetu państwa, mieści się możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do tych świadczeń, bez zgody strony (art. 32), a z mocy art. 22b ust. 3 uśr przepisów tego rozdziału nie stosuje się do świadczeń wprowadzonych samodzielnie przez radę gminy, to analogiczne, jak wynikające z art. 32 uśr, rozwiązania rada gminy jest władna określić w akcie prawa miejscowego wydanym w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 22b uśr. Wprowadzone tym aktem regulacje mają znaczenie "przepisu szczególnego" w rozumieniu art. 163 kpa.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że Rada, przyznając pierwszeństwo w przyznaniu świadczenia wyłącznie pełnym rodzinom naruszyła art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Burmistrz podniósł, że ów zarzut jest niezasadny, gdyż zasada określona w art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP ma charakter dostatecznie elastyczny i jedynie kierunkowy. Zasada ta może zostać poddana określonym ograniczeniom w imię realizacji innych kolidujących zasad konstytucyjnych. Jedną z wartości konstytucyjnych, w imię której władze publiczne mogą ograniczać zakres szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, jest konieczność ochrony małżeństwa (i konieczność opieki nad małżeństwem) jako związku kobiety i mężczyzny (art. 18 Konstytucji RP). Za konstytucyjną dopuszczalnością ograniczania zakresu szczególnej pomocy przewidzianej w art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP z uwagi na konieczność ochrony małżeństwa opowiada się w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Określając w § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" - prawo pierwszeństwa do "bonu wychowawczego" dla rodzin opartych na małżeństwie, Rada dokładnie wykorzystała te właśnie wynikające z Konstytucji RP możliwości prawne pewnego (niewielkiego) ograniczenia zasady z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP na rzecz pełniejszej i bardziej optymalnej realizacji innej zasady konstytucyjnej - zasady nakazującej Rzeczypospolitej Polskiej obejmowanie szczególną opieką i ochroną małżeństw. Przez przepisy § 5 Regulaminu przyznawania bonu wychowawczego Rada dokonała takiego właśnie dowartościowania i objęcia dodatkową opieką rodzin opartych na małżeństwie, realizując dzięki temu pełniej zasadę z art. 18 Konstytucji RP. Przepisy § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" są wyrazem wyważenia przez Radę kolidujących w tym przypadku zasad konstytucyjnych z art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 18 Konstytucji RP.
Burmistrz zauważył, że z samego założenia Uchwała nie została skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innej formy wsparcia ze strony państwa, ale do tych rodzin, które nie są zbyt hojnie traktowane przez państwowy system wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, a które jednocześnie są oparte na wartości w postaci małżeństwa, znajdującego się pod szczególną opieką i ochroną ze strony państwa. W ramach przyznanego gminom prawa do wprowadzenia dodatkowych świadczeń rodzinnych, finansowanych z budżetu samorządu, Gmina postanowiła w Uchwale przyznać prawo pierwszeństwa przyznania świadczenia - "bonu wychowawczego" rodzinom pełnym, usankcjonowanym, aktywnym zawodowo i zaradnym życiowo, co w jej ocenie, nie może być traktowane jako naruszające zasadę określoną w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ale raczej jest to przejaw przyznania w tym przypadku sytuacyjnego pierwszeństwa na rzecz zasady z art. 18 Konstytucji RP.
Burmistrz za bezzasadny uznał zarzut organu nadzoru, który wskazuje, że § 5 Regulaminu, narusza nakaz równego traktowania. Osoby posiadające dzieci i mające pierwszeństwo w dostępie do "bonu wychowawczego" na podstawie § 5 Regulaminu są osobami, które w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa polskiego są w nieporównanie mniejszym stopniu uprawnione do różnego rodzaju świadczeń ze strony państwa (tj. świadczeń pozytywnych, np. pieniężnych lub w zakresie usług publicznych, w tym zdrowotnych, a także świadczeń negatywnych w postaci zwolnień lub ulg od pewnych obowiązków, np. ulg podatkowych), niż ma to miejsce w przypadku osób posiadających dzieci i niespełniających kryteriów określonych w § 5 Regulaminu. Ustawowe świadczenia, ulgi czy preferencje wynikające z przepisów odrębnych ustaw i przysługujące osobom, które nie spełniają kryteriów określonych w § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego", uprawniających w Gminie do pierwszeństwa w przyznaniu "bonu wychowawczego", świadczą o tym, że sytuacja prawna wskazanych wyżej osób jest diametralnie różna od sytuacji prawnej osób korzystających z prawa pierwszeństwa do "bonu wychowawczego" na podstawie § 5 Regulaminu. Te pierwsze osoby, tj. niemające prawa pierwszeństwa w świetle § 5 Regulaminu, są w sposób bardzo aktywny wspierane przez państwo na podstawie przepisów odrębnych ustaw i korzystają z wielu przejawów preferencji w dostępie do różnego rodzaju świadczeń i usług publicznych, w przeciwieństwie do osób korzystających z prawa pierwszeństwa na podstawie § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego". Niezależnie od faktu różnicowania przez § 5 Regulaminu uprawnień kategorii osób, których sytuacja faktyczna i prawna nie jest taka sama (co neguje zarzut naruszenia przez § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" art. 32 Konstytucji RP), Rada podniosła, że zasada równości wynikająca z art. 32 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego i nie może być traktowana jako zasada absolutna. Jej granice wyznaczają inne zasady i przepisy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji faktycznej różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne. Skoro kwestionowane przepisy Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" wzmacniają instytucję małżeństwa, to trudno przyjąć, że mają one charakter dyskryminujący, zwłaszcza, że na gruncie orzecznictwa TK dopuszczalne jest tworzenie instrumentów polityki społecznej, które mają na celu preferencyjne traktowanie małżeństw. Burmistrz uznał, że brak jest podstaw do stawiania Uchwale zarzutu niezgodności z art. 32 Konstytucji RP w zakresie odmiennego traktowania rodzin zamieszkałych w Gminie, które zostały wyłączone z kręgu uprawnionych do skorzystania z pierwszeństwa uzyskania "bonu wychowawczego", bowiem innowacyjność nyskiego programu polega w głównej mierze na wsparciu tych rodzin, które w polskim systemie wsparcia są na pozycji defaworyzowanej. Zdaniem Burmistrza, odstępstwo od zasady równego traktowania, jakie zastosowano w nyskiej Uchwale znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnych, uzasadniających odmienne potraktowanie podmiotów podobnych. Jest ono również proporcjonalne i mające znaczenie prawne, bo pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, które odnoszą się do małżeństwa i rodziny. Wprowadzone rozwiązania prawne, które wzmacniają instytucję małżeństwa, nie tylko nie mają charakteru dyskryminującego, ale wręcz stanowią realizację art. 18 Konstytucji RP. Postanowienia Uchwały w ogóle nie mogą dyskryminować dzieci, gdyż nie są one adresowane do dzieci, lecz do rodziców dzieci, gdyż rodzice są adresatami przewidzianego w Uchwale świadczenia rodzinnego w postaci "bonu wychowawczego" (k. 15-27 akt II SA/Op 458/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 147 § 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Op 458/19.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolowana Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis ten zawiera nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, co oznacza, że pomoc ta ma mieć charakter wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom (wyrok TK z 15.11.2005 r. P 3/05, OTK-A 2005/10/115). Za rodziny wymagające takiej szczególnej pomocy ustrojodawca uznał przede wszystkim rodziny wielodzietne i niepełne, które nie są w stanie same zapewnić sobie środków utrzymania. Wymaga podkreślenia, że w każdej sytuacji omawiany przepis ukierunkowany jest na ochronę wychowania dzieci. Podobnie w wyroku z 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP terminem "szczególny" należy odczytywać jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. Normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP można zaliczyć do tzw. zasad polityki państwa, które nakazują władzom państwowym podejmowanie działań zmierzających do osiągnięcia celu wskazanego w odpowiednim przepisie Konstytucji RP. Sposoby osiągnięcia tego celu pozostawione są do uszczegółowienia ustawodawcy zwykłemu. Taka konkretyzacja konstytucyjnego obowiązku państwa do opieki i ochrony rodziny zawarta jest m.in. w ustawie o świadczeniach rodzinnych, na mocy której wprowadzono pojęcie świadczeń rodzinnych. Nastąpiło to przez utworzenie w jej art. 2 katalogu świadczeń o charakterze pieniężnym. Z założenia ustawodawcy świadczenia rodzinne mają na celu finansowe wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Mają one stanowić formę pomocy państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi, w tym dziećmi niepełnosprawnymi, a także formę pomocy państwa osobom niepełnosprawnym.
W niniejszej sprawie konieczne było zwrócenie uwagi na zasadę równości, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, której adresatem są władze publiczne, w tym organy samorządu terytorialnego. Ustalając kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania prawa do świadczeń na rzecz rodziny, rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z omawianej zasady nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Cechą decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i cecha prawna, a jej istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających dane unormowanie.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu gminy, że z zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP nie wynika całkowity brak możliwości różnicowania sytuacji podmiotów posiadających istotną cechę wspólną, jak również nie wynika brak podstaw do przyznania preferencji tylko pewnej grupie osób. Dla ustalenia, czy sporne przepisy zostały uchwalone w zgodzie z tą zasadą, konieczne jest dokonanie oceny przyjętego kryterium zróżnicowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Analiza treści Uchwały adresowanej do wszystkich rodzin nyskich wskazuje jednak, że wprowadzenie w § 5 Regulaminu zasad pierwszeństwa przyznania świadczenia w postaci bonu wychowawczego tylko dla niektórych rodzin, w skład których wchodzą rodzice pozostający w związku małżeńskim i aktywni zawodowo, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi określonymi w art. 32 i art. 71. W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązanie nie realizuje także celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest wspieranie w pierwszej kolejności rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Pojęcie "rodzina" w ustawie o świadczeniach rodzinnych zostało określone w art. 3 pkt 16 i obejmuje ono takich członków rodziny jak małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Za cechę wspólną adresatów uchwały, istotną z punktu widzenia możliwości wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny, jest pozostawanie osób zamieszkałych na terenie Gminy w relacjach rodzinnych zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 uśr i w stosunku do tej kategorii osób Rada zdecydowała się określić zasady pierwszeństwa w dostępie do świadczeń. Jako kryterium pierwszeństwa Rada ustaliła m.in. pozostawanie rodziców dzieci w związku małżeńskim (§ 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) oraz wykonywanie pracy przez co najmniej jednego lub oboje rodziców (§ 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu), które to kryteria statuują krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia w pierwszej kolejności. Sąd I instancji nie zakwestionował samej możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, to jednak uznał, że kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Z zasady tej płynie nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Jeżeli jakaś norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się pewną cechą wspólną, dochodzi wówczas do odstępstwa od zasady równości. Przy czym odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji, ale musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Wedle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, argumenty te winny mieć: po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści, co oznacza, że wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony i nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium; po drugie, charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych, a jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.
Skład orzekający w sprawie nie zaaprobował stanowiska organu, zgodnie z którym przewidziane w Uchwale rozwiązania prawne wzmacniające instytucję małżeństwa, nie mają charakteru dyskryminującego i wręcz stanowią realizację zasady z art. 18 Konstytucji RP. Gmina nie dostrzegła, że nie tylko małżeństwo, ale wszystkie wymienione w tym przepisie wartości, a więc także rodzina, podlegają ochronie w równym stopniu. Poza tym organ stanowiący gminy, uzasadniając wprowadzenie kryteriów pierwszeństwa potrzebą ochrony małżeństwa, w istocie "przymusza" rodziców - nazywając to "motywowaniem" - do określonego zachowania (zawarcia związku małżeńskiego), co nie leży w jego kompetencjach.
Wedle Sądu I instancji Wojewoda prawidłowo stwierdził, że z przepisów uśr nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wprowadzenia szczególnych nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej tego rodzaju świadczenie. Możliwość uregulowania w uchwale przez organy jednostek samorządu terytorialnego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej musi zawsze wprost i jednoznacznie wynikać z normy kompetencyjnej zawartej w ustawie. W żadnym wypadku przepisu takiego nie stanowi ani sam art. 163 kpa, ani art. 22b uśr, który upoważnia wyłącznie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz jego wysokości. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza po pierwsze, zakaz domniemania kompetencji, a po drugie, nakaz działania na podstawie określonej normy kompetencyjnej. Równocześnie przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej, zatem domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nich niewymienionych w drodze innych wykładni, np. celowościowej lub systemowej, jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b ust. 2 uśr wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego należało uznać, że określone przez Radę w § 7 ust. 3-7 Regulaminu zasady zwrotu nienależnie pobranego "bonu wychowawczego" zostały ustanowione z istotnym naruszeniem prawa - art. 22b ust. 2 uśr (k. 61, 64-80 akt II SA/Op 458/19).
Skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Nysie reprezentowana przez radcę prawnego M.S., zaskarżając wyrok II SA/Op 458/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego:
a. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię nieuwzględniającą charakteru prawnego przepisów zamieszczonych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jako zasad prawa i ich kontekstu systemowo-aksjologicznego oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego jak przewidziane w uchwale Nr XIV/223/19 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2019 r.;
b. art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię nieuwzględniającą charakteru prawnego tego przepisu jako zasady ustrojowej, implikującej obowiązek ważenia przez władze publiczne poszczególnych wymienionych w nim wartości oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 18 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego jak przewidziane w Uchwale;
c. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z "2020 r. poz. 111") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu na podstawie tych przepisów wyłącznie cechy więzów rodzinnych (w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr) jako cechy relewantnej przy ustalaniu podobieństwa lub odmienności sytuacji podmiotów uprawnionych oraz nieuprawnionych do pierwszeństwa na podstawie Uchwały, a także przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. uśr sprzeciwia się różnicowaniu podmiotów takiemu jak przewidziane w Uchwale (czyli różnicowaniu podmiotów poprzez przyznanie niektórym z nich prawa pierwszeństwa do bonu wychowawczego);
d. art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odmienne potraktowanie przez zaskarżoną Uchwałę niektórych podmiotów podobnych nie może zostać uzasadnione racjonalnymi względami (wartościami) wynikającymi z art. 18 Konstytucji RP;
e. art. 184 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej pusa) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu kontroli Uchwały pod względem celowościowym, a więc przy wykorzystaniu kryterium celowościowego, zamiast posłużenia się wyłącznie kryterium legalności;
f. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z preambułą do Konstytucji RP w zakresie, w jakim odwołuje się ona do zasady subsydiarności przez niezastosowanie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz niezastosowanie zasady subsydiarności w trakcie kontroli Uchwały;
g. art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wynika z niego zasada proporcjonalności przez niezastosowanie tej zasady i nieproporcjonalną ingerencję w samodzielność Gminy Nysa przejawiającą się w stwierdzeniu w całości nieważności Uchwały;
h. art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z przepisami rozdziału 6 tej ustawy oraz w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniają rady gminy do określenia procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określona w Uchwale procedura zwrotu nienależnie pobranego bonu wychowawczego jest niezgodna z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych;
2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ppsa przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że Uchwała różnicuje sytuację podmiotów podobnych;
b. art. 141 § 4 zd. 1 ppsa przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielu ogólnikowych, nieprecyzyjnych, niejasnych i kontrfaktycznych stwierdzeń, w tym odnośnie podstawy prawnej orzekania, które nie pozwalają na zidentyfikowanie motywów wydania zaskarżonego wyroku oraz nie pozwalają na pełną kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Nr XIV/223/19 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2019 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (art. 188 ppsa); zasądzenie od strony przeciwnej [zwrotu] kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego; alternatywnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie - innemu sądowi (art. 185 § 1 ppsa); zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 ppsa; k. 89-137 akt II SA/Op 458/19).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski, reprezentowany przez r. pr. K.N., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej; zasądzenie na rzecz Wojewody Opolskiego [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 146-151 akt II SA/Op 458/19).
Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1028/20, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestników: Fundacji Instytut na rzecz kultury prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie oraz Stowarzyszenia Hankus 2018 z siedzibą w Nysie (k. 164-174v, 177-203, 219-222 akt II SA/Op 458/19). Zarządzeniem z 4 sierpnia 2022 r. I OSK 1028/20 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 233-253 akt II SA/Op 458/19).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa. W tej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji w sprawie przepisy prawa materialnego (wyrok NSA z 16.11.2022 r. I OSK 2240/21).
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy zauważyć, że jej Autor upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie oraz przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 ppsa jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Wynika stąd, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, gdyż podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które jednocześnie legły u podstaw wydania wyroku. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 ppsa mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt.
W sprawach ze skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (punkt 4 § 2 art. 3 ppsa) oraz na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego [...] (pkt 5 - jak w kontrolowanej sprawie); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 § 2 art. 3 ppsa), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) to Sąd administracyjny samodzielnie ustala stan faktyczny, na podstawie norm zawartych w ppsa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 7). W tych bowiem postępowaniach to sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2/s. 45; wyrok NSA z 15.7.2011 r. II OSK 909/11, Lex 1083706).).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ustalenia poczynione przez Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie są prawidłowe. W istocie - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie (s. 84 skargi kasacyjnej) - na s. 13 i 14-16 uzasadnienia wyroku II SA/Op 458/19 Sąd I instancji nie przedstawił dokonanych przez siebie ustaleń faktycznych, lecz przedstawił rezultaty testu równości, na tle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), prawidłowo powołując wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 3.9.1996 r. K 10/96, OTK 1996/4/33; 12.4.2011 r. SK 62/08, OTK-A 2011/3/22.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), winni być traktowani równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. wyrok z: 10.7.2012 r. P 15/12, OTK-A 2012/7/77; 11.12.2019 r. P 13/18, OTK-A 2019/68).
Z samej istoty zasady równości wynika nakaz równego traktowania podmiotów mających tę samą relewantną cechę, zatem podstawowe znaczenie dla oceny zgodności kwestionowanego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie "cechy istotnej", gdyż to ta przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (L. Garlicki, M. Zubik, w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Wyd. Sejmowe 2016, s. 109, uw. 10 do art. 32). Równość wobec prawa wiąże się z zasadnością wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Ocena konstytucyjności przyjętego kryterium różnicowania oznacza rozstrzygnięcie tego: "1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych" (wyroki TK z: 20.10.1998 r. K 7/98, OTK ZU 1998/6/96; 9.6.1998 r. K 28/97, OTK ZU 1998/4/50; 28.3.2007 r. K 40/04, OTK-A 2007/3/33; 7.11.2007 r. K 18/06, OTK-A 2007/10/122; 1.4.2008 r. SK 77/06, OTK-A 2008/3/39; 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 18.11.2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 - cz. III p. 2.3.4 uzasadnienia wyroku SK 2/17).
Cechą relewantną wyodrębnienia grup w kontrolowanym postępowaniu jest bycie rodziną w rozumieniu art. 3 pkt 16 usr, korzystającą ze świadczeń ustalonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - in casu - wprost wymienionych w art. 2 pkt 3a uśr.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie wskazuje się, że odnosząc się do kolejnego elementu testu równości (identyfikacji kryterium zróżnicowania), kryterium zróżnicowania wynika z decyzji prawodawczej i rekonstruowane jest co do zasady na podstawie przepisów aktu normatywnego, w którym zawarta jest zakwestionowana norma prawna (np. wyrok TK z 24.2.2009 r. SK 34/07, OTK-A 2009/2/10). Z jednej strony przyjmuje się, że wybór kryterium zróżnicowania jest prakseologicznym rozstrzygnięciem prawodawcy, które samo w sobie nie podlega ocenie konstytucyjności. Trybunał nie bada wówczas konstytucyjnej dopuszczalności doboru kryterium, a ciężar oceny konstytucyjności przenosi się na spełnienie wymogów relewantności, proporcjonalności oraz adekwatności aksjologicznej zróżnicowania (odpowiednio wyrok TK z 6.6.2009 r. SK 5/09, OTK-A 2009/6/84). Z drugiej strony przyjmuje się, że kryterium różnicowania może być albo względnie zakazane (jego konstytucyjna dopuszczalność zależy od spełnienia wspomnianych wymogów) albo bezwzględnie zakazane (jest ono konstytucyjnie niedopuszczalne w jakimkolwiek stanie faktycznym i prawnym; odpowiednio wyrok TK z 5.7.2011 r. P 14/10, OTK-A 2011/6/49). Żadne z bezwzględnie zakazanych kryteriów (przykładowo - naruszających art. 30, art. 35 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 53 Konstytucji, opartych wyłącznie na kryteriach osobistych - np. niepełnosprawności; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 107-108 i aprobowane przez Autora wyroki TK), nie zostało przez uchwałodawcę wprowadzone. Rozważenia wymagało, czy kryterium rodziny jako opartej na więzi małżeńskiej, oraz rodzin w których rodzice utrzymują się ze źródeł określonych w § 5 pkt 2 i 3 Regulaminu, skutkujące preferencją w uzyskaniu świadczenia wprowadzonego Uchwałą, prowadziło do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Trybunał konstytucyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych wielokrotnie stosował test równości (przykładowo - wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 23.10.2007 r. P 28/07; 18.7.2008 r. P 27/07; 26.6.2019 r. SK 2/17), stwierdzając, że konkretny przepis ustawy narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W kontrolowanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności, które Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyrokach, uznał za naruszające zasadę równości.
Za okoliczność w powyższym znaczeniu nie może zostać uznane ani to, że Sąd I instancji, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, całkowicie mylnie stwierdził, że osoby mające i niemające przyznane przez Uchwałę prawo pierwszeństwa do uzyskania bonu wychowawczego znajdują się w takiej samej sytuacji, ani też to, że gdyby Sąd I instancji w oparciu o akta sprawy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy (tak jak mu to nakazuje art. 133 § 1 zd. 1 ppsa), wówczas konkluzja odnośnie do sposobu zastosowania do Uchwały art. 32 Konstytucji RP musiałby być zupełnie inna i inny byłby też wynik sprawy. Powyższe zarzuty dotyczą bowiem w istocie naruszenia prawa materialnego (z pierwszej podstawy kasacyjnej - art. 174 p. 1 ppsa) i w związku z tym nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 133 § 1 zd. 1 ppsa (z drugiej podstawy kasacyjnej - art. 174 p. 2 ppsa). Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6).
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Art. 141 § 4 ppsa zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ppsa (wyroki NSA z: 10.3.2021 r. II OSK 4020/19; 17.3.2022 r. II OSK 518/19; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 744, 746, nb 13, 22). Art. 141 § 4 ppsa może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 ppsa tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Art. 141 § 4 ppsa nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (wyroki NSA z: 6.4.2022 r. II OSK 1396/19; 10.11.2022 r. II OSK 1735/21) .
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w treści art. 141 § 4 zd. 1 ppsa. Sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwarza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu trudności zarówno w ustaleniu jak i zrozumieniu stanowiska Sądu I instancji w stopniu uniemożliwiającym jego kontrolę instancyjną. Istotne jest, że przedmiot skargi stanowił akt prawa miejscowego. Mając na uwadze rodzaj kwestionowanego aktu, przedstawienie stanu faktycznego sprawy sprowadzało się do faktów dotyczących podjęcia Uchwały przez organ gminy; treści podważanych przepisów Uchwały i przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik do niej; zarzutów skargi i stanowisk stron. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie, by w tym zakresie doszło do uchybień ze strony Sądu I instancji. Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy, jak również niedostatecznie umotywował swe stanowisko czy uchylał się od wypowiadania twierdzeń o charakterze wyjaśniającym, odnoszących się do realiów rozpatrywanej sprawy. Zarówno informacje o faktach - w tym o dramatycznej sytuacji demograficznej na terenie Gminy (s. 1-4 uzasadnienia uchwały z 25 września 2019 r. nr XIV/233/19, załączonego do k. 5 akt administracyjnych; k. 12v-14 akt II SA/Op 458/19), jak i zawarte w odpowiedzi na skargę (k. 15-27, 28 akt II SA/Op 458/19), nie wpływają na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy, choć należycie wskazują na motywy podjęcia przez Radę zaskarżonej Uchwały.
Nietrafne jest stwierdzenie wyrażone w środku odwoławczym, jakoby "sposób budowania narracji w uzasadnieniu wyroku" stanowił jedynie pozór uzasadnienia. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby uzasadnienie wyroku było pozbawione któregoś z elementów wskazanych w art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, a tak nie jest. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.
Art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 ppsa zostały powiązane w skardze kasacyjnej z art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ppsa. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 1 § 1 i 2 pusa, gdyż regulacje te stanowią o funkcji sądów administracyjnych i określają kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Te regulacje nie mają charakteru procesowego, ale wyłącznie ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć owe przepisy jedynie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom postępowania przed sądami administracyjnymi albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (wyrok NSA z 16.11.2022 r. I OSK 2255/21). Wśród podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazał m. in. na naruszenie art. 184 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 pusa ze względu na wykorzystanie przez Sąd I instancji kryterium celowościowego przy kontroli Uchwały.
Dokonana przez Sąd I instancji ocena zgodności z prawem Uchwały w relacji do celów zakreślonych przez ustawodawcę, nie przesądza jeszcze o zastosowaniu kryteriów celowościowych w procesie jej kontroli. Tym bardziej, że Sąd nie orzekał, czy podjęcie Uchwały przez organ stanowiący Gminy było w ogóle celowe. Model i sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, polegający na kontroli działalności administracji publicznej, jest zakotwiczony konstytucyjnie (art. 175 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Wyraża się on w wielokrotnie powoływanym w judykaturze i piśmiennictwie stwierdzeniu, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, toteż nie mogą być tutaj brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej (np. wyrok NSA z 6.12.2011 r. I FSK 243/11). Obecnie nie ulega wątpliwości, że "słuszność i celowość wchodzą w zakres pojęcia prawa, a zatem kontrola pod względem zgodności z prawem nie zawsze może być sztucznie oddzielana od ‘argumentów natury słusznościowej i celowościowej’. Skoro legalność znaczy tyle co zgodność z prawem, to treści tego kryterium należy poszukiwać w pojęciu prawa, a właściwie systemu prawa, który składa się z norm postępowania. Wśród nich można wyróżnić normy programowe (zadaniowe; [T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108, 111-113 - uw. NSA]), czyli zawierające obowiązek realizacji pewnego celu w granicach prawnych i faktycznych możliwości. W administracji publicznej cele działania mają szczególne znaczenie. Administracja nie realizuje własnych celów, ale cele zadane jej przez ustawodawcę, które mają moc normatywną i wiążą podczas stosowania prawa" (D. Gregorczyk, Legalność jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych, Wolters Kluwer 2018, s. 15-16). W praktyce granice pomiędzy legalnością a celowością bywają płynne. W założeniu każde działanie organu powinno być i legalne i celowe. Naruszenie celu regulacji będzie zarazem działaniem niezgodnym z prawem, czyli działaniem nielegalnym. Stąd też pojawia się koncepcja "legalności celu", która próbuje pogodzić te dwie wartości (J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Wolters Kluwer 2020, s. 150-151, uw. 4). W rezultacie ocena legalności aktu nie zawsze może i powinna abstrahować od oceny jego celowości, chociaż w kontrolowanej sprawie kryterium to nie było uwzględniane.
Z uwagi na charakter regulacji, skutku nie mogły odnieść sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. Ów przepis znajduje się w bloku norm określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych i stanowi o dopuszczalności objęcia kontrolą sądową aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej. Ponieważ w sprawie II SA/Op 458/19 Sąd I instancji orzekał w granicach swojej kognicji (art. 184 zd. 2 in princ. Konstytucji RP), zaś skargą objęto akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, to nie sposób przypisać Sądowi naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. Z kolei oparcie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na art. 147 § 1 ppsa uwarunkowane było prawnomaterialną oceną kontrolowanego aktu wyrażoną przez Sąd I instancji.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności odnieść się do przypisywanego wyrokowi naruszenia art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię nieuwzględniającą charakteru prawnego przepisów zamieszczonych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jako zasad prawa i ich kontekstu systemowo-aksjologicznego oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego jak przewidziane w Uchwale, jak również naruszenia art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię nieuwzględniającą charakteru prawnego tego przepisu jako zasady ustrojowej, implikującej obowiązek ważenia przez władze publiczne poszczególnych wymienionych w nim wartości oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 18 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego jak przewidziane w kontrolowanym akcie prawa miejscowego. Wspólnym elementem dla tych zarzutów jest to, że - wedle kasatora - Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej identyfikacji normatywnego charakteru ww. norm konstytucyjnych przez przypisanie im statusu reguł prawnych, podczas gdy należy je traktować jako zasady prawa.
Abstrahując od szczegółowych rozważań teoretycznych dotyczących reguł oraz zasad prawnych, należy ograniczyć się do wskazania, że podział ten został zaproponowany przez zachodnioeuropejską jurysprudencję, a na następnie był recypowany także do polskiej myśli prawniczej. Najogólniej mówiąc chodzi o koncepcje R. Dworkina oraz R. Alexego, a w mniejszym stopniu M. Atienzy i J. R. Manero. W ślad za Maciejem Zielińskim Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wypracowane przez tych myślicieli koncepcje odbiegają od pryncypiów, na których opiera się polska kultura prawna, ale jednocześnie w polskim prawoznawstwie funkcjonują odpowiadające im kategorie pojęciowe, tyle że przyjmują one inną nazwę. I tak reguły R. Dworkina odpowiadają naszym normom prawnym, natomiast zasady prawne wyrażają powszechnie akceptowane wartości i jako dyrektywy albo nie należą do systemu prawnego sensu stricto, albo też są wyrażane wprost w postaci norm systemu np. w Konstytucji, czyli w postaci reguł w ujęciu wspomnianego Autora. Z kolei reguły prawne oraz zasady wedle R. Alexego, stanowią w polskim prawoznawstwie odpowiednik norm prawnych. Istotą reguł jest to, że w celu ich wypełnienia niedopuszczalne jest stosowanie jakichkolwiek odstępstw od wyrażonych w nich nakazów lub zakazów; w tym sensie regułę można zrealizować albo nie. Natomiast zasady przyjmują charakter nakazów optymalizacyjnych, gdyż mogą być zrealizowane jedynie w pewnym stopniu (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 34-36, uw. 54-58, przypisy 50, 51).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że Rada z uwagi na przysługującą jej kompetencję normotwórczą, mogła wprowadzić na terenie gminy świadczenie pieniężne - "bon wychowawczy". Taki akt prawa miejscowego mógł zostać wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 2 pkt 3a, art. 22b ust. 1 i 2 uśr. Kwestią sporną jest to, czy rada gminy określając zasady pierwszeństwa przyznawania świadczenia mogła unormować system preferencji, w których pierwszeństwo do uzyskania przedmiotowego świadczenia przypadło rodzinom opartym na małżeństwie oraz w których rodzice utrzymują się ze źródeł określonych w § 5 pkt 2 i 3 Regulaminu. Wedle skarżącej kasacyjnie art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, jest zasadą prawa w przyjętym wyżej znaczeniu, a więc - inaczej niż reguła - może i powinien być realizowany w różnym stopniu oraz z uwzględnieniem procesu wyważania z innymi zasadami konstytucyjnymi, w tym z zasadą określoną w art. 18 Konstytucji. Charakter prawny art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP jako zasady prawa sprawia, że władze publiczne mają obowiązek jej realizowania w ramach całości swoich działań, przy uwzględnieniu wszystkich faktycznych i prawnych ograniczeń utrudniających lub uniemożliwiających pełną (całkowitą) realizację tej zasady. Ponieważ art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP jest zasadą prawa, oznacza to, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i bezwzględnego, lecz może zostać w określonym zakresie ograniczona z uwagi na konieczność realizacji innej kolidującej zasady, przy założeniu respektowania zasady proporcjonalności. W konsekwencji Uchwała, a zwłaszcza przewidziane w niej prawo pierwszeństwa, nie narusza art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, w szczególności dlatego, że normatywnie i faktycznie przyznaje szczególną pomoc rodzinom określonym w art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP na tyle, na ile jest to możliwe w świetle określonych obiektywnych ograniczeń faktycznych (konkretnie - ograniczeń finansowych i budżetowych) i prawnych (wynikających z innych kolidujących zasad konstytucyjnych), czyli tak jak tego wymaga mający status zasady prawa art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, a nadto w zakresie, w jakim (i o ile) prawo pierwszeństwa przewidziane w Uchwale ogranicza zasadę oraz prawo z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, ograniczenie to jest konstytucyjnie dopuszczalne na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji RP, zwłaszcza że respektuje ono zasadę proporcjonalności.
Odnosząc powyższe zarzuty do realiów kontrolowanej sprawy trzeba wyjaśnić, że Uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ta wyjściowa uwaga ma doniosłe znaczenie, gdyż fakt, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego implikuje następujące wymogi. Rada gminy może wydać uchwałę na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Akt prawa miejscowego musi być zgodny z treścią ustawy, realizować cel opisany w ustawowym upoważnieniu do jego wydania, jak również realizować ogólne cele ustawowe (np. wyrok WSA w Łodzi z 23.10.2020 r. III SA/Łd 610/20).
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają na celu realizację opiekuńczej funkcji państwa przez odpowiednią redystrybucję środków finansowych (katalog świadczeń o charakterze pieniężnym wskazany w art. 2 uśr). Niedopuszczalne wydaje się takie stosowanie przepisów ustawy, które spośród wielu możliwych interpretacji przepisu preferuje to, które prowadzi do najdalej idącego ograniczenia zakresu pomocy państwa. Taka wykładnia pozostaje bowiem w sprzeczności z celem samej ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z 21.10.2020 r. II SA/Ol 1031/19, od którego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego oddalił NSA wyrokiem z 15.9.2020 r. I OSK 984/20 - w sprawie, w której przedmiotem kontroli nie był akt prawa miejscowego lecz decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr i spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13, OTK-A 2019/9/104).
Art. 22b ust. 1 uśr stanowi element konstrukcyjny upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Co istotne, ustawodawca posługuje się tutaj pojęciem rodziny w znaczeniu przypisanym tej kategorii przez przepisy uśr (art. 3 pkt 16 uśr), które to pojęcie rozumiane jest szeroko. Rodziny oparte na małżeństwie stanowią jeden z rodzajów rodzin stypizowanych regulacjami uśr (T. Brzezicki w: red. P. Rączka; T. Brzezicki, B. Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, P. Rączka, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 105-109 p. 20 do art. 3), lecz sam ustawodawca nie dokonuje w tym zakresie żadnego różnicowania, ani nie upoważnia do tego - w postaci odpowiedniego zastrzeżenia normatywnego - organu stanowiącego gminy. Słusznie Sąd I instancji wywiódł, powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnym i niepełnym, konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, co oznacza, że pomoc ta ma mieć charakter wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom. Z art. 18 Konstytucji RP nie wynika domniemanie ponadstandardowej ochrony rodzin opartych na małżeństwie. Zatem ustanowienie zasad preferujących przyznanie świadczenia takim rodzinom jest sprzeczne z celami funkcji opiekuńczej państwa, gdyż - naruszając zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - prowadzi do prawnych i faktycznych ograniczeń w finansowym wsparciu rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji materialnej (co samo w sobie stanowi główne cele ustawowe uśr).
Zarzut naruszenia art. 18 Konstytucji RP okazał się niezasadny. Rodzina w świetle przepisów konstytucyjnych według TK to "każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także na więzach krwi. Rodzina może być pełna, w tym wielodzietna lub niepełna. Rodzina pełna składa się z dwojga osób dorosłych pozostających we wspólnocie domowej i związanych więzami uczuciowymi oraz wychowywanego przez nie wspólnego dziecka (dzieci). Rodzinę niepełną tworzy natomiast jeden dorosły i wychowywane przez niego dziecko (dzieci)" (wyrok TK z 12.4.2011 r. SK 62/08, OTK-A 2002/3/22, aprobowany przez M. Sitek, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 5, 18, 19, Difin 2022, s. 108). Ten pogląd TK nie łączy rodziny z małżeństwem, co wynika ze sformułowań zawartych w art. 18. Ujęcie to jest w istocie analogiczne z regulacją art. 12 EKPC (L. Garlicki w: red. L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I, Komentarz do artykułów 1-18, C.H. Beck 2010, s. 715, nb 5). Z obu tych regulacji można wyprowadzić wniosek, że rodziną są małżonkowie, a jeśli mają oni dzieci - to oni i dzieci. Wyodrębnienie macierzyństwa nie oznacza jego uprzywilejowania wobec ojcostwa i w stosunkach prawnych w rodzinie. Objęcie ochroną i opieką RP małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa nakłada na władze publiczne określone i związane z realizacją wskazanych przez ustrojodawcę celów działalności tych władz, ale nie daje podstaw do wyprowadzania z art. 18 jakichkolwiek praw podmiotowych (wyrok TK z 10.7.2000 r. SK 21/99, OTK 2000/5/144). Adresatem art. 18 jest ustawodawca i do niego są adresowane określone w nim cele.
Ochrona rodziny realizowana przez władze publiczne musi uwzględniać przyjętą w Konstytucji wizję rodziny jako trwałego związku mężczyzny i kobiety nakierowanego na macierzyństwo i odpowiedzialne rodzicielstwo (art. 18 Konstytucji; cz. III p.4.3 uzasadnienia wyroku SK 62/08, aprobowany przez W. Borysiaka w: red. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 466, nb 8 do art. 18). Celem regulacji konstytucyjnych odnoszących się do statusu rodziny jest bowiem nałożenie na państwo, a zwłaszcza na ustawodawcę, obowiązku podejmowania takich działań, które "umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami" (wyrok z 18.5.2005 r. K 16/04, OTK-A 2005/5/51, p. III.4). Rozwiązania te nie mogą jednak prowadzić, choćby nawet pośrednio, do osłabiania więzów rodzinnych przez takie rozwiązania, które preferowałyby wychowanie dzieci tylko przez jednego z rodziców albo nawet przez oboje z nich, ale bez zawierania związku małżeńskiego (uzasadnienie wyroku SK 62/08). Generalnie rzecz ujmując, z art. 18 wypływają nałożone na władze publiczne obowiązki zabezpieczenia małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa przed wszelkimi zagrożeniami dla ich normalnego funkcjonowania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 149, nb 3; s. 150-152, nb 5, 7, 8 do art. 18).
Skoro przyjęty przez Radę system preferencji w sposób nieuprawniony faworyzuje rodziny oparte na małżeństwie, mimo, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarta jest definicja rodziny dla potrzeb tej ustawy (art. 3 pkt 16 uśr), a w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawierającej upoważnienie ustawowe do wydania uchwały (art. 94 Konstytucji RP) brakuje podstaw normatywnych i aksjologicznych do różnicowania rodzin korzystających ze świadczeń rodzinnych, to trudno zgodzić się z wnioskiem sformułowanym w skardze kasacyjnej, że takie regulacje zostały wprowadzone w zgodzie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.
Zarzut naruszenia art. 1 uśr (wskazany jako wzorzec kontroli w zw. z art. 32 Konstytucji RP; pkt 1.c petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 1 uśr określa wyłącznie zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zaskarżony wyrok tego wzorca kontroli nie narusza.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których traktuje art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, opiera się na wymogu szczegółowego określenia tych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały naruszone przez Sąd instancji. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, jeżeli skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor skargi kasacyjnej miał na uwadze (postanowienie NSA z 20.2. 2019 r. II OSK 206/19; wyroki NSA z: 3.11.2015 r. I OSK 755/14; 3.9.2015 r. II OSK 41/14; 14.4.2015 r. II OSK 2081/13; 2.4.2014 r. I OSK 614/13). Podstawy kasacyjne, zarzuty skargi oraz ich uzasadnienie winny być zredagowane tak, by nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (wyroki NSA z: 23. 11.2021 r. III OSK 4536/21; 1.4.2022 r. I OSK 25/21; 11.5.2022 r. I GSK 2528/18). Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (wyroki NSA z: 5.11.2020 r. I OSK 813/20; 12.10.2021 r. I OSK 2109/21). Ogólnikowe odwołanie się w zarzutach przez skarżącego kasacyjnie do art. 1 "i nast." uśr, stanowi wskazanie na cały akt normatywny składający się z wielu jednostek redakcyjnych tekstu prawnego i powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny byłby w istocie zmuszony wyodrębniać i formułować zarzuty za autora środka odwoławczego. Zarzut 1.c w zakresie, w jakim w skardze kasacyjnej powołano się na naruszenie "i nast." uśr nie nadawał się do rozpoznania. Zwrot "i nast.", podobnie jak zwrot "w szczególności", jest semantycznie pusty. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Sąd Najwyższy [Naczelny Sąd Administracyjny] rozpoznając kasację uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji jako naruszone (postanowienie SN z 26.9.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; uzasadnienie wyroku SN z 27.1.1999 r. II CKN 151/98, OSNC 1999/7-8/134; wyrok NSA z: 22.1.2013 r. II OSK 1474/11; 6.6.2013 r. I FSK 825/12).
Natomiast zarzut w tej części, w której skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu na podstawie tych przepisów wyłącznie cechy więzów rodzinnych (w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr) jako cechy relewantnej przy ustalaniu podobieństwa lub odmienności sytuacji podmiotów uprawnionych oraz nieuprawnionych do pierwszeństwa na podstawie Uchwały, a także przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 32 Konstytucji RP sprzeciwia się różnicowaniu podmiotów takiemu jak przewidziane w Uchwale, został rozpoznany w związku z zarzutami dotyczącymi różnicowania podmiotów przez przyznanie niektórym z nich prawa pierwszeństwa do bonu wychowawczego.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez wyrok art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odmienne potraktowanie przez Uchwałę niektórych podmiotów podobnych, nie może zostać uzasadnione racjonalnymi względami (wartościami) wynikającymi z art. 18 Konstytucji RP (pkt 1.d petitum skargi kasacyjnej). Argumentacja kasatora opiera się na stwierdzeniu, że dokonane w § 5 Regulaminu zróżnicowanie polegające na przyznaniu prawa pierwszeństwa do bonu wychowawczego wskazanym tam małżeństwom, w ogóle nie narusza art. 32 Konstytucji RP, gdyż w tym przypadku mamy do czynienia z odmiennym potraktowaniem dwu grup podmiotów, których sytuacja faktyczna oraz prawna nie jest taka sama, lecz jest istotnie odmienna. Nawet gdyby uznać, że przepisy § 5 Regulaminu przyznające prawo pierwszeństwa do uzyskania bonu wychowawczego wskazanym tam grupom osób dokonują odmiennego potraktowania grup osób, których sytuacja faktyczna i/lub prawna jest taka sama, to w każdym razie tego rodzaju odmienne traktowanie jest w pełni uzasadnione (usprawiedliwione) istotnymi wartościami konstytucyjnymi, a w szczególności dążeniem przez jednostkę samorządu terytorialnego do otaczania szczególną opieką i ochroną rodziny oraz małżeństw rozumianych jako związek kobiety i mężczyzny (art. 18 Konstytucji RP).
Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18 Konstytucji RP). Przepis ten wyraża konstytucyjną zasadę ochrony rodziny i można z niego wywodzić obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem wskazanych w nim instytucji społecznych (wyrok NSA z 7. 12.2009 r. I OSK 723/09, wyroki WSA w: Białymstoku z 30.11.2021 r. II SA/Bk 707/21; Poznaniu z 16.02.2022 r. II SA/Po 630/21). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego sformułowanej w wyroku z 4.9.2007 r. P 19/07 (OTK-A 2007/8/94) art. 18 Konstytucji jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71 Konstytucji. Nakaz wyrażony w art. 18 Konstytucji nie oznacza, że Konstytucja nakazuje traktować osobę mającą rodzinę inaczej - lepiej niż osobę samotną. Przepis ten nakazuje natomiast podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.5.2005 r. K 16/04, OTK-A 2005/5/51). Z drugiej strony ochrona gwarantowana przez ten przepis oznacza "sytuację, w której państwo działając przez swoje organy, tak w sferze stanowienia, jak i stosowania prawa nie dopuszcza do zagrożenia małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa ze strony obcych podmiotów w sferze moralnej, społecznej, gospodarczej, obyczajowej czy religijnej" (J. Boć, w: red. J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Kolonia Limited 1998, s. 48).
Jak przyjmuje doktryna prawnicza, użyte w art. 18 Konstytucji RP pojęcie "rodziny" odnosi się do każdego trwałego związku dwóch lub więcej osób, zazwyczaj opartego na małżeństwie i na więzach pokrewieństwa lub powinowactwa. Przy czym za typowy model Konstytucja uznaje rodzinę pełną, a więc obejmującą rodziców (w zasadzie stanowiących małżeństwo) i dzieci. Konstytucja wskazuje też, że pojęcie rodziny może być węższe, gdyż w art. 71 ust. 1 zd. drugie mówi o rodzinie niepełnej (tzn. rodzicu samotnie wychowującym dzieci). Pojęcie rodziny należy odnosić również do np. bezdzietnego małżeństwa (L. Garlicki w: red. L. Garlicki, M. Zubik - op. cit., Tom I, s. 500-501, uw. 12). Jakkolwiek art. 18 Konstytucji wymienia różne instytucje społeczne, to jednak z treści tego przepisu nie sposób wywodzić, by jedna z nich była chroniona ponadstandardowo, w stopniu wyższym, bardziej intensywnym od pozostałych.
Analiza obowiązujących regulacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca nadaje pojęciu rodziny szeroki zakres znaczeniowy. Przykładowo zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Także w ustawie o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje szerokie ujęcie rodziny, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 16 uśr obejmuje odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Należy zauważyć, że to właśnie rodzina w powyższym - szerokim - znaczeniu może być beneficjentem dodatkowych świadczeń ustanawianych przez gminę na podstawie art. 22b uśr. Wobec tego rodzina rozumiana w sposób określony w art. 3 pkt 16 uśr tworzy grupę podmiotów, których sytuacja jest podobna, i które winny być traktowane stosownie do dyrektyw postępowania wynikających z konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo - a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli dochodzi do różnicowania podmiotów prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to jest to odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości (wyroki TK z: 9.3.1988 r. U 7/87; 6.5.1998 r. K 37/97; 4.1.2000 r. K 18/99; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12 a także uchwała NSA z 22.5.2000 r. OPK 1/00). W podobny sposób określił zasadę równości Sąd Najwyższy, wskazując, że oznacza ona "równe traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej" (np. uchwała SN z 16.3.2000 r. I KZP 56/99). Tak pojmowana zasada równego traktowania nie ma charakteru absolutnego. Ważne jest jednak, by odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych były przekonująco uargumentowane. Muszą one pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu. Wymagają także racjonalnego uzasadnienia. Zróżnicowanie musi być ponadto proporcjonalne, to znaczy pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Odstępstwa od zasady równości muszą także być uzasadnione innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi (np. wyrok TK z 3.10.2000 r. K 33/99, OTK ZU 2000/6/188).
Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt kontrolowanej sprawy należy wyjaśnić, że skoro pojęcie "rodziny" w ustawie zasadniczej, jak i regulacjach uśr rozumiane jest szeroko (w tym ostatnim przypadku w sposób określony w art. 3 pkt 16 uśr), a ustrojodawca - w kontekście art. 18 Konstytucji RP - nie przyznaje rodzinie opartej na małżeństwie wyjątkowego statusu prawnego, traktując ją na równi ze wskazanymi w tym przepisie instytucjami społecznymi, to brakuje podstaw do uzasadnionego normami lub wartościami konstytucyjnymi różnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w obrębie tej samej kategorii. W konsekwencji uregulowane w § 5 Regulaminu zasady pierwszeństwa naruszają zasadę równości wobec tych rodzin, które nie opierają się na małżeństwie. Art. 18 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przemawiają za takim ukształtowaniem Uchwały, wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 22b ust. 1 i 2 uśr) w zakresie przyznawania bonu wychowawczego, w którym wszystkie rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr będą miały równe szanse w dostępie do uzyskania świadczenia (o czym mogą decydować np. kryteria związane z kolejnością wniosków).
Nietrafnie Sąd I instancji - w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy - podnosi, że tryb uzyskania świadczenia nie może prowadzić do faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych (s. 15 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Op 458/19). Mimo że kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1 § 5 Regulaminu - z przyczyn wyżej podniesionych - naruszają zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), to nie stanowią dyskryminacji w rozumieniu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP; L. Garlicki, M. Zubik - op. cit., Tom II, s. 126-127, uw. 27, 28). Nieuprawnionym jest pogląd Sądu I instancji, że "Gmina, uzasadniając wprowadzenie kryteriów pierwszeństwa potrzebą ochrony małżeństwa, w istocie "przymusza" rodziców - nazywając to "motywowaniem" - do określonego zachowania (zawarcia związku małżeńskiego)" (s. 16 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Op 458/19). "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny [...] znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 18 Konstytucji RP). Działania podejmowane na szczeblu samorządowym dla ochrony wartości konstytucyjnych leżą także w kompetencjach organów samorządu.
Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z zasadami subsydiarności oraz proporcjonalności. Skarżący kasacyjnie ma rację twierdząc, że Sąd I instancji dokonując kontroli w sposób zbyt daleko idący wkroczył w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w realizowaniu przez nią zadań własnych, pomimo że w różnych aspektach tej kontroli miał możliwość działania łagodniejszego i mniej inwazyjnego. W rezultacie w kontrolowanej sprawie doszło do nieproporcjonalnie daleko idącego naruszenia samodzielności Gminy Nysa, gdyż Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o stwierdzeniu nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego w całości.
W odniesieniu do tych zarzutów należy najpierw wyjaśnić, że zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Wyrażona w tym przepisie konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje zróżnicowane rodzaje samodzielności (m. in. w zakresie spraw finansowych, samodzielność organizacyjną, samodzielność w sferze prawotwórczej - M. Chlipała, Samodzielność samorządu terytorialnego. Wybrane zagadnienia, "Państwo i Społeczeństwo" 2006/4/s. 89) i może być określana w sposób pozytywny, jak i negatywny.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oznacza w szczególności, że: 1) jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy, 2) jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców, 3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach, 4) ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych, 5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności, 6) prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (wyrok TK z 12.3. 2007 r. K 54/05, OTK-A 2007/3/25). Od strony negatywnej samodzielność gminy oznacza wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej, a sama ingerencja organu nadzoru, dokonywana ex post, musi być podejmowana w celu zabezpieczenia przestrzegania prawa, tj. utrzymania działalności gminy w granicach prawa (postanowienie NSA z 14.7.2020 r. I GSK 486/20; wyrok NSA z 29.4.2022 r. III OSK 5278/21).
W judykaturze sądów administracyjnych samodzielność gminy jest uznawana za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Z samodzielności publicznoprawnej gminy wynika, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru (wyroki WSA w: Gorzowie Wielkopolskim z 10.2.2021 r. II SA/Go 422/20; Gdańsku z 5.5.2021 r. II SA/Gd 687/20; Warszawie z 28.2.2022 r. VII SA/Wa 2452/21).
Rozumiana w powyższy sposób samodzielność samorządu może być realizowana wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w ramach ustaw (wyrok NSA z 11.8.2011 r. II OSK 925/11). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma więc charakteru bezwzględnego, a sam ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność organów administracji zdecentralizowanej. Podstawowym instrumentem w tym zakresie pozostaje z jednej strony instytucja nadzoru, natomiast z drugiej strony sądowa kontrola zgodności z prawem działalności organów jednostek samorządu terytorialnego (notabene obejmująca także orzekanie o legalności aktów nadzoru). Zarówno ingerencja nadzorcza jak i kontrola sądowa muszą uwzględniać fakt, że samodzielność samorządu terytorialnego jest zasadą ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej, zaś prawotwórcza działalność organów samorządowych stanowi jedno z podstawowych zadań administracji zdecentralizowanej, umożliwiając uwzględnianie specyfiki warunków lokalnych w realizacji zadań publicznych. Dlatego też, przez wzgląd na wagę argumentów przemawiających za powierzeniem przez ustawodawcę organom samorządowym kompetencji normotwórczych, każda ingerencja w treść albo obowiązywanie prawa lokalnego, winna respektować wymogi pomocniczości i opierać się na stosowaniu środków adekwatnych do stopnia naruszenia prawa.
Powyższe dyrektywy postępowania są realizowane m. in. w ten sposób, że ustawodawca uzależnia charakter sankcji prawnej od stopnia wadliwości aktu prawa miejscowego. Nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji (np. wyrok WSA w Warszawie z 7.1.2021 r. II SA/Wa 990/20). Z kolei nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie obejmuje kwestie mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia, a jego skutkiem jest stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 27.6.2017 r. II OSK 1200/17).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części [...] (art. 147 § 1 ppsa). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, stwierdzenie nieważności uchwały w części jest dopuszczalne, gdy pozostała, niewadliwa część aktu może samodzielnie funkcjonować w obrocie, stanowiąc jasną, logiczną i wewnętrznie spójną całość (wyroki NSA z: 7.3.2014 r. II OSK 207/14; 13.6.2017 r. II OSK 338/17; 15.3.2017 r. II OSK 1857/15; wyrok WSA w Warszawie z 9.8.2022 r. VII SA/Wa 1056/22). Tym samym w przypadku braku występowania okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu w całości, takie orzeczenie Sądu I instancji musi być ocenione jako godzące w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, bowiem Sąd I instancji winien był się ograniczyć do stwierdzenia nieważność Uchwały nie w całości, lecz jedynie w oznaczonej części. Istotną wartością z punktu widzenia realizacji celu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest bowiem podjęcie przez Radę Gminy Nysa wysiłku dla wprowadzenia na terenie Gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego", który trafi do osób uprawnionych, bez stosowania regulacji o pierwszeństwie przyznawania bonu i regulacji o utracie uprawnień do bonu (§ 5 i § 7 Regulaminu) określonych z istotnym naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ppsa).
Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22b uśr w zw. z przepisami rozdziału 6 tej ustawy oraz w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej ufp) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy uśr nie upoważniają rady gminy do określenia procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określona w Uchwale procedura zwrotu nienależnie pobranego bonu wychowawczego jest niezgodna z przepisami uśr. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 22b uśr w zakresie dotyczącym określania procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest błędna, gdyż pomija następujące okoliczności normatywne.
Po pierwsze, art. 22b ust. 3 uśr, stanowiący że do świadczeń przewidzianych w art. 22b ust. 1 uśr nie stosuje przepisów m. in. rozdziału 6 uśr określających w szczególności przesłanki i procedurę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, oznacza tylko tyle, że do świadczeń unormowanych w art. 22b ust. 1 uśr nie stosuje się tych szczegółowych regulacji dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, o których jest mowa w przepisach rozdziału 6 tej ustawy, określających m. in. pojęcie (przesłanki) nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz formalną procedurę zwrotu świadczeń. Nie znaczy to jednak, że przy ustanawianiu świadczeń, o których mowa w art. 22b ust. 1 uśr, rada gminy nie jest uprawniona do ustalania jakichkolwiek reguł czy też zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Po drugie, sformułowanie zawarte w art. 22b ust. 2 uśr, mówiące o tym, że uchwała rady gminy określa zasady "przyznawania świadczeń" przewidzianych w art. 22b ust. 1 tej ustawy, ma w tej ustawie specyficzne znaczenie, oznaczające również (i obejmujące) zasady zwrotu świadczeń. Za taką szeroką interpretacją pojęcia "przyznawania świadczeń", obejmującego również zwrot świadczeń, przemawiają względy wykładni językowej powiązanej z wykładnią systemową wewnętrzną, odwołującą się do wewnętrznej systematyki uśr. Po trzecie, do określenia w uchwale wydawanej na podstawie art. 22b ust. 1 uśr zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rada gminy jest uprawniona również w oparciu o normatywne zasady gospodarowania środkami publicznymi przewidziane w ustawie o finansach publicznych. Ustawa stanowi w tym kontekście, że wydatki publiczne, dokonywane także przez organy jednostek samorządu terytorialnego, powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 pkt 1 ufp). Ustawa o finansach publicznych stanowi również, że w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązuje zasada gospodarki finansowej polegająca na tym, że dokonywanie wydatków następuje w sposób celowy I oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (art. 254 pkt 3 ufp). Przepisy te należy uznać za upoważniające implicite radę gminy do tego, by w przepisach określających reguły przyznawania podmiotom różnych świadczeń określać jednocześnie reguły zwrotu tych świadczeń, które pobrano nienależnie, gdyż tego wymaga zasada dokonywania wydatków gminnych w sposób celowy i oszczędny, przy jednoczesnym uzyskaniu najlepszych efektów z danych nakładów (wykładnia systemowa zewnętrzna).
W niniejszej sprawie sporne zagadnienie sprowadza się do ustalenia zakresu normy upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego, a w szczególności rozstrzygnięcia, czy w ustawowym pojęciu "zasad przyznawania świadczeń", o którym mowa w art. 22b ust. 2 uśr, mieści się - jak domaga się tego kasator - również określanie przez organ stanowiący gminy procedury zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
Podstawy normatywne Uchwały zostały określone w art. 22b uśr. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. Wedle ust. 2 szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. Jednocześnie ustawodawca w ust. 3 zastrzega, że do świadczeń, o których mowa w art. 22b ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 uśr.
Powołane regulacje, w szczególności ust. 1 i 2 art. 22b uśr, tworzą - przy prawidłowej wykładni wskazanych przepisów - normę kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w przedmiocie dodatkowych świadczeń ustanawianych przez gminę. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że podstawowym wymogiem legalności aktu prawa miejscowego jest jego oparcie na delegacji ustawowej oraz unormowanie go w sposób niewykraczający poza zakres upoważnienia (wyrok NSA z 4.2.2014 r. II OSK 3132/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano zasady wykładni norm upoważniających do stanowienia aktów prawa miejscowego. W ich świetle przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Organ administracyjny wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tym samym normy kompetencyjne nie podlegają wykładni rozszerzającej (wyroki NSA z: 28.1.2010 r. I OSK 1518/09; 19.6.2013 r. I OSK 456/13). W procesie wykładni norm upoważniających do wydania aktu prawa miejscowego nie można sięgać do pozajęzykowych reguł interpretacji tekstów prawnych co oznacza, że podstawową metodą pozostaje wykładnia językowa (gramatyczna) oraz - gdy idzie o jej efekt - wykładnia literalna. W rezultacie akcentuje się zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej, zawężającej czy wyprowadzania norm upoważniających do stanowienia aktów prawa miejscowego w drodze analogii (wyrok NSA z 10.9.2013 r. II OSK 1152/13). Jest to podyktowane zasadą legalizmu, zgodnie z którą działalność władzy publicznej, w tym organów jednostek samorządu terytorialnego, pozostaje ograniczona - w demokratycznym państwie prawnym - przez normy prawne, które nie podlegają wykładni rozszerzającej (wyroki NSA z: 27.08.2013 r. II OSK 492/13; 27.8.2013 r. II OSK 506/13; 9.6.2014 r. II OSK 753/14).
Delegacja zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 uśr wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach wydawanego aktu prawa miejscowego. Są nimi: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy, określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, a także jego wysokości. Wymaga również podkreślania, że uśr w art. 1 ust. 1 stanowi, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wobec powyższego zakres przedmiotowy ustawy obejmuje zarówno określenie "warunków", jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, by świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (K. Rokicka-Murszewska w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, s. 45-46, uw. 3 do art. 1; wyrok NSA z 2.12.2022 r. I OSK 1057/20).
Sposób regulacji zakresu przedmiotowego uśr (art. 1 ust. 1) świadczy o tym, że ustawodawca wyraźnie nie tylko wyodrębnia, ale też różnicuje pojęcia "ustalania", "przyznawania" oraz "wypłacania" świadczeń rodzinnych. Natomiast w przypadku normy kompetencyjnej uregulowanej w art. 22b ust. 2 uśr, rada gminy została ustawowo upoważniona do określenia jedynie "szczegółowych zasad przyznawania" świadczeń. Zestawienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że delegacja upoważniająca radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w przedmiocie dodatkowych świadczeń pomija kwestię ich "ustalania" oraz "wypłacania". Zarazem art. 22b ust. 3 uśr expressis verbis wyłącza stosowanie ustawy m.in. do przepisów rozdziału 6, który normuje postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w tym również problematykę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 uśr). Mając na uwadze powołane wcześniej warunki dotyczące wymogów legalności aktów prawa miejscowego, należy: po pierwsze, wykluczyć wykładnię rozszerzającą, zawężającą czy stosowanie analogii w odniesieniu do delegacji zawartej w art. 22b ust. 2 uśr; po drugie, podkreślić obowiązek organów samorządowych ścisłego respektowania granic upoważnienia. Odstąpienie od tych wymogów narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą. Normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły, literalny, tj. zgodnie z ich kształtem (treścią) nadanym przez ustawodawcę. Jeżeli tak, to prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że ani z art. 163 kpa, ani też z przepisów uśr nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym unormowania nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie. Art. 22b uśr uprawniał Radę jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń. Podobny pogląd został wyrażony w piśmiennictwie, gdzie wyjaśniono, że "ustawodawca upoważnił gminne organy stanowiące jedynie do określania szczegółowych zasad przyznawania ustanowionego przez siebie świadczenia, tym samym przekroczeniem granic zawartych w upoważnieniu jest konstruowanie w ramach uchwały postanowień regulujących sytuacje, w których dane świadczenie nie przysługuje. Zwrócić uwagę należy również na fakt, że upoważnienie do określania zasad przyznawania świadczenia nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do określania zasad jego wypłacania oraz zwracania w przypadku świadczeń pobranych nienależnie. Tym samym wszelkie znajdujące się w uchwale regulacje dotyczące tej kwestii należy uznać za podjęte z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia" (T. Kuczyński - op. cit., s. 530-531, uw. 3 do art. 22b). Należy także zauważyć, że pewne zdarzenia, w polskiej kulturze prawnej, wiążą utratę uprawnień z konkretnymi zdarzeniami. Zatem śmierć dziecka, na które przyznano świadczenie (§ 7 ust. 1 pkt 8 Regulaminu), obiektywnie skutkuje wygaśnięciem prawa do świadczenia, przyznanego na to dziecko, bez względu na ujęcie (czy brak ujęcia) tej przesłanki w Uchwale.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafnością stanowiska Sądu I instancji w tej materii przemawia dodatkowo fakt, że regulacje prawa miejscowego z założenia oddziałują na sferę uprawnień jednostek, a w szczególności rodzą dla nich obowiązki i odpowiedzialność majątkową tylko w oparciu o wyraźne i dostatecznie klarowne oparcie w upoważnieniu ustawy. Interes gminy jako podmiotu prawa publicznego nie może mieć tutaj decydującego znaczenia. Wykładnia przepisów upoważniających do wydania spornego aktu prawa miejscowego winna abstrahować od aspektów celowościowych oraz względów dotyczących zabezpieczenia interesu gminy. Dlatego powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o finansach publicznych, jako dotyczące wyłącznie sfery publicznej, nie mogły być w tym przypadku przeważające. Art. 44 ust. 3 pkt 1 ufp reguluje sposób dokonywania wydatków publicznych, a więc odnosi się co najwyżej do koniecznych aktów staranności przy przyznaniu świadczenia. Podobną rolę pełni art. 254 pkt 3 ufp, który określa zasady prawidłowej gospodarki finansowej w toku wykonywania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego (wyroki NSA z 8.2.2022 r.: I OSK 2768/19 i I OSK 3674/18).
Mając na uwadze powyższe, w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności Uchwały jedynie w części obejmującej § 5 i § 7 Regulaminu (art. 147 § 1 ppsa). Z tej przyczyny należało uchylić zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) w części, w której stwierdził on nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 (pierwszy), § 2 (drugi), § 3 (trzeci), § 4 (czwarty) i § 5 (piąty) oraz w części obejmującej § 1 (pierwszy), § 2 (drugi), § 3 (trzeci), § 4 (czwarty), § 6 (szósty) i § 8 (ósmy) Załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2019 r. nr XIV/223/19 i w tej części skargę oddalić oraz uchylić punkt 2 zaskarżonego wyroku (art. 188 i 185 § 1 ppsa). W pozostałej części skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.