I OSK 1025/22

I OSK 1025/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1285/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 1 i4, art. 17 ust. 1a pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2, art. 188 pkt 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 128, art. 155 § 2, art. 176
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1285/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 13 października 2021 r. nr SKO.4111.1981.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1285/21 uchylił zaskarżoną przez B. G. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 13 października 2021 r. nr SKO.4111.1981.2021 oraz decyzję Wójta Gminy Kołobrzeg z 27 lipca 2021 r. nr 333-1/259/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy Kołobrzeg decyzją z 27 lipca 2021 r. nr 333-1/259/21 odmówił B. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad szwagrem - M. G., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób spokrewnionych z M. G. ani nie ciąży na niej wobec niego obowiązek alimentacyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania B. G., decyzją z 13 października 2021 r. nr 4111.1981.2021 orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga łącznego spełnienia warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zaś wnioskodawczyni tych przesłanek nie spełnia, gdyż nie sposób zaliczyć jej do żadnej z osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie jest bowiem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec szwagra.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, B. G. podkreśliła, że jest opiekunem prawnym M. G. i sprawuje nad nim faktyczną opiekę. Opiekuna prawnego ustanowionego sądownie dla osoby ubezwłasnowolnionej należy zaliczyć do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Ponadto, organy dokonały błędnej oraz pobieżnej oceny zebranego w sprawie materiału i nie zbadały szczegółowo przyczyn odstąpienia od opieki nad osobą z niepełnosprawnością przez jej rodzeństwo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wskazał Sąd I instancji, przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), powoływanej dalej jako "K.r.o.", wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (art. 155 K.r.o.). Natomiast na podstawie § 2 tego artykułu, do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej. Przepis art. 95 K.r.o. z kolei określa zakres władzy rodzicielskiej, wskazując w § 1, że obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw.
Sąd I instancji uznał, że opiekun prawny może być uznany za osobę, wobec której "zmaterializował się obowiązek alimentacyjny", ponieważ "zastępuje ona rodzica". Z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika bowiem, że "opieka (nad dzieckiem) ustanawiana jest w zastępstwie władzy rodzicielskiej, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, zaś w stosunku do osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie opiekunem powinien być ustanowiony przede wszystkim jego małżonek, a w braku tegoż - jego ojciec lub matka".
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wobec objętej opieką osoby niepełnosprawnej pełni rolę opiekuna, który zastępuje rodzica, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Skoro Sąd rodzinny uczynił opiekunami prawnymi całkowicie ubezwłasnowolnionego M. G. jego brata i szwagierkę to musiał przyjąć, że "w sensie normatywnym, kształtowanym treścią art. 176 k.r.i.o. rolę ojca M. G. pełni jego brat, a rolę matki Skarżąca. Spójność systemowa zobowiązuje Sąd orzekający w tej sprawie kierować się tą samą logiką".
Jak podkreślił Sąd I instancji, akceptacja odmiennego stanowiska prowadziłaby do pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ramach istniejących relacji rodzinnych, pełnienia opieki prawnej i zastępowania rodzica oraz naruszałaby wynikające z Konstytucji RP zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), a także nakaz ochrony i opieki nad rodziną oraz zapewnienia szczególnej pomocy władz publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).
W niniejszej sprawie powinowata, jako osoba co do zasady niezobowiązana do alimentacji, pełni jednocześnie funkcję opiekuna faktycznego i prawnego (przy braku rodziców naturalnych) osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i ubezwłasnowolnionej całkowicie. Zdaniem Sądu I instancji pozwala to na przyjęcie, że "pełni ona dla osoby objętej opieką rolę rodzica i to z tego powodu przysługuje jej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że wskazane przepisy u.ś.r. w związku z art. 128 K.r.o. nie pozbawiają jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy nie należy ona do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec szwagra, którego jest opiekunem prawnym;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie znajduje zastosowanie wskazany przepis u.ś.r. w ten sposób, że skarżącą należy uznać za rodzica osoby z niepełnosprawnością, gdyż pełni ona taką rolę jako opiekun prawny tej osoby, a w konsekwencji ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec szwagra oraz przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez brak jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie oceny, że skarżąca jest jedyną osobą mogącą faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością, w sytuacji gdy jest osoba spokrewniona z tą osobą, zobowiązana do alimentacji, która obiektywnie ma możliwość sprawowania nad nim opieki; w konsekwencji doprowadziło to do niezastosowania przez Sąd I instancji normy prawa materialnego wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.;
4. art. 269 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, przy jednoczesnym braku przedstawienia zagadnienia prawnego dotyczącego kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiedniemu składowi powiększonemu NSA i w efekcie uznanie, że obowiązek alimentacyjny w zakresie podmiotowym, przewidzianym w K.r.o., nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 128 K.r.o. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobie zobowiązanej do alimentacji, której zakres podmiotowy określa K.r.o.;
2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że daje on podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie bliskiej w potocznym znaczeniu tego słowa, która może i rzeczywiście sprawuje opiekę nad osobą z niepełnosprawnością, wymagającą takiego wsparcia, oraz wobec której materializuje się wówczas obowiązek alimentacyjny, podczas gdy przepis ten nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego określonego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, wykluczając tym samym z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym;
3. art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 176 K.r.o. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten w stanie faktycznym sprawy pozwala na uznanie, że skarżąca pełni rolę matki swojego szwagra (osoby z niepełnosprawnością), a zatem zaktualizował się wobec niej obowiązek alimentacyjny, przez co przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
4. art. 128 w związku z art. 155 § 2 K.r.o. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, skutkujące uznaniem, że w przypadku skarżącej, będącej opiekunem prawnym szwagra, która nie jest jego rodzicem (krewną w linii prostej), ani rodzeństwem, zaktualizował się obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego, gdyż zastępuje ona jego rodzica, a w konsekwencji przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
5. art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności, polegającej na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, są uprawnione i zobowiązane do dokonywania tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa, podczas gdy działanie takie sprowadza się do negowania, wyłączenia stosowania i nieuprawnionego uzupełniania bezwzględnie obowiązujących przepisów, a zastosowana prokonstytucyjna wykładnia nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych, stając się de facto wykładnią contra legem.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. zawierają zamknięty katalog osób uprawnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie, a osobą będącą pod jej opieką.
Skarżąca nie jest osobą, na której, zgodnie z przepisami K.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Pomiędzy skarżącą a jej szwagrem nie zachodzi wymagany przepisami stosunek pokrewieństwa, ale powinowactwa, który nie jest powiązany z obowiązkiem alimentacyjnym i jako taki, nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wpływa również okoliczność, że skarżąca jest opiekunem prawnym M. G.. Pomiędzy opiekunem prawnym i osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, które nie są ze sobą spokrewnione, których nie łączy stosunek przysposobienia, bądź węzeł małżeński, nie istnieje obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zaliczył opiekuna prawnego do grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak to uczynił w przypadku opiekuna faktycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Tym bardziej, nie zrównał opiekuna prawnego z rodzicem dziecka – naturalnym bądź przysposabiającym. Brak jest więc podstaw prawnych, aby tożsamo traktować "instytucję opiekuna prawnego" i "instytucję rodzica dziecka".
Wykładnia art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organy administracji w przedmiotowej sprawie jest zgodna z uchwałą NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13. Tym samym, osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i które nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Treść wskazanych przepisów u.ś.r. nie może być uzupełniana przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż wynika to z K.r.o. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uzupełnił krąg osób i katalog uprawnień wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych, zrównując opiekuna prawnego z rodzicem.
Ponadto, Sąd I instancji pominął, że istnieje osoba należąca do kręgu zobowiązanych do alimentacji, a więc uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego – brat M. G. i jednocześnie mąż skarżącej. Ma on obiektywną możliwość sprawowania opieki nad bratem, ale jej nie sprawuje ponieważ jest aktywny zawodowo. Tym samym, Sąd I instancji oceniając stan faktyczny uznał bezpodstawnie, że skarżąca jest jedyną osobą mogącą faktycznie sprawować opiekę nad szwagrem.
Organ wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę na wyrok z 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 725/20, wydany w tożsamym stanie faktycznym i prawnym.
B. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podała, że w całości akceptuje argumentację Sądu I instancji zaprezentowaną w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie jest bowiem ocena, czy w okolicznościach sprawy B. G. - jako osoba niespokrewniona z osobą wymagającą opieki (szwagrem - M. G.) spełniała przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a ww. ustawy: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".
Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne dokonały błędnej, bo nie tyle językowej, co "formalistycznej" wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku ust. 1a pkt 1 u.ś.r. przez niezasadne uznanie, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej nie należy do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby podopiecznej. W konsekwencji – w ocenie Sądu I instancji – opiekuna prawnego należałoby uznać osobę, której przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zastępuje ona rodzica. Sąd I instancji odwołując się do przepisów K.r.o. wywiódł, że skarżąca wobec objętej opieką osoby niepełnosprawnej pełni rolę opiekuna, który zastępuje rodzica, a przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. odwołuje się właśnie bezpośrednio do rodziców. Kolejno Sąd I instancji wywiódł, że skoro sąd rodzinny zdecydował, że opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego M. G. uczynił brata i szwagierkę, to musiał przyjąć, że w sensie normatywnym, kształtowanym treścią art. 176 K.r.o., rolę ojca M. G. pełni jego brat, a rolę matki - skarżąca. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, spójność systemowa zobowiązuje w tej sprawie kierować się tą samą logiką. Przyjęcie natomiast, że skarżąca w sprawie pełni dla niepełnosprawnego podopiecznego rolę rodzica, czyni rozważania w zakresie obowiązku alimentacyjnego powinowatych mniej istotnymi.
Z tak dokonaną wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a u.ś.r. trudno się zgodzić. Nie wdając się w kwestie dotyczące spójności poczynionego przez Sąd I instancji wywodu co do pełnienia przez opiekuna prawnego roli rodzica wobec pełnoletniego niepełnosprawnego w znacznym stopniu podopiecznego i w związku z tym uznania, że przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a osobą jej wymagającą nie musi występować dla ustalenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zauważenia wymaga, że Sąd I instancji dokonując wykładni wskazanych norm prawnych w istocie nie podzielił stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 ( jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny akcentował bowiem w tej uchwale, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Koncepcja Sądu I instancji zaś opierająca się na założeniu, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie w istocie pełni rolę rodzica i dlatego należy traktować go jak rodzica uprawnionego do świadczenia pielęgnacyjnego, co powoduje, że przesłanka ograniczenia prawa do tego świadczenia do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji nie ma istotnego znaczenia w sprawie, stanowi w rezultacie obejście procedury wynikającej z art. 269 ust. 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Kwestia mocy wiążącej zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak również podjętych na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej została więc uregulowana w art. 269 P.p.s.a., na co prawidłowo zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ.
W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.
Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z 22 lipca 2008 r. o sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia.
W kolejnych regulacjach prawnych, przyjmowano jednak ten sam wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę sprawuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, co więcej, mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że stosownie do art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka.
Zdaniem NSA w cytowanej uchwale, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z K.r.o. Poza tym, co także aprobuje Sąd orzekający w tej sprawie, NSA uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP oraz wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zaznaczyć należy, że przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta w zakresie omawianych unormowań (tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1a) obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła szereg zmian w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 2 zmieniony został przez art. 1 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. - Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r.), a obecnie obowiązującym w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z tego też względu w ocenie Sądu wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.o. Szwagierka nie jest bowiem osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki, tj. bratem męża, ani w linii prostej ani w bocznej. Jest powinowatą (art. 618 § 1 K.r.o.).
Organy administracji obu instancji, dokonując literalnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a u.ś.r. oraz w związku z przepisami K.r.o., przyjęły, że żona brata osoby wymagającej opieki nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad szwagrem, w sytuacji gdy żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z niepełnosprawną, tj. jego bratem, nielegitymującym się przy tym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższą ocenę prawną, z tym że zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem wyłącznie w tym, że – niezależnie od stanu zdrowia brata osoby wymagającej opieki - nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny skarżącej kasacyjnie względem jej szwagra – w rozumieniu K.r.o., a tym samym, że była ona uprawniona do otrzymania objętego wnioskiem świadczenia na podstawie omawianych przepisów u.ś.r.
Zwrócić także należy uwagę, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, to ustawodawca uznał się za uprawnionego do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Niezależnie więc od okoliczności niniejszej sprawy, co do których należy zgodzić się z Sądem I instancji, że są szczególne, nie można jednak uznać, że ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane stanowi naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. To ustawodawca uznał bowiem, że nie jest rzeczą pożądaną, by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu.
Dodać jeszcze można, że dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP, nie bez znaczenia jest, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Ponadto również prawo podmiotowe rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie.
Powyższej cytowana uchwała 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 jest tzw. uchwałą konkretną, ponieważ została podjęta w trybie art. 187 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z przepisu art. 269 P.p.s.a wynika, że moc ogólnie wiążącą posiadają, zarówno uchwały abstrakcyjne, jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę [zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, s. 634]. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej jednej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. Odnośnie do innych postępowań, jak wskazano wyżej, taka uchwała ma moc pośrednio wiążącą. Sąd może nie zgodzić się z wykładnią norm prawnych zawartą w uchwale, ale wówczas musi przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA (art. 269 § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA w sprawie I OPS 5/13. W związku z tym nie było podstaw do wystąpienia do NSA o ponowne rozpoznanie spornego stanu prawnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, należało uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do sposobu skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest tylko zwrócenie uwagi, że w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, poza powołanymi przepisami art.145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 P.p.s.a. powtórzone zostały te same przepisy, które wskazane zostały w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym niemniej nie jest to uchybienie skutkujące brakiem możliwości ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej.
Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego i poczynione przez organy ustalenia faktyczne w zakresie braku istnienia obowiązku alimentacyjnego między osobą wymagającą opieki a skarżącą, zbędne było prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, co do sytuacji życiowej osoby zobowiązanej do alimentacji. W rezultacie należało uznać, że Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym były bowiem wystarczające do uznania, że skarżąca (szwagierka) nie spełniała przesłanek materialnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jako konsekwencja przyjętego przez organy administracyjne rozumienia prawa materialnego wytyczony został więc kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tej sytuacji, wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu dotyczącego błędnej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby szczegółowego odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151, art. 193 i art. 182 § 2 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy skarżąca ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.