I OSK 1025/20

I OSK 1025/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 16/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151 w zw. z
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 i
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 50 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 16/19 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego 1.uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2.odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 16/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 września 2014 r. nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 1 grudnia 1992 r. nr [...] i orzekającej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...].
W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że strona skarżąca, czyli Miasto Stołeczne Warszawa nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia w tej sprawie skargi. Sąd, wskazując bowiem treść art. 50 § 1 p.p.s.a., podkreślił, że w tym przypadku kluczowe znaczenie miała pozycja ustrojowa jednostki samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, której organowi powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. W związku z tym, Sąd Wojewódzki powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono pogląd, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd stwierdził zatem, że jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej - jako właściciela (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).
Sąd Wojewódzki podkreślił także, iż w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) Sąd ten przyjął, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.
Sąd Wojewódzki odwoływał się zatem do stanowiska orzecznictwa, w którym zwracano uwagę, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. - to wtedy organ ten będzie reprezentował interes danej jednostki samorządu terytorialnego, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności, określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Sytuacja taka wyłącza jednak możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się bowiem, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję.
Zdaniem przy tym Sądu Wojewódzkiego, powyższa argumentacja, uzasadniająca ograniczenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, powinna również znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda – jak zaznaczył Sąd - postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy ono oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Mimo więc, że stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, to organ ten także dokonywał weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja taka nie różniła się zatem w istocie od sytuacji, w której znajdował się organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, zaś przyznanie statusu strony takiemu organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto Stołeczne Warszawa, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r., znak: [...], wydaną w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - oddalono skargę w sytuacji, gdy ze skargą wystąpił legitymowany podmiot - miasto stołeczne Warszawa,
II. przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa i art. 50 §1 p.p.s.a. -poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że miastu stołecznemu Warszawie nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 września 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie ustanowienia na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] na rzecz K.W. w udz. 3/12 cz., Z.S. w udz. 3/12 cz., R. M. w udz. 3/12 cz., J. G. w udz. 1/12 cz., A. L.w udz. 1/12 cz., M. G. w udz. 1/12 cz. oraz zwrotu budynku mieszkalnego, gdy nieruchomość, co do której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, stanowi własność miasta stołecznego Warszawy;
III .prawa materialnego - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej miasta stołecznego Warszawy - gminy na prawach powiatu, legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotyczącym decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy doznaje ograniczenia z powodu wydania będącej przedmiotem tego postępowania decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto wnoszono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, do których skarżący zaliczył: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 50 §1 p.p.s.a.
Zdaniem składu orzekającego, wprawdzie dokonany w skardze kasacyjnej podział zarzutów kasacyjnych (na prawnomaterialne i procesowe) nie był dokonany w całości prawidłowo (art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są przepisami materialnoprawnymi) i nie określono także w sposób w pełni właściwy podstaw kasacyjnych, to jest zgodnie z wymaganiami art. 176 §1 pkt 2 p.p.s.a. (nie podano miejsca publikacji ustaw materialnoprawnych, których przepisy zostały objęte zaskarżeniem), tym niemniej – w realiach rozpoznawanej sprawy – skargę kasacyjną należało uznać za w pełni skuteczną.
Analizowana sprawa dotyczyła skargi wniesionej przez m. st. Warszawę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 września 2014 r. nr [...]. Tą zaś decyzją, Prezydent m. st. Warszawy - działając z wniosku: K. W., Z.S. działającej w imieniu własnym i w imieniu swojego brata R.M., J.G., A.L. i M.G. o zmianę decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 1 grudnia 1992 r. nr [...] oraz z wniosku K.W. z dnia 27 lipca 1988 r. o oddanie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste - orzekł o:
1. uchyleniu w całości decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 1 grudnia 1992 r. nr [...],
2. ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...] na rzecz: K.W. w udziale 3/12 części, Z.S. w udziale 3/12 części, R.M. w udziale 3/12 części, J. G. w udziale 1/12 części, A.L.w udziale 1/12 części, M.G. w udziale 1/12 części,
3. zwrocie własności budynku mieszkalnego oraz własności innego budynku niemieszkalnego, wybudowanych w 1934 r., które znajdowały się na gruncie opisanym w pkt 2 decyzji na rzecz: K. W. w udziale 3/12 części, Z.S. w udziale 3/12 części, R.M. w udziale 3/12 części, J. G. w udziale 1/12 części, A.L. w udziale 1/12 części, M.G. w udziale 1/12 części,
4. ustaleniu opłaty rocznej z tytułu ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości 4480 zł netto, stanowiącej 1% ceny gruntu i udzieleniu 80% bonifikaty od opłaty rocznej,
5. odmowie ustanowienia na rzecz: Kr.W., Z. S., R. M., J.G., A.L i M.G. prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] , położonego w Warszawie przy ul. [...], w pasie drogowym ul. [...].
Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 29 stycznia 2018 r., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, m. st. Warszawa nie było uprawnione do występowania w tego rodzaju sprawie ze skargą do Sądu Wojewódzkiego, gdyż nie przysługiwał mu w tym przypadku status strony postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd Wojewódzki odwoływał się w tym zakresie do orzecznictwa, w którym podnoszono, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pogląd ten przy tym Sąd Wojewódzki rozciągał także na postępowanie nadzorcze, zajmując stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie
decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego
w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego, nadzwyczajnego
i sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, sam bowiem (cyt): "fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony".
Z tym stanowiskiem nie zgadzało się skarżące m. st. Warszawa, które w skardze kasacyjnej twierdziło, że było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Kolegium z dnia 15 listopada 2018 r., gdyż w tym postępowaniu przysługiwał mu status strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w szczególności akcentowano, iż - wbrew poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - sytuacja jednostki samorządu terytorialnego - jako strony w postępowaniu nieważnościowym - jest odmienna od sytuacji organu tejże jednostki samorządu terytorialnego, który wydał decyzję w postępowaniu zwyczajnym w pierwszej instancji. Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania nieważnościowego nie ma bowiem możliwości działania w tym postępowaniu w sferze imperium, a jej uprawnienia nie różnią się od uprawnień innych stron tego postępowania. Skarżący odwoływał się przy tym do stanowiska zajętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2188/13), w którym Sąd stwierdził, że (cyt.): "Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot Konkludując, jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu".
Ponadto skarżący podkreślał także, iż przywołana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego wyroku uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) dotyczyła legitymacji procesowej powiatu w postępowaniu zwyczajnym, w którym decyzję w pierwszej instancji wydał starosta, a więc uchwala ta zapadła na gruncie odmiennego stanu faktycznego niż ten, który występował w analizowanej sytuacji.
Poza tym zwracał także uwagę na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny, wydając w dniu 18 lipca 2019 r. w niniejszej sprawie postanowienie oznaczone sygnaturą I OZ 637/19, nie stwierdził braku legitymacji procesowej – skargowej po stronie m. st. Warszawy.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Po myśli zaś § 2 w/w artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Jak podnosi się przy tym w orzecznictwie i doktrynie skarżącym, czyli podmiotem, który (zasadniczo) ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, może być nie tylko ten podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, ale także ten, którego interes prawny wywodzony jest z przepisów prawa procesowego (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd C.H.BECK, Warszawa 2011 r. str. 265 i nast.).
Wyżej przedstawione uprawnienie do wniesienia skargi nawiązuje zatem do unormowania z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ale jest od niego kategorią szerszą.
W rozpoznawanej sprawie generalnie nie był sporna okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczyła praw skarżącego m. st. Warszawy, gdyż odmawiała ona stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której, na gruncie stanowiącym własność m. st. Warszawy zostało ustanowione na rzecz szeregu osób prawo użytkowania wieczystego i orzeczono jednocześnie o zwrocie własności budynków, znajdujących się na tym gruncie, które zostały wybudowane w 1934 r. Kwestią sporną było natomiast to, czy z uwagi na fakt, iż decyzja objęta kontrolą w postępowaniu nadzorczym została wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy, czyli organ wykonawczy m. st. Warszawy, to ta jednostka samorządu terytorialnego mogła być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Niewątpliwie bowiem, w sytuacji w której skarga dotyczyła decyzji, wydanej w sprawie, w której w pierwszej instancji orzekał Prezydent m. st. Warszawy, to - mając na uwadze treść przywołanego w zaskarżonym wyroku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza uchwał podjętych w składach poszerzonych, należałoby uznać, iż w takim przypadku gmina nie byłaby uprawniona do wniesienia skargi.
Niniejsza sprawa jednak, jak wyżej wspomniano, dotyczyła postępowania nadzorczego, w którym nie orzekał organ m. st. Warszawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zaś postępowaniem odrębnym od postepowania zwykłego i wprawdzie oba te postępowania są ze sobą niewątpliwie powiązane, to mogą się one różnić pod względem składu osób występujących w nich w charakterze stron.
Nadmienić też trzeba, że nie została dotąd podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny żadna uchwała, która przesądzała by (w sposób wiążący wszystkie składy sądów administracyjnych) o niedopuszczalności wniesienia przez gminę skargi w sytuacji, w której objęta nią decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, w którym nie orzekał organ tej gminy. Z drugiej zaś strony, istnieje przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2188/13), w którym skład orzekający przyjął, iż jest możliwe wniesienie w takim przypadku skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazane wyżej zagadnienie, a które było kluczowe w niniejszej sprawie, jest złożone i mocno dyskusyjne. Istnieją bowiem zarówno ważkie racje, przemawiające za argumentacją prezentowaną przez skarżącą (opartą na art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji RP), jak i argumentacją przedstawioną przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie składu orzekającego - w realiach rozpoznawanej sprawy - należało jednak uznać racje strony skarżącej. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, które zostało wszczęte z urzędu i została ona doręczona Prezydentowi m. st. Warszawy, reprezentującemu m. st. Warszawa, jako stronie postępowania administracyjnego. Następnie, po wniesieniu na tę decyzję skargi przez m. st. Warszawa Sąd Wojewódzki wydał w dniu 12 lutego 2019 r. postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 września 2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki w żadnym zaś miejscu swoich wywodów nie poruszył w ogóle kwestii braku posiadania przez m. st. Warszawa uprawnienia do wniesienia przedmiotowej skargi a co w oczywisty sposób przesądzałoby - w dalszej konsekwencji - o braku możliwości żądania w tym przypadku wstrzymania wykonania w/w/ decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego za odmową wydania w tej materii postanowienia, uwzględniającego w/w wniosek, przemawiały zaś kwestie merytoryczne, to jest: brak wywołania przez decyzję Kolegium jakichkolwiek zmian w stosunkach właścicielskich do gruntu, na którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a w stosunku do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2014 r.- wstrzymanie jej wykonalności – zdaniem Sądu I instancji – nie spowodowałoby zrealizowania celu ochrony tymczasowej przed zakończeniem postępowania, czyli uwzględnienie wniosku i tak nie zabezpieczałoby przedmiotu prowadzonego postępowania. Ponadto, istotne przy tym było także to, że postanowieniem z dnia 8 lipca 2019 r. (sygn. I OZ 637/19), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 12 lutego 2019 r. - w części dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 września 2014 r. co do pkt 2, 3 i 4 i w tym zakresie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny również rozważał jedynie zagadnienia merytoryczne, nie kwestionując uprawnień m. st. Warszawy do wniesienia w tej sprawie ani wniosku, ani skargi.
W takiej więc sytuacji, mając na uwadze konieczność zachowania w jednej i tej samej sprawie, jednolitości poglądów na zagadnienie posiadania przez m. st. Warszawę legitymacji do wniesienia skargi, a którego konsekwencją była legitymacja do wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji objętej skargą, skład orzekający uznał, że należało przyjąć, że w tym przypadku jednostka samorządu terytorialnego była legitymowana do wniesienia skargi. Zachowanie jednolitości orzecznictwa, zwłaszcza w tej samej sprawie, jest bowiem kategorią samą w sobie. Nie można było zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że w tej samej sprawie sądowoadministracyjnej, rozpatrując wniosek podmiotu wnoszącego skargę o wstrzymanie wykonalności decyzji, Sąd mógł traktować ten podmiot jako stronę postępowania a z drugiej strony - badając zasadność skargi na decyzję - mógł przyjąć brak posiadania przez ten podmiot legitymacji do wniesienia skargi.
W rezultacie zatem należało uznać, że skarga kasacyjna okazała się w tym przypadku uzasadniona a to oznaczało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien zbadać legalność zaskarżonej decyzji.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 §1 p.p.s.a. –orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na treści art. 207§ 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nie było w tym przypadku spowodowane wadliwością zaskarżonej decyzji.