I OSK 1022/24

I OSK 1022/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /przewodniczący/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 783/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-01-17
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 47a ust. 1 pkt 1, ust. 5
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1368
§ 6, § 9 ust. 7, § 12 ust. 2 i 3
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 783/23 w sprawie ze skargi K.S. na czynność Burmistrza O. z dnia 17 września 2021 r. nr RM.6624.80.2021 w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji" ) wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r. o sygn. akt III SA/Łd 783/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. (dalej: "Skarżąca") na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Burmistrza [...] na rzecz K.S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz [...] zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 133 § 1 oraz 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a.") poprzez:
1) błędne uznanie, że Burmistrz [...] czynnością materialno-techniczną polegającą na zmianie numeracji porządkowej nieruchomości skarżących, uzewnętrznioną w zawiadomieniu z dnia [...] września 2021 r., dokonał również zmiany określenia miejscowości, w której znajduje się nieruchomość;
2) błędne uznanie, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie w jakiej miejscowości położona jest nieruchomości skarżących,
3) błędne uznanie, że organ nie wykazał i nieodpowiednio udokumentował konieczność dokonania poprawy zapisów ewidencji miejscowości, ulic i adresów wynikającą z wad numeracji porządkowej i rozbieżności z innymi rejestrami;
- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów - polegającego na błędnym uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia możliwości zastosowania wskazanego przepisu do zmiany numeracji porządkowej nieruchomości skarżących.
Z uwagi na powyższe Burmistrz [...] (dalej w skrócie: "Organ" lub "Burmistrz") wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zarzeka się rozprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej i wnosi, aby Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ wskazał, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza [...] polegającej na zmianie z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości skarżących, uzewnętrznionej w zawiadomieniu z dnia [...] września 2021 r. (nr [...]). WSA uznał, iż Burmistrz dokonał nie tylko zmiany numeru porządkowego nieruchomości skarżących z dotychczasowego "[...]1" na "[...]2", ale także zmienił określenie miejscowości, w której ma się ona znajdować, tj. z M. na B. W ocenie Sądu I instancji poza numerem porządkowym dane składające się na adres nieruchomości nie są przez organ wykonawczy gminy nadawane, względnie ustalane, lecz winny wynikać z zapisów w ewidencji miejscowości, ulic i adresów prowadzonej przez daną gminę. Sądu uznał, także, że na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy dotychczasowy numer porządkowy nieruchomości nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. i zachodzi podstawa do jego zmiany na podstawie powołanego w zawiadomieniu z [...] września 2021 r. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., czy też nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 1 - 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., co mogłoby uzasadniać jego zmianę na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r.
W ocenie Burmistrza w powszechnie obowiązujących przepisach brak jest uregulowania przewidującego inne określenie granic miejscowości niż wynikające z obrębów geodezyjnych. Popełniony niegdyś błąd, polegający na nadaniu numeru porządkowego: "[...]1 M.", nieruchomościom znajdującym się de facto w miejscowości B. i w obrębie geodezyjnym właściwym dla B., nigdy nie było poprzedzone zmianami, na konieczność dokonania których wskazuje Sąd w uzasadnieniu wyroku. Oznaczenie nieruchomości Skarżącej jako "[...]1 M.", tj. niezgodnej z obrębem geodezyjnym i ustaloną granicą miejscowości B., dokonane było niczym innym jak nadaniem numeru porządkowego, co spowodowało wprowadzenie takiego wpisu do ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Wpis taki nie był poprzedzony żadnymi innymi czynnościami, jak np. dokonaniem odpowiednich zmian w publicznych rejestrach i ewidencjach. Nadanie numeru porządkowego spowodowało zatem ujawnienie nie tylko samego numeru, tj. cyfr i litery "[...]1", ale również oznaczenia "M." - zarówno w ewidencji gminnej, jak i innych publicznych rejestrach, w tym ewidencji gruntów. Co za tym idzie, w raporcie dla punktu adresowego widnieje nazwa M., ponieważ taka nazwa błędnie została przez organ w ewidencji miejscowości ulic i adresów umieszczona. Nazwa M. nie wynikała z żadnej prawnie ustalonej granicy miejscowości, lecz z błędnego umieszczenia tam tej nazwy. Podniesiono, że zgodnie z § 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa B. obszar działania sołectwa obejmuje obszar obrębu ewidencyjnego B.. Tym samym przez miejscowość i sołectwo należy rozumieć obszar znajdujący się w obrębie geodezyjnym B.. Tożsamy zapis znajduje się w Statucie sołectwa M..
Zaznaczono, że momentem od którego Skarżąca zaczęła posługiwać się miejscowością M. przy oznaczaniu swojej nieruchomości, była chwila nadania numeru porządkowego. Skoro zatem pierwotnym nadaniem numeru porządkowego zmieniono nazwę miejscowości, w której faktycznie znajduje się nieruchomość skarżącej, niezrozumiałym dla organu jest uznanie przez Sąd w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, że czynność zmiany numeru porządkowego polegała na nieuprawnionej zmianie oznaczenia miejscowości, w której się ona znajduje.
Podkreślono, że nigdy w granicach obrębu geodezyjnego B. nie znajdowała się miejscowość M. (jej teren pokrywa się bowiem z obrębem geodezyjnym M.), co zostało jasno określone przez organ stanowiący gminy O. w uchwałach przyjmujących statuty sołectw. Samo wskazanie przez Sąd, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy nieruchomość Skarżącej faktycznie położona jest na terenie miejscowości B., jest zatem nieuprawnione. Organ wykazał wszelkimi możliwymi dowodami, że nieruchomość Skarżącej znajduje się w miejscowości B., tożsamej co do obszaru z obrębem geodezyjnym.
Miejscowością, w której znajduje się nieruchomość Skarżącej, zarówno w momencie nadawania numeracji, jak i obecnie, jest miejscowość B.. Organ zgadza się z twierdzeniem Sądu, że zmiana nazwy miejscowości wykracza poza kompetencje organu wykonawczego gminy. Do takiej zmiany jednak nigdy nie doszło. Nigdy nie wszczynano procedury zmiany nazwy miejscowości i ich części, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.
Organ zgadza się z Sądem I instancji, że ewentualne sprostowanie, zmiana, czy aktualizacja danych ujawnionych w ewidencji miejscowości, ulic i adresów, przybiera formę czynności materialno-technicznej. Taka czynność polega wyłącznie na dokonaniu wpisu w systemie informatycznym służącym do prowadzenia ewidencji. Wobec powyższego, w ocenie Organu, nieuprawnionym jest twierdzenie przez Sąd I instancji, że zawiadomieniem Skarżącej o zmianie numeru porządkowego organ dokonał zmiany oznaczenia miejscowości, w której jest ona położona. Jeśli jest to bowiem czynność materialno-techniczna, organ nie dokonał jej poprzez zawiadomienie Skarżącej o zmianie numeru porządkowego. Podanie sprostowanego oznaczenia nazwy miejscowości w zawiadomieniu w ocenie organu nie jest niedopuszczalne, a raczej powinno zostać ocenione jako zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z uwagi na podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się do oceny, czy czynność materialnotechniczna uzewnętrzniona w zawiadomieniu z [...] września 2021 r. nr [...], którą Burmistrz [...] dokonał zmiany numeracji porządkowej nieruchomości należącej do K.S. z "[...]1 M." na "[...]2 B.", znajdowała podstawę prawną w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368 - dalej w skrócie: "rozporządzenie z 21 lipca 2021 r.").
Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.). do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Z kolei art. 47a ust. 5 p.g.k. wskazuje, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej .
Przywołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. wskazuje, iż w przypadku istnienia numerów porządkowych niespełniających wymogów określonych w § 6 ust. 1-3 tegoż rozporządzenia, które nie zapewniają unikalności związanych z nimi adresów i czytelnej identyfikacji w terenie w powiązaniu z adresami sąsiednimi lub numery porządkowe powtórzone, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 1-3 rozporządzenia to: 1) numery porządkowe, które nie przyjęły postaci liczb całkowitych; 2) numery porządkowe w postaci innej niż liczby całkowite uzupełnione wielką literą alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem litery I, O, Q; 3) numery porządkowe w innej formie opisowej. Z okoliczności sprawy, a w szczególności z treści zawiadomienia z dnia [...] września 2021 r. nie wynika aby którykolwiek z powyższych powodów stanowił podstawę ww. zawiadomienia. Z kolei przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. wskazuje, że w razie istnienia numerów porządkowych niespełniających wymogów określonych w § 6 ust. 4 tegoż rozporządzenia, tj. w razie prowadzenia numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje przenumerowania z urzędu albo wnosi do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Z okoliczności niniejszej sprawy także nie wynika aby doszło do prowadzenia numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości M. lub B. i tego rodzaju sytuacja obejmowała numer porządkowy nadany dotychczas przedmiotowej nieruchomości.
Z treści zawiadomienia z dnia [...] września 2021 r. wynika jednoznacznie, iż wskutek zaskarżonej czynności dokonano zmiany jej dotychczasowego numeru porządkowego w miejscowości M. na numer porządkowy w innej miejscowości (B.). Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji , iż dokonując zmiany numeru porządkowego, doszło w rzeczywistości do faktycznej zmiany przynależności przedmiotowej nieruchomości, z dotychczasowego położenia w miejscowości M., gm. O., na położenie w miejscowości B., gm. O..
W takiej sytuacji wypada wskazać, iż przepis art. 47a ust. 1 pkt 1 i 5 p.g.k. jak też opisane wyżej przepisy § 12 rozporządzenia z 21 lipca 2021r. nie mogły stanowić podstawy prawnej do tego rodzaju działań Burmistrza.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z Organem, iż zaskarżona czynność materialno-techniczna, uzewnętrzniona w zawiadomieniu z dnia [...] września 2021 r. nie prowadziła do zmiany określenia miejscowości, w której znajduje się nieruchomość Skarżącej, skoro okoliczność ta wynika wprost w ww. zawiadomienia, a działania organu podjęte w dotychczasowym postępowaniu sądowym nie zdołały nadać temu zawiadomieniu innego znaczenia niż to wynikające z jego treści.
Skarżący kasacyjne nie podważył, podnosząc stosowny zarzut, ustaleń Sądu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w miejscowości M.. Sąd I instancji zauważył, iż dowodzi tego Raport dla Punktu Dostępowego, który dla tej nieruchomości wskazuje na kod [...]3, właściwy dla miejscowości M.. Jednocześnie z okoliczności sprawy wynika, że nieruchomość ta znajduje się w obrębie ewidencyjnym B.. Skoro jednak w dotychczasowym postępowaniu nie udało się wskazać wyrysowania granic miejscowości o kodach [...]3 i [...]4 i właściwych dla miejscowości M. i B., to powyższa okoliczność nie może być uznana za rozstrzygającą o tym, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w miejscowości B.. Nie jest bowiem kwestionowane, iż obręb ewidencyjny nie musi pokrywać się z granicami konkretnej miejscowości o określonym kodzie TERYT, a w konsekwencji również uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]5 i nr [...]6 w sprawie uchwalenia statusu odpowiednio: sołectwa B. i sołectwa M., nie są w stanie jednoznacznie wskazać na trafność stanowiska organu, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w miejscowości B.. Z powyższych ustaleń opartych o dane ujawnione w ewidencji wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie ewidencyjnym B., w miejscowości M.. Należy przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, iż ewentualne wady tej ewidencji, a także rozbieżności z innymi rejestrami powinny uzasadniać zastosowanie trybu aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w odpowiednim trybie ( patrz § 9 pkt 7 rozporządzenia z 21 lipca 2021r ) . Jak wskazano wyżej, w badanej sprawie taki tryb nie został jednak zastosowany.
Z powyższego wynika, iż nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., a w konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia, że nieprawidłowo Sąd I instancji zastosował przepisy 133 §1 i art. 146 §1 p.p.s.a.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako wniesioną bez usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.