I OSK 1020/17

I OSK 1020/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1661/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-01-31
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2058
art. 5 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 922
art. 27 ust. 1, art. 7 pkt. 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1661/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1661/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna.
M. M., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015.2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", w dniu 11 lipca 2016 r. skierował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", wniosek o udostępnienie w BIP lub przesłanie na podany adres e-mail skanów wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w latach 2010-2014.
Minister, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w dniu [...] r., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. Minister utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że żądane decyzje dotyczą nie tylko ukarania rzeczoznawców majątkowych z tytułu odpowiedzialności zawodowej i powodów tego ukarania, ale zawierają szczegółowe informacje odnośnie nieruchomości, będących przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych dysponujących tymi nieruchomościami lub posiadających prawa do konkretnych nieruchomości oraz okoliczności i powodów wyceny. Zakres informacji zamieszczonych w orzeczeniach dyscyplinarnych nie dotyczy sfery życia publicznego.
Na powyższą decyzję M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako "WSA") skargę, która wskazanym na wstępie wyrokiem została uwzględniona.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 13 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz podkreślił, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie u.d.i.p. ma charakter szczególny, wyrażający się m. in. w tym, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", mają w nim ograniczone zastosowanie.
Jeżeli zatem żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie, ze względu na ograniczenia określone w art. 5 u.d.i.p. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, inną tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Przy czym nie jest dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na fakt, iż wnioskodawca żąda informacji, która w części nie podlega udostępnieniu. WSA zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie organ nie kwestionuje faktu, że żądane informacje stanowią informację publiczną, jednakże jego zdaniem nie mogły zostać udostępnione z uwagi na to, że oprócz zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych zawierają one również dane wrażliwe oraz szczegółowe informacje dotyczące nieruchomości będących przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych, którym przysługują prawa do nieruchomości oraz okoliczności związanych z ich wyceną. Sąd I instancji wskazał na art. 27 ust. 1, art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2015r., pos.2135 z późn. zm., dalej u.o.d.o.). W jego ocenie, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyjąć, iż orzeczenia dyscyplinarne są informacjami publicznymi, niepodlegającymi ograniczeniom co do dostępu. Co do takich informacji nie ma więc zastosowania art. 27 u.o.d.o. Jednakże dalej zaakcentował, że mogą one zawierać dane podlegające ochronie i wtedy przepisy ustawy będą miały zastosowanie. Zatem WSA uznał, że organ zasadnie przyjął, iż skoro żądane informacje zawierają dane osobowe zastosowanie będą miały przepisy u.o.d.o., natomiast całkowicie pominął kwestie związane z czynnością anonimizacji dokumentu. Doprowadziło to do sytuacji, że nie udostępniono informacji publicznej w zakresie, w jakim mogła ona zostać udostępniona. Podsumowując w ocenie WSA nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy mogła ona zostać udostępniona po anonimizacji dokumentów.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt. 2 u.o.d.o. w zw. z art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 i ust. 2 oraz w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r., poz. 2147, ze zm.), dalej jako "u.g.n." i w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. polegającą na uznaniu, że decyzje administracyjne wydane w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych stanowią Informację publiczną niepodlegającą ograniczeniom w udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej i nie ma do nich zastosowania art. 27 ust. 1 u.o.d.o.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1066, ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", czego konsekwencją jest także niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w błędnym uznaniu, że decyzje wydawane na podstawie art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 i ust. 2 oraz w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. nie są orzeczeniami o ukaraniu, do których zastosowanie ma art. 27 ust. 1 u.o.d.o. Konsekwencją tego było stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż żądane przez wnioskodawcę decyzje powinny zostać udostępnione po ich zanominizowaniu, podczas gdy jest to zabronione przez art. 27 ust. 1 u.o.d.o. przetwarzanie danych osobowych zawartych w orzeczeniu o ukaraniu, i jako takie stanowi przestępstwo uregulowane w art. 49 ust. 1 u.o.d.o., polegające na przetwarzaniu danych, których przetwarzanie jest niedopuszczalne. To uchybienie doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uwzględnienia skargi, mimo jej niezasadności, czyli miało wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowo administracyjne powinno doprowadzić Sąd do uznania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył orzeczeń dyscyplinarnych, zawierających w związku z tym dane osobowe, których przetwarzanie jest zabronione, wobec czego, odmowa udostępnienia takiej informacji publicznej jest uzasadniona ochroną prywatności osoby fizycznej. Sąd nie zastosował wobec tego art. 151 p.p.s.a. i nie oddalił skargi, która była niezasadna.
Wskutek powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i oddalenie skargi M. M. jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: zarówno naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował WSA w niniejszej sprawie.
Podobnie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., które to przepisy mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Także przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje, że kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku organu Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96).
Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
Podobnie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a zwłaszcza art.27 ust.1 w zw. z art.7 pkt 2 u.o.d.o.
Po pierwsze wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest decyzja administracyjna wydana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przepisy stanowiły podstawę prawną do jej wydania, a nie ustawy o ochronie danych osobowych. Akty te regulują odrębne sfery działalności życia społecznego i działalności organów administracyjnych.
Po drugie prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Zgodnie z brzmieniem art.6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a nawet treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Niewątpliwie żądane przez wnioskodawcę skany wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w latach 2010-2014 są takimi aktami administracyjnymi. Jak wynika z art.195 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma charakter postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, której rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej należy do kompetencji ministra. Jest to zatem typowa decyzja administracyjna wydawana przez organ administracyjny w stosunku do podmiotu znajdującego się poza strukturą administracji publicznej. Takie orzeczenie dyscyplinarne wydane przez organ administracyjne jest także przejawem działalności organu administracyjnego w sferze publicznoprawnej, w ramach której wykonuje on swoje funkcje. Co więcej zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. W konsekwencji orzeczenie o odpowiedzialności zawodowej wydawane w stosunku do rzeczoznawców majątkowych przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa jest informacją publiczną. Kwestia ta nie była zresztą sporna między stronami a zwłaszcza nie budzi ona wątpliwości także u strony skarżącej kasacyjnie.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do określenia wzajemnych relacji unormowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie o ochronie danych osobowych. Oczywiście dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Artykuł 5 u.d.i.p. określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.
Zauważyć jednakże należy, że art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je jednak oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012r., I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62).
Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa art.23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Pierwszą, najbardziej oczywistą przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych jest zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ma ona jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będzie dysponował zgodą osoby, której dane dotyczą. Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z pkt 2 omawianego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 tego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zacytowane przesłanki "zazębiają się" (por. J. Barta, P. Fijgielski, R. Markiewicz Ochrona danych osobowych. Komentarz. Zakamycze 2004, s. 508). Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjąć należy, że tym samym uwzględnia obowiązki podmiotów wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie zostały zaprezentowane stanowiska, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela, zgodnie z którymi przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2011r., VIII SAB/Wa 23/11), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2011r., I OSK 440/10).
W konsekwencji przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych priorytet należy przyznać prawu do informacji publicznej. Relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. G. Sibiga w powołanej powyżej glosie). Zaznaczenia przy tym wymaga, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.
Zatem co do zasady na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyjąć, że decyzje o odpowiedzialności zawodowej dotyczące rzeczoznawcy majątkowego, który jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art.175 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) są informacjami publicznymi, co do których nie ma zastosowania art.27 w zw. z art.23 ust.1 pkt 2 u.o.d.o.
Po trzecie wskazać ponadto należy, że z art. 2 ust. 2 u.o.d.o. wynika, że ustawę tę stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w innych zbiorach ewidencyjnych, w systemach informatycznych. W katalogu tym nie znajduje się decyzja zawierająca orzeczenie o odpowiedzialności zawodowej. Nie można w związku z tym za trafny uznać poglądu, że anonimizacja orzeczeń o odpowiedzialności zawodowej stanowi niedozwolone przetwarzanie danych osobowych. Stosownie zaś do brzmienia art. 7 pkt 2 u.o.d.o., na gruncie tej ustawy, a więc w rozumieniu określonym w art. 2 ust. 2 u.o.d.o. przez pojęcie przetwarzania danych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Natomiast ewentualne usunięcie danych osobowych z odpisu (kserokopii) decyzji zawierającej orzeczenie o odpowiedzialności zawodowej nie stanowi jednego z przejawów przetwarzania danych, o których jest mowa w tym przepisie (zob. także wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., I OSK 2450/12).
Wobec poczynionych wyżej wywodów oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 27 ust. 1 w zw. z art.7 pkt 2 u.o.d.o. oraz pozostałych przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.
Końcowo wskazać należy, że żądane przez wnioskodawcę skany wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w latach 2010-2014 wymagają uprzedniej anonimizacji, a więc podjęcia czynności związanych z usunięciem takich informacji, które uniemożliwiałyby identyfikacją indywidualną osób – adresata orzeczenia. Ze względu na charakter żądanych dokumentu anonimizacja może obejmować w tym przypadku szersze działania niż tylko usunięcie samych danych osobowych adresata decyzji oraz osób w niej przywołanych, ale także innych danych umożliwiających ich identyfikację np. w zakresie stanu faktycznego (numeru i miejsca położenia działki). Tym samym w zależności od skali zjawiska (z akt sprawy nie wynika o ile takich decyzji może chodzić), zgłoszone przez M. M. żądanie może być kwalifikowane jako wniosek o udzielenie informacji przetworzonej, a ta wymagać będzie wskazania interesu publicznego w jej uzyskaniu. Nadto zgodnie z art.15 ust.1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku np. koniecznością zatrudnienia dodatkowej osoby do anonimizacji, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wyjaśnić także należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, czy też że wiązać się to będzie z dodatkowymi kosztami. Zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do treści art. 14 ust. 2 oraz art.15 ust.2 u.d.i.p., to dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, jak również powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.