I OSK 102/22

I OSK 102/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Op 398/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 9, 79a § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 398/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 maja 2021 r. nr SKO.40.482.2021.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 398/21 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 14 maja 2021 r. nr SKO.40.482.2021.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z 15 grudnia 2020 r. nr ŚRiA.5211.000440.2020.JS.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. wnioskiem złożonym 28 września 2020 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – B. B. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nysie z 25 sierpnia 2011 r. nr PCPR.ZO.8211-1-1384/11 o zaliczeniu jej męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 2003 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 lipca 2011 r., a orzeczenie wydano na stałe. Wnioskodawczyni podała także, że pobiera emeryturę.
Organ pierwszej instancji uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, ponieważ osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Tym samym, wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. decyzję, stwierdziło, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem oraz ma ustalone prawo do emerytury. Ta druga okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym organ wskazał, że dostosował się do zaleceń wynikających z orzeczeń sądów administracyjnych w tym przedmiocie nakazujących umożliwienie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które pobierają emeryturę, ale jednocześnie spełniają pozostałe warunki do uzyskania tego świadczenia, przez złożenie oświadczenia o zawieszeniu prawa do emerytury. Kolegium podkreśliło, że w orzeczeniach tych jednoznacznie uznano, że z propozycją rozważenia złożenia oświadczenia występuje organ do zainteresowanego tylko w razie zebrania materiału dowodowego i stwierdzenia, że osoba zainteresowana spełnia inne przesłanki. Jest to podyktowane tym aby osoba zainteresowana nie doznała szkody z tytułu choćby przerwy w uzyskiwaniu dochodu. Kolegium wysłało zatem do pełnomocnika wnioskodawczyni pismo z 6 kwietnia 2021 r., w którym strona została pouczona o możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Do dnia wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego nie został jednak przedłożony żaden dokument potwierdzający złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że oświadczenie woli w tym przedmiocie składa osoba zainteresowana (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), a organ nie działa z urzędu. Organ dostosował się do zaleceń wynikających z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ale strona nie skorzystała z przedstawionej możliwości. Zdaniem organu, w przypadku gdy wnioskodawczyni jest uprawniona i pobiera emeryturę, zawieszenie jej pobierania jest niezbędne do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga A. A. jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zaznaczył, że organy administracji nie kwestionowały spełnienia przez skarżącą wymogów przewidzianych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organy nie kwestionowały, że na skarżącej, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej męża, jak również nie podważały okoliczności rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad jej niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s.". Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na ich podstawie, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd uznał, biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Jak podkreślił Sąd, emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę szczegółowo pouczyć i poinformować. O ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew poglądowi organu II instancji, pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 kwietnia 2021 r. nie odpowiadało określonym powyżej wymogom. W piśmie tym nie pouczono strony, że wybór korzystnego dla siebie świadczenia może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Nie pouczono także strony o prawie zrzeczenia się odwołania, ze skutkami przynależnymi temu prawu, celem chociażby przyśpieszenia wypłaty należnych jej środków.
Sąd I instancji ocenił pismo organu zwłaszcza w powiązaniu ze stanowiskiem strony zawartym w piśmie z 29 kwietnia 2021 r., wyrażającym realne obawy co do skutków finansowych zawieszenia emerytury, w sytuacji nie tylko odmowy przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale – jak wskazała – także bez rozpatrzenia, bez zweryfikowania "czy występują wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem samej okoliczności pobierania emerytury".
Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie tłumacząc stronie podniesionych przez nią wątpliwości, uchybił powinnościom unormowanym w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a." Tym samym, w ocenie Sądu, organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, ze wskazaniem, że spełnia pozostałe przesłanki przyznania jej prawa do objętego wnioskiem świadczenia, a jedyną przeszkodą jest pobieranie przez nią emerytury. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 79a § 1 i 2 K.p.a. przez niezasadne uznanie, że "organy zaniechały poinformowania strony o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia (między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą – dop. Kolegium), ze wskazaniem, że spełnia pozostałe przesłanki przyznania jej prawa do objętego wnioskiem świadczenia a jedyną przeszkodą jest pobieranie przez stronę emerytury, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego" – podczas gdy organ drugiej instancji prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek informacyjny w piśmie z 6 kwietnia 2021 r., czyniąc zadość ww. przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie zakwestionował dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładni przepisów prawa materialnego.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi jedną z przesłanek wykluczających możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Choć literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 tej ustawy, w sytuacji, gdy mają ustalone prawo do emerytury, to w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę, określoną we wskazanym wyżej przepisie. Osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która chce je otrzymać, ale pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (zazwyczaj emerytury). W takiej sytuacji organ powinien – działając na podstawie art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a. – poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.
Jak zaznaczył organ wnoszący skargę kasacyjną, pismem z 6 kwietnia 2021 r. poinformowano stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, od jakiej okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy, i jakie dowody powinny być przestawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej treści. Strona została powiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami. Jednocześnie, powołując się na art. 79a K.p.a., Kolegium wskazało, że okoliczność pobierania przez stronę emerytury (czyli fakt niezwrócenia się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie prawa do emerytury) może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. Tym samym organ wyjaśnił stronie, że w celu wykazania zawieszenia prawa do emerytury, powinna przedłożyć stosowne zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony 13 kwietnia 2021 r., jednak do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedłożono żadnego dokumentu potwierdzającego złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Strona w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. wskazała jedynie, że zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji i wprowadzało stan niepewności oraz obawy co do tego, czy organ odwoławczy wyda decyzję przyznającą jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi jej płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wprowadzając obowiązek informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, art. 9 K.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek informacyjny ciążący na organie administracji polega jedynie na ukierunkowaniu strony w zakresie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie i nie może być utożsamiany z obowiązkiem udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zadaniem organów administracji jest przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Organ powinien też ocenić potrzebę udzielenia stronie informacji i wyjaśnień. W tym kontekście ma znaczenie, czy strona działa samodzielnie, czy też przez profesjonalnego pełnomocnika.
Ponadto, organ wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że pismo z 6 kwietnia 2021 r. spełniało wszystkie wymogi określone w art. 79a K.p.a., to jest:
a) zawiadomiono w nim o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
b) wskazano przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane – poinformowano, że fakt pobierania emerytury (niezwrócenia się do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury) może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem zawartym w odwołaniu;
c) poinformowano stronę o treści art. 79a § 2, to jest o tym, że może przedłożyć zaświadczenie z ZUS o zawieszeniu emerytury w celu wykazania spełnienia przesłanek, które na dzień wysyłania informacji nie zostały przez nią spełnione lub wykazane.
Wskazane pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy więc uznać za informujące stronę o prawie wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Kolegium uzależniło możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia od uprzedniego złożenia wniosku o zawieszenie emerytury. Kolegium wskazało, że okoliczność pobierania przez stronę emerytury może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Oznacza to, że z tego pisma jednoznacznie wynika, że jedyną przeszkodą do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, a przedłożenie zaświadczenia o jej zawieszeniu umożliwi przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Organ w piśmie nie wskazał innych okoliczności, które mogłyby stanowić przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z treścią art. 79a K.p.a. oznaczało to, że pozostałe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wątpliwości i obawy strony, wyrażone w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. należy uznać za nieracjonalne, a nieustosunkowanie się do nich przez Kolegium – przy uwzględnieniu treści pisma informacyjnego i reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika – nie może być odczytywane jako rażąco naruszające art. 9 K.p.a., a tylko "rażące naruszenie" mogłoby stanowić podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Ponadto, zasada wynikająca z art. 9 K.p.a. nie zobowiązuje organu do wypełniania obowiązku informacyjnego w sprawie wykraczającej poza przedmiot postępowania wyznaczonego wnioskiem strony. Kolegium nie miało zatem obowiązku wyjaśniać stronie, na jakiej podstawie może złożyć wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie prawa do emerytury, ani instruować jej o zasadach tego postępowania.
Kolegium poinformowało skarżącą o prawie wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, wskazując jednocześnie, że pobieranie przez nią emerytury stanowi przeszkodę w przyznaniu prawa do wnioskowanego świadczenia, a do wydania decyzji zgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu konieczne jest przedłożenie stosownego zaświadczenia z ZUS o zawieszeniu emerytury. Dlatego też okoliczność, że strona nie skorzystała z przedstawionej możliwości i nie złożyła wskazanych przez Kolegium dowodów, nie może obciążać organu jako nieprawidłowe wykonanie obowiązku informacyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.
Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku A. A. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakwestionowało również, że stronie uprawnionej należy umożliwić wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Tym samym, Kolegium opowiedziało się za rozwiązaniem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowe wyroki w sprawach o sygn. akt: I OSK 2375/19, I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, czy I OSK 764/20, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.
Trafnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu udzieliło stronie informacji o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury w sytuacji, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykazało, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą było pobieranie emerytury.
W sprawie nie jest sporne również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z 6 kwietnia 2021 r. poinformowano stronę od jakiej okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przestawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej treści. Strona została powiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami. Jednocześnie, powołując się na art. 79a K.p.a., Kolegium wskazało, że okoliczność pobierania przez stronę emerytury (czyli fakt niezwrócenia się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie prawa do emerytury) może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony 13 kwietnia 2021 r., jednak do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedłożono żadnego dokumentu potwierdzającego złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Strona w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. wskazała jedynie, że zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji i wprowadzało w stan niepewności oraz obawy co do tego, czy organ odwoławczy wyda decyzję przyznającą jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi jej płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika także, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
W sprawie pozostaje natomiast sporne, czy skierowane do pełnomocnika strony pismo z 6 kwietnia 2021 r. zrealizowało obowiązek informacyjny organu, wynikający z art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a. i czy na rozstrzygnięcie tej kwestii może mieć wpływ treść pisma strony z 29 kwietnia 2021 r.
Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W myśl zaś art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).
W odniesieniu do obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 K.p.a., jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy, co trafnie podniósł skarżący kasacyjnie organ. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 66/96, publ. LEX nr 30854, wyrok NSA z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1867/16, stwierdzający, że: "Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie."). Przepis art. 9 K.p.a. chroni prawa strony postępowania administracyjnego, ale nie zwalnia jej z należytej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli.
Dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a K.p.a. ustanawia zaś dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu. Obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). W publikacji pod red. Knysiak-Sudyka Hanna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, publ. LEX, 2019, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 29–30), wskazano także, że organ na podstawie art. 79a K.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ («przesłanki zależne od strony»). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Co do zasady, wystosowanie informacji na podstawie przepisu art. 79a § 1 powinno następować w tym samym postępowaniu tylko raz. Jeżeli w odpowiedzi na przesłaną informację strona uzupełni swoje stanowisko, nadal nie wykazując brakujących przesłanek, organ jest zwolniony z ponawiania tej czynności. Konstrukcja przepisów art. 79a § 1 i 2 nie zakłada wielokrotnego zwracania się do strony w omawianym trybie, tak jak nie czyni tego przepis art. 10 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 603/16).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że pismo z 6 kwietnia 2021 r. spełniało wszystkie wymogi określone w art. 79a K.p.a. Zawiadomiono w nim bowiem o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazano przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane – poinformowano, że fakt pobierania emerytury (niezwrócenia się do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury) może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem zawartym w odwołaniu, poinformowano stronę o treści art. 79a § 2 K.p.a., to jest o tym, że może przedłożyć zaświadczenie z ZUS o zawieszeniu emerytury w celu wykazania spełnienia przesłanek, które na dzień wysyłania informacji nie zostały przez nią spełnione lub wykazane. Organ w piśmie nie wskazał innych okoliczności, które mogłyby stanowić przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Kolegium uzależniło możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia wyłącznie od uprzedniego złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, wyjaśniając, że okoliczność pobierania przez stronę emerytury może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. W świetle treści art. 79a § 1 K.p.a. należało więc uznać to pismo za informujące stronę o prawie wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą.
Trafnie podniesiono także w skardze kasacyjnej, że ocena powyższych okoliczności musi odbywać się przez pryzmat tego, czy strona działała samodzielnie, czy przez profesjonalnego pełnomocnika. Jak była już o tym mowa, okolicznością niekwestionowaną jest, że strona na etapie postępowania administracyjnego ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika i do niego zostało skierowane pismo z 6 kwietnia 2021 r. Uzasadnione jest zatem oczekiwanie, że pismo to, w kontekście spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 K.p.a., zostanie odczytane w taki sposób, że strona uzyskała wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Rzeczą pełnomocnika strony było kolejno takie ukierunkowanie strony, aby albo przedłożyła dodatkowe dowody (§ 2) albo kwestionowała w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści.
Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w związku ze zgłoszonymi wątpliwościami skarżącej w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. należało ocenić pismo organu odwoławczego z 6 kwietnia 2021 r. jako nieprecyzyjne i wymagające uzupełnienia o informacje, że dołączenie zaświadczenia ZUS potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury, w świetle spełnienia przez stronę innych kryteriów ustawowych uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jest ostatnią przesłanką, jaka powinna zostać spełniona. Wątpliwości i obawy strony wyrażone w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. można by uznać za uzasadnione co najwyżej wówczas, gdyby strona nie była reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym nieustosunkowanie się do pisma strony przez Kolegium nie może być odczytywane jako naruszające art. 9 K.p.a.
Należało więc uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 79a § 1 i 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193, a także w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mając na uwadze pomocowy charakter niniejszej sprawy.