I OSK 1019/07

I OSK 1019/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Joanna Runge -Lissowska
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Sygn. powiązane
I OSK 1018/07 - Wyrok NSA z 2008-06-27
I SA/Wa 1539/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-01-24
I SA/Wa 1540/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-01-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Zakład [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1540/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1540/06, oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] nr [...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął następujące ustalenia: Wojewoda M. decyzją z [...], działając z urzędu stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę T., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zw. dalej ustawą - Przepisy wprowadzające...
Organ przyjął, iż Przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym, do tej nieruchomości, a zatem, stanowiąc własność Skarbu Państwa należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa.
Powyższą decyzję utrzymała z w dniu [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która nie uwzględniła odwołania [...] S.A. przyjmując, że sporna działka stanowiła mienie Skarbu Państwa (co potwierdza wpis w księdze wieczystej Lwh [...]) i nie znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo - państwowych osób prawnych. Z art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138) wynika, że mienie Przedsiębiorstwa [...] stanowiło wówczas część mienia ogólnonarodowego.
Zdaniem organu, zarówno obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) jak i wydzielanie oraz przekazywanie im przez właściwy organ, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed dniem 27 maja 1990 r., następowało w trybach określonych przez art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, a jeszcze wcześniej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, po. 354).
Ponadto, użytkowanie lub zarząd nieruchomością był przed dniem 27 maja 1990 r. ustanawiany dla konkretnie oznaczonego składnika nieruchomego (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA 1994, nr 2, poz. 27).
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, iż prawa zarządu nieruchomością nie można wywodzić z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, nieprzewidującego ustanowienia prawa zarządu z mocy prawa dla konkretnie oznaczonych składników.
Z tych względów prawa takiego nie można wywodzić z art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. Prawa takiego nie można ustalać w postepowaniu komunalizacyjnym, gdyż uprawnione były do tego tylko terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Strona zaś żadnego takiego dokumentu nie przedłożyła.
W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające... gdyż przedsiębiorstwo, chociaż mające zasięg ogólnokrajowy, nie zostało objęte wykazem, sporządzonym przez Radę Ministrów w oparciu o delegację z pkt 3 ustawy. Ponadto organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03 oraz jego uzasadnienie, z którego wynika, że nie tylko wydane przed dniem 27 maja 1990 r., ale również późniejsze regulacje ustawowe, odnoszące się do mienia Przedsiębiorstwa [...], nie dotyczą komunalizacji, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające..., czyli nie dotyczą konkretnych składników pozostających przed dniem 27 maja 1990 r. poza zarządem Przedsiębiorstwa [...], a które należały do terenowego organu administracji.
Dlatego też w ocenie organu, przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34 i art. 34a oraz art. 5 nowelizującej ją ustawy z dnia 28 marca 2003 r., które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. nie mogą dotyczyć mienia podlegającego komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające.... Posiadanie przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu nieruchomością nie można obecnie wykazywać regulacjami ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 1037).
Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 34, 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające.... i wniosły o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody M..
W uzasadnieniu skarżąca Spółka powołując się na art. 46 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP stwierdziła, iż funkcje organu założycielskiego w dacie komunalizacji wykonywał Minister Żeglugi i Transportu. Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy mienie Przedsiębiorstwa [...] stanowiło wydzieloną cześć mienia ogólnonarodowego, a w skład niego wchodziły środki nabyte przez Przedsiębiorstwo [...] w toku jego dalszej działalności. Zatem nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji i nie były mieniem należącym do rad narodowych. KKU nadto nie dokonała żadnych ustaleń na okoliczność objęcia nieruchomości we władanie przez Przedsiębiorstwo [...] - nie wyjaśniła statusu mienia i podstawy nabycia przez Przedsiębiorstwo [...].
[...] S.A. wywodzi tytuł prawny do zarządu nieruchomości objętej komunalizacją, z ciągłości prawnej PP [...] co do mienia nabytego w momencie utworzenia przedsiębiorstwa, a zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, dla ustalenia przysługującego odwołującemu zarządu istotne jest ustalenie, w jakiej dacie Przedsiębiorstwo [...] objęło nieruchomość we władanie, lecz organy orzekające nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych na tę okoliczność.
Zdaniem strony skarżącej, dodatkową przesłanką komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa jest jej posiadanie przez Przedsiębiorstwo [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, decyzja o opłatach nie jest wystarczającym dowodem dla wykazania zarządu jedynie w przypadkach, gdy nie jest w jej treści wykazana nieruchomość objęta opłatami - nie można ustalić powierzchni i granic tej nieruchomości. Jednakże - zdaniem strony skarżącej - braki dowodowe w tym zakresie organ winien uzupełnić poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność.
W odpowiedzi na skargę Krakowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sad podzielił stanowisko KKU, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Prawa takiego nie można domniemywać.
Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające... nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Ani ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające..., ani żadna inna ustawa, obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej, nie ograniczała w czasie możliwości wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączający komunalizację stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Zdaniem Sądu decydujące znaczenie mają więc dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, ze w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Sąd podzielił stanowisko KKU, że na stronie spoczywa obowiązek wykazania się tytułem prawnym do spornego mienia. Prawa do nieruchomości nie można domniemywać powołując się tylko na dokumenty ustalające, czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania czy zarządu danego mienia. Prawomocny tytuł do nieruchomości nie wynika również z mających ogólny charakter aktów normatywnych dot. Przedsiębiorstwa [...].
Sąd przyjął za organem, iż zarząd pod rządem obowiązujących przed dniem 27 maja 1990 r. aktów prawnych, zaś wcześniej użytkowanie mogły powstać tylko na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu - umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości.
Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowe postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające... to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwowa), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.
Przepis ten (art. 34a) dodany nowelą z dnia 28 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 720) w następującym brzmieniu: Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające...oraz art. 5 noweli (traktujący o obowiązku umorzenia spraw zawisłych) nie dotyczą mienia gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej.
Interpretację tego przepisu, dokonaną przez organ, pozostającą w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku TK z 12 kwietnia 2005 r. Sąd uznał za prawidłową i zgodną z prawem.
Skoro nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i przy braku przesłanek wyłączeniowych, nieruchomość, o której mowa w osnowie zaskarżonej decyzji, stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem Gminy T. i z tym dniem utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Również treść art. 34 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, że ustawodawca w ten sposób potwierdza, że Przedsiębiorstwo [...] korzystało z nieruchomości bez tytułu prawnego i reguluje stan prawny na przyszłość jednakże pod warunkiem, że nabycie praw własności budynku, czy prawa użytkowania wieczystego gruntu nie naruszy praw osób trzecich.
W ocenie Sądu powoływany w skardze przepis art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, dla wykazania, że mienie Przedsiębiorstwa [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnopaństwowego, w jego skład wchodziło mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki Przedsiębiorstwa [...] nabyte w toku dalszej działalności, nie budzi wątpliwości, jednakże przepisy te same z siebie nie wskazują, że właśnie to mienie, o którym mowa w osnowie zaskarżonej decyzji - działka nr [...] położona w jednostce ewidencyjnej T. Miasto - pozostawało w zarządzie Przedsiębiorstwa [...].
Z powyższych względów Sąd ocenił decyzję jako zgodną z prawem, a podzielając stanowisko skarżącego o obowiązku zgromadzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) stwierdził, iż zasady postępowania administracyjnego nie wykluczają inicjatywy stron w gromadzeniu dowodów, czego [...] S.A. nie wykazała - nie przedstawiając żadnego dowodu świadczącego o prawie do nieruchomości, zaś skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w W., prawidłowo reprezentowana i zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki przewidziane tym przepisem, pomimo iż mienie kolejowe na mocy art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) jako wyodrębnione z mienia ogólnonarodowego nie należało do organów administracji podstawowej,
b) art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że stan posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. nie ma znaczenia w sprawie, pomimo wskazania w tym przepisie przesłanek negatywnych komunalizacji mienia.
2) przepisów postępowania przez:
niewyjaśnienie stanu faktycznego mające wpływ na wydane orzeczenie, a w szczególności jakim celom służyła nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r.,
błędne przyjęcie, iż sprawa w postępowaniu administracyjnym nadawała się do rozstrzygnięcia co do jej istoty pomimo niewyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważając argumentację wyroku autor stwierdza, że Sąd błędnie przyjął, iż wszczęcie postępowania administracyjnego przesądza o kwalifikacji mienia jako ogólnonarodowego, bądź komunalnego. Organ wydając decyzję komunalizacyjną opiera się o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające... i zobowiązany jest dokonać ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a zatem winien zbadać, czy w ustalonym stanie faktycznym występują przesłanki z powołanego przepisu. Zatem samo wszczęcie postępowania na tej podstawie nie skutkuje uznaniem , że mienie stało się komunalne z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r.
Uzyskanie bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania odpowiedzi, że w stanie faktycznym brak jest przesłanek pozytywnych powołanego art. 5 ustawy, bądź wystąpienie przesłanek negatywnych winno przesądzać o odmowie komunalizacji.
Organ winien także dokonać ustaleń w zakresie przesłanek negatywnych, określonych w art. 11 i 12 powołanej ustawy. Zwłaszcza przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 (co potwierdza również przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo) wymaga ustaleń faktycznych jakim celom służyło sporne mienie, co zostało pominięte przez Sąd.
Przytaczając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku K 30/03 strona wywodzi, że w kwestii obowiązywania art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji skarżący nie podważa go jednakże w jego ocenie, skoro nieruchomość służyła realizacji zadań publicznych, to wystąpiła negatywna przesłanka do jej komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... Mienie to nie utraciło charakteru mienia ogólnonarodowego i jako pozostające w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa mogło zostać jedynie przekazane gminie na jej wniosek w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy. Tym bardziej, że w myśl ust. 3 art. 5 gminom może zostać przekazane mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej. Sąd więc błędnie przyjął, iż KKU dokonała prawidłowej interpretacji przepisów.
Ponadto przyjęta przez WSA wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, iż wszelkie grunty "nienależące" (niepozostające w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] na dzień 27 maja 1990 r.) "należały" do rad narodowych i terenowych organów administracji rodzi w istocie skutek, iż art. 34, 34a ustawy o komercjalizacji stają się przepisami pustymi - niemającymi zastosowania.
WSA winien także rozważyć, czy organy dokonały ustaleń na okoliczność posiadania nieruchomości przez Przedsiębiorstwo [...] jako podmiotu, który miał zamiar, chęć władania (animus) i czy faktycznie władał rzeczą (corpus), co zostało pominięte jako niemające znaczenia. Ponadto - zdaniem skarżącego - status Przedsiębiorstwa [...], jako przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej i które wykonywało zadania o charakterze publicznym, przesądzał o tym, że mienie przedsiębiorstwa nie było mieniem należącym do organów terenowych, co potwierdzają także poglądy doktryny.
Strona powołuje się na przepis art. 7 k.p.a., z którego wywodzi obowiązek organu do zgromadzenia materiału dowodowego, co ma szczególne znaczenie w przypadku dokonywania ustaleń na okoliczność stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, zaś nie ma zasadniczego znaczenia inicjatywa dowodowa stron.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną KKU wniosła o jej oddalenie, zaś w obszernym uzasadnieniu opowiedziała się za stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Granice orzekania Sądu odwoławczego - odmiennie od Sądu pierwszej instancji, który nie jest związany granicami skargi - zostały uregulowane w art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., stanowiącym o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Ten środek zaskarżenia określa zakres rozpoznania sprawy, chyba że zachodzi nieważność postępowania, którą Sąd obowiązany jest uwzględniać z urzędu.
W tej sprawie gdy skargę kasacyjną oparto o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a., najpierw badaniu podlega zasadność podstawy naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony, bądź też nie został skutecznie podważony można ocenić prawidłowość procesu stosowania prawa materialnego.
Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 176 ustawy, zaś przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej należy powołać naruszony przez Sąd przepis postępowania, wskazać na czym polegało naruszenie prawa, a nadto wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Postawiony w skardze zarzut nie odpowiada tym wymogom, gdyż autor skargi kasacyjnej, będąc profesjonalnym pełnomocnikiem, nie wskazał żadnego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie jest uprawniony - przy tak ogólnym sformułowaniu zarzutów - do dokonywania ich kwalifikacji prawnej i określenia, które przepisy ustawy P.p.s.a. mogłyby mieć zastosowanie, jako naruszone przez Sąd.
Wadliwe sformułowanie zarzutu uniemożliwia więc dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, co oznacza, iż przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny nie został podważony.
Naczelny Sąd Administracyjny orzeka więc w takiej sytuacji na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności.
Wskazany jako naruszony przez WSA przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... stanowi o nabyciu z mocy prawa z dniem wejście w życie ustawy przez właściwą gminę mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny.
Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym [...] S.A. nie wykazała posiadania przez Przedsiębiorstwo [...] tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...] Sąd trafnie przyjął, poddając wnikliwej ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw prawnych do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu.
O tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne, regulujące status przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nie jest także uprawnione powoływanie się na fakt uiszczania opłat za korzystanie z gruntu, gdyż w .świetle utrwalonego orzecznictwa, decyzje o ustaleniu lub aktualizacji opłat nie stanowią podstawy do uznania istnienia tytułu prawnego do nieruchomości. Prawidłowość przyjętego w tej kwestii orzecznictwa potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U6/99, analizując obowiązujące, powojennie ustawodawstwo przyjął, iż tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (lub zarządu) gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.
Podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, iż w tej sprawie taka decyzja w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana.
Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez Przedsiębiorstwo [...] odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tzn. że przedmiotowe mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.
Dodać należy, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające...
Błędny jest także pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten wyłącza komunalizację składników mienia ogólnonarodowego, o których mowa m.in. w art. 5 ust. 1, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów państwowych. W przepisie tym, - co zostało w nim wyraźnie określone - nie mieści się mienie służące wykonywaniu zadań przez przedsiębiorstwo państwowe, powołane do wykonywania przewozów. W odniesieniu do przedsiębiorstw ich mienie podlegało wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, jednakże dotyczyło to mienia należącego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, a nie tylko faktycznym władaniem.
Ponadto ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie zamieszczając w pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Podana w zaskarżonym wyroku wykładnia tych przepisów, iż mają one zastosowanie wyłącznie do mienia stanowiącego w dniu 1 czerwca 2003 r. własność Skarbu Państwa, a więc nie mają zastosowania do tych gruntów, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem właściwych gmin - zasługuje w pełni na aprobatę.
Wspiera ją - co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03 (OTK A 2005/4/35), iż art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (wprowadzający art. 34a) - nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (bo ta z woli ustawodawcy nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok nie narusza prawa i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.