I OSK 1014/21

II SA/Łd 840/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1014/21 - Wyrok NSA z 2023-07-28
II OSK 1014/21 - Wyrok NSA z 2022-06-23
II SA/Go 422/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-02-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2a, art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 par. 1 i 2, art. 110 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie terminu; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., i art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019r., poz. 2407 ze zm.), zwanej u.p.p.w.d., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniającą prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci - K.P. i A.B. - w ten sposób, że odmówiono R.B. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci - K.P. i A.B. w okresie od 1 października 2019r.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że zmiana w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. decyzji przyznającej R.B. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci - K.P. i A.B. jest wynikiem ujawnienia się okoliczności, iż skarżący od października 2019r. zaprzestał wspólnego zamieszkiwania z dziećmi i wobec tego zaprzestał sprawowania nad nimi opieki. Ustawodawca – jak wskazało Kolegium - przypisuje w art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. istotne znaczenie rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka z osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego i pozostawaniu dziecka na jej utrzymaniu. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem, zdaniem Kolegium, jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia wychowawczego. W przypadku rodzica, który zaprzestał wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, a tym samym zaprzestał sprawowania nad nim opieki, nie ma zatem możliwości przyznania mu prawa do świadczenia wychowawczego, bowiem nie spełnia on ustawowej przesłanki do uzyskania świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.
W ocenie Kolegium, przeprowadzone postępowanie wykazało, że w sprawie nie ma zastosowania wyjątek, o którym mowa w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., stanowiący o opiece naprzemiennej wynikającej z orzeczenia sądu. Przekazywanie drugiemu z rodziców środków finansowych w kwotach odpowiadających wysokości świadczenia wychowawczego, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Uznanie za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze i żądanie jego zwrotu wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie zmiany prawa do świadczenia wychowawczego i może być przedmiotem odrębnego postępowania.
Skargę na tą decyzję złożył R.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z uwagi na niezawiadomienie strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
b. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania orzeczenia reformatoryjnego w sytuacji spełnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości;
c. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej, tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony;
d. art. 77 i 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pominięciu okoliczności, iż data zaprzestania zamieszkiwania R.B. z dziećmi nie jest tożsama z datą, od której przyznano skarżącemu świadczenie;
e. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez:
- pominięcie okoliczności, że skarżący przekazywał K.B. środki pobierane tytułem świadczenia wychowawczego;
- niezasadne uznanie, że środki pobrane tytułem świadczenia wychowawczego nie zostały wykorzystane na wychowanie dzieci, w tym potrzeby związane z opieką i zaspokojeniem potrzeb dzieci;
- pominięciu okoliczności, iż data zaprzestania zamieszkiwania R.B. z dziećmi nie jest tożsama z datą, od której przyznano skarżącemu świadczenie;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. "art. 4 ust. 1 pkt." u.p.p.w.d. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne uznanie, iż otrzymane świadczenie wychowawcze nie zostało wykorzystane na wychowanie dzieci, w tym potrzeby związane z opieką i zaspokojeniem potrzeb dzieci, w sytuacji, w której w całości zostało ono przeznaczone na powyższe potrzeby;
b. art. 4 ust. 2 pkt. 1 u.p.p.w.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z tegoż artykułu;
c. art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. poprzez niezasadne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie prawa R.B. do świadczenia wychowawczego na dzieci: K.B. i A.B.;
d. art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z dużą dozą prawdopodobieństwa - na skutek przeprowadzonej weryfikacji doszłoby do rozwiania wszelkich wątpliwości;
e. art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. poprzez niezasadne zastosowanie i zmianę decyzji w zakresie prawa R.B. do świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji od odmowie prawa R.B. do świadczenia wychowawczego na dzieci: K.B. i A.B. w sytuacji w której brak było podstaw do powyższego.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie także o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego podniósł, że w momencie złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze skarżący zamieszkiwał wspólnie z dziećmi, które pozostawały na jego utrzymaniu. W późniejszym okresie sytuacja rodzinna uległa zmianie, z uwagi na postawę matki dziecka – K. B., z której winy doszło do rozpadu pożycia małżeńskiego i skarżący zmuszony został do wyprowadzenia się z domu rodzinnego. Zdaniem zatem pełnomocnika skarżącego, ewentualnie z datą zaprzestania zamieszkiwania wspólnie z synami winno dojść do wydania decyzji o odmowie prawa skarżącemu.
Pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, że rodzice, kierując się dobrem małoletnich dzieci porozumieli się, że to skarżący będzie pobierał świadczenie wychowawcze na rzecz K.P. i A.B. i kwoty tego świadczenia były każdorazowo przekazywane K.B.. Wobec wątpliwości organu co do sprawowania opieki nad dzieckiem winien on w pierwszej kolejności dokonać weryfikacji w trybie art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d., do czego nie doszło w tym postępowaniu.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że w toku postępowania odwoławczego umożliwiono skarżącemu skorzystanie z prawa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i wypowiedzenie się w sprawie i z tego prawa skarżący skorzystał zarówno poprzez zapoznanie się z aktami, jak i złożenia dodatkowego pisma. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt zamieszkiwania z dziećmi w dacie złożenia wniosku, jak również okoliczność, iż data zaprzestania zamieszkiwania ojca z dziećmi nie jest tożsama z datą, od której przyznano świadczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazywane, tj. w zakresie terminu z uwagi na jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - niedopuszczalność zamieszczenia w decyzji tego elementu. Natomiast formułowane zarzuty przeciwko tej decyzji w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci są oczywiście niezasadne, tj. w zakresie naruszenia prawa procesowego i materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie.
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę – Sąd zauważa, że kwestia zamieszczenia w rozstrzygnięciu decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego budzi liczne rozbieżności w judykaturze. Pomijając je jako całkowicie nieistotne w świetle brzmienia art. 27 u.p.p.w.d., bo sprowadzające się do tego czy termin odmowy przyznania świadczenia winien być w uzasadnieniu decyzji, czy też w jej rozstrzygnięciu, Sąd zauważa, że stosownie do art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. "decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy". Jednakże "przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja". Pierwszy z tych przepisów wymienia obligatoryjne elementy każdej decyzji administracyjnej, drugi zaś, kluczowy dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, wskazuje na inne, dodatkowe elementy tej decyzji, na podstawie przepisów szczególnych. Oczywiście zamieszczenie tych elementów w sentencji decyzji może mieć – jak słusznie podkreśla się w literaturze – dwojaki charakter, a mianowicie obligatoryjny lub fakultatywny w zależności od redakcji przepisu szczególnego (por. T.Woś, Termin, warunek i zalecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, z. 6, s. 24/25); a sam przepis ma charakter odsyłający i nie może stanowić samodzielnej podstawy do zamieszczenia w decyzji administracyjnej dodatkowych elementów (tak. T. Dudzik, Klauzula ostateczności decyzji administracyjnej, PiP 2014, z. 6, s. 54, czy M. Kaczocha, Kilka uwag na temat przepisów materialnych ustanawiających dodatkowe składniki decyzji administracyjnej, Przegląd legislacyjny 2017, z. 3, s. 56). Wobec tego nie budzi najmniejszej wątpliwości, że termin jako dodatkowy, bo nie zaliczony przez ustawodawcę w art. 107 § 1 k.p.a., do obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej, bez względu na jej podstawę materialnoprawną, musi mieć oparcie w konkretnym przepisie prawa, uprawniającym organ do zamieszczenia w rozstrzygnięciu decyzji terminu (tak też T. Dudzik, Klauzule dodatkowe decyzji administracyjnej, Casus 2010, z. 4, s. 19, por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009r., II GSK 714/08, Lex nr 515980). Pomijając nieistotne dla tej sprawy doktrynalne poglądy co do charakteru tego terminu jako elementu dodatkowego decyzji – Sąd stwierdza, że stanowiący podstawę materialnoprawną poddanej kontroli sądowej decyzji przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. nie upoważnia organu do zamieszczenia w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego terminu. Stosownie bowiem do tego przepisu "organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego". Również żaden inny przepis tej ustawy nie zezwala na określenie w decyzji terminu pozbawienia prawa do świadczenia wychowawczego. Nie jest zatem dopuszczalne zamieszczenie terminu w rozstrzygnięciu tej decyzji. Niewątpliwie też – co Sąd uważa za konieczne do wyeksponowania – decyzja zmieniająca wcześniejszą pozytywną dla strony decyzję i odmawiająca przyznania świadczenia wychowawczego ma charakter konstytutywny, kształtuje bowiem na nowo sytuację prawną podmiotu uprawnionego do świadczenia, pozbawiając ją dotychczasowego prawa do tego świadczenia (tak też np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r., I OSK 2842/17). Wyraźnie na to wskazuje brzmienie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., odwołujące się do zmiany jej sytuacji faktycznej, czego wyrazem jest ta jego cześć, w której ustawodawca postanowił, że "jeśli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego". Oczywistym jest więc, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia z aktualną sytuacją podmiotu uprawnionego do świadczenia, a zmiana tej sytuacji rzutująca na to prawo musi skutkować zmianą dotychczasowej decyzji. Podkreśla to też judykatura, stwierdzając, że "przewidziany w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej strony. Tryb ten służy bowiem takiej sytuacji, w której w trakcie wypłaty świadczenia wystąpi sytuacja mająca wpływ na przyznane świadczenia" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020r., I SA/Wa 1134/19, LEX nr 3019812). Podzielić zatem należy prezentowany w judykaturze pogląd, że "analiza art. 27 ust. 1 ustawy z 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu może dotyczy także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną"; a także podnoszony niekiedy – choć niekonsekwentnie - pogląd, że "skoro decyzja wydawana w trybie art. 27 ustawy z 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty uprawnień do świadczeń wychowawczych przez skarżącą winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2019r., III SA/Kr 405/19, LEX nr 2706124). W sprzeczności z tym pozostaje druga teza tego ostatniego poglądu Sądu – nie do zaakceptowania w kontekście spójności systemu prawnego - stwierdzająca, że "data, z którą dochodzi do uchylenia świadczenia wychowawczego powinna być bezpośrednio wskazana w treści rozstrzygnięcia (osnowie) decyzji, a nie w uzasadnieniu" (patrz powołany już wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2019r., III SA/Kr 405/19, LEX nr 2706124). Nie sposób bowiem przyjąć, że jednocześnie konstytutywna decyzja omawiająca przyznania świadczenia, a więc powodująca zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu – stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. – wywołuje skutki z chwilą jej doręczenia uprawnionemu, a jednocześnie odmowa tego świadczenia następuje z datą wsteczną, przed jej doręczeniem. W tym zakresie dominujący jest pogląd, że decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Również "ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać" (por wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012r., I OSK 1099/12, Lex nr 1366412). Nie można więc – z uwagi na treść art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. i charakter decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia – zaaprobować tych poglądów orzecznictwa, które aprobują (a wręcz oczekują od organów) określenie terminu, jak i tych, które w ogólne – pomimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie dostrzegają z urzędu wadliwości decyzji zmieniającej i odmawiającej prawa do świadczenia wychowawczego z określeniem wstecznego terminu utraty tego świadczenia.
Odrębną kwestią są natomiast skutki prawne stwierdzenia niedopuszczalności zamieszczenia w decyzji tego elementu wbrew wyraźnej treści art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. W tym zakresie również brak jednolitego stanowiska doktryny, co jest następstwem szeroko określanymi i zróżnicowanymi w prawie materialnym uprawnieniami organów administracji publicznej do kształtowania okresu obowiązywania decyzji (obligatoryjnymi, fakultatywnymi i to w różnym zakresie), a mianowicie czy stwierdzać nieważność całej decyzji, czy tylko w zakresie terminu, zamieszczonego w decyzji w zależności od treści normy prawnej bez podstawy prawnej lub określenie jego z rażącym jej naruszeniem (zob. T. Woś, op.cit., s. 27). Niemniej jednak ostatecznie więcej argumentów przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji zawierającej w swoim rozstrzygnięciu termin, bez podstawy prawnej lub niezgodnie z tą podstawą tylko w zakresie terminu, z pewnym jednak zastrzeżeniem. A mianowicie jeśli decyzja po stwierdzeniu nieważności w zakresie terminu jest zdolna do samodzielnego bytu prawnego i odpowiada prawu (zob. T. Woś, op.cit, s. 27).
Zważywszy na konstytutywny charakter decyzji wydanej w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., jak i brak upoważnienia organu do określenia utraty prawa do świadczenia z mocą wsteczną – Sąd za konieczne, a zarazem wystarczające, uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji tylko w zakresie terminu utraty prawa do świadczenia z mocą wsteczną jako wydanej w tym zakresie bez podstawy prawnej. Ustalenie wysokości, jak i okresu nienależnie pobranego świadczenia stanowi z kolei przedmiot odrębnego postępowania – w sprawie nienależnie pobranego świadczenia.
Natomiast w zakresie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego Sąd stwierdza, że postępowanie dowodowe i wyjaśniające zostało w tej sprawie przeprowadzone prawidłowo. Zakres tego postępowania określa – o czym zdaje się zapominać skarżący – norma materialnoprawna, stanowiąca podstawę decyzji odmownej i określająca relewantne prawnie okoliczności rzutujące na przyznane prawo do świadczenia. Podstawę przyznania świadczenia wychowawczego w tej sprawie – z uwagi na osobę skarżącego - stanowi art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust.1 u.p.p.w.d. Na mocy tych przepisów "celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych; świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a; świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko". Na gruncie tych przepisów do relewantnie prawnych okoliczności należy zaliczyć "opiekę nad dzieckiem", "wydatki związane z wychowaniem dziecka", "zaspakajanie potrzeb życiowych dziecka", "wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem" oraz "pozostawanie dziecka na utrzymaniu". Świadczenie wychowawcze na dziecko jest zatem ściśle powiązane z faktycznym organizowaniem i realizowaniem procesu wychowawczego dziecka oraz sprawowaniem opieki nad nim i oddziaływaniem przez to na dziecko, nie zaś z samym faktem bycia rodzicem dziecka. Jest przy tym ściśle i wyłącznie związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i ma służyć częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, z tego względu wprowadzono regulację, która uniemożliwia uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (tak też wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020r., I OSK 2763/19, Lex nr 3038872, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2019r., II SA/Gl 1087/19, Lex nr 2778634). Jak podkreśla judykatura "wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2019r., II SA/Gl 982/19, Lex nr 2752948, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2019r., II SA/Gl 1087/19, lex nr 2778634). Z tego względu jednolicie powszechnie dostępne orzecznictwo sądowe podnosi, że ustawodawca poprzez użyte zwroty, charakteryzujące faktyczne działania, "odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia, musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego" (tak wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020r., I OSK 3053/19, Lex nr 3038870). W konsekwencji tak ukształtowanego prawa do świadczenia wychowawczego zakres obowiązków organów administracji publicznej – jak już sygnalizowano – obejmuje poczynienie ustaleń faktycznych wyłącznie na okoliczność podmiotu faktycznie sprawującego opiekę nad dzieckiem, zaspakajającego potrzeby dziecka, w tym bytowe i rozwojowe, oraz oddziałuje na proces wychowawczy dziecka. Wobec tego przyjąć należy w ślad za judykaturą, że "nie każdy (...) opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb", i zamieszkuje faktycznie z dzieckiem (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020r., I OSK 1885/19, Lex 3025492, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020r., I OSK 3053/19, Lex nr 3038870, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020r., I SA/Wa 203/20, Lex nr 3084983, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019r., I SA/Wa 1502/18, Lex nr 2732839, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 marca 2019r., IV SA/Gl 1099/18, Lex nr 2656838). W judykaturze uznaje się przy tym, że "ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i uchylający się nawet od uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych nie może zostać uznany za osobę uprawnioną do świadczenia wychowawczego lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego świadczenia. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2019r., II SA/Gl 1115/19, Lex nr 2743734, por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019r., I SA/Wa 1502/18, Lex nr 2732839). Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty wadliwej wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przekazanie świadczenia matce dzieci nie jest jego wykorzystaniem na wychowanie dzieci, w tym ich potrzeby związane z opieką, a dzieci nie pozostają na utrzymaniu skarżącego w rozumieniu u.p.p.w.d. W tej sprawie istotą problemu – w świetle tej normy prawnej – jest wszak przesłanka zamieszkiwania z dziećmi, dla której bez znaczenia jest to, czy skarżący ponosi jakiekolwiek koszty utrzymania dzieci i przekazywał środki ze świadczenia matce dzieci. Świadczenie wychowawcze - jak jego nazwa wskazuje – ma w jakimś stopniu rekompensować rodzicowi wydatki ponoszone w związku z wychowaniem dziecka, trudem organizowania opieki i wychowania dziecka. Rodzic nie zamieszkujący z dzieckiem nie uczestniczy w tym procesie i nie rozwiązuje wszelkich problemów logistycznych związanych ze zorganizowaniem tego procesu. Koszty utrzymania dziecka, w tym zapewnienie mu warunków bytowych, są też odrębne od kosztów związanych z ich opieką i wychowaniem, w tym organizowaniem zajęć rozwojowych dziecka i ponoszeniem z tym związanych wydatków.
Zważywszy na tę regulację prawną Sąd nie podziela zarzutów naruszenia prawa procesowego poprzez wadliwe poczynienie ustaleń faktycznych na okoliczność daty przekazywania K.B. środków pobranych tytułem świadczenia wychowawczego na dzieci, a w konsekwencji ich wydatkowania na potrzeby dzieci, a także wadliwie ustalonej daty utraty prawa do świadczenia, co ma – zdaniem skarżącego - związek z tym, że data zaprzestania zamieszkiwania z dziećmi nie jest tożsama z datą, od której przyznano świadczenie. Ta ostatnia kwestia z uwagi na konstytutywny charakter decyzji, jak i brak upoważnienia dla organu do określenia daty odmowy przyznania świadczenia – co już wskazano – nie ma żadnego wpływu na samą odmowę przyznania świadczenia. W tej sprawie nie było również – wbrew twierdzeniom uzasadnienia skargi – podstaw do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tym zakresie Sąd stwierdza, że wywiad nie może być przeprowadzany, jak tego oczekuje skarżący, na irrelewantne prawnie okoliczności, a wyżej wskazane; zaś okoliczności istotne dla poczynienia ustaleń faktycznych co do utraty prawa do świadczenia – niezamieszkiwania z dziećmi zostały przyznane przez samego skarżącego w piśmie złożonym w organie w dniu 6 maja 2020r. i są potwierdzane w skardze. Nie ma więc najmniejszej wątpliwości, że skarżący przestał spełniać zasadniczą przesłankę przyznania świadczenia wychowawczego – zamieszkiwania z dziećmi. Nie znajduje też potwierdzenia w aktach sprawy argument skarżącego niezawiadomienia go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W tym zakresie w aktach znajduje się stosowne zawiadomienie, na które skarżący zareagował, ustosunkowując się do sprawy w piśmie z dnia 15 września 2020r., oraz załączając dowody wypłaty gotówki z bankomatu znajdującego się obok miejsca zamieszkania dzieci. Kolegium nie zgromadziło też nowych dowodów, które nie byłyby znane skarżącemu, lecz rozpoznało odwołanie w oparciu o te same dowody co organ I instancji, a znane skarżącemu. Ponadto umknęło uwadze skarżącego, że aby naruszenie prawa procesowego skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji musiałby zaistnieć związek przyczynowy między tym naruszeniem a treścią decyzji. Nie każde bowiem naruszenie tego rodzaju przepisu prawa, lecz jedynie istotne, obliguje Sąd do uwzględnienia zarzutu skargi. W ustalonych przez organy obu instancji okolicznościach faktycznych prawidłowo organy obu instancji orzekły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego, co oznacza, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust.1, ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., poprzez ich wadliwe zastosowanie, oraz pozostające z nimi w funkcjonalnym związku przepisy prawa procesowego, wprowadzające reguły uwzględniania słusznego interesu strony, są chybione. Wbrew przekonaniu skarżącego nie było w tej sprawie podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej procesowej, a organy w sposób prawidłowy uzasadniły podjęte w sprawie decyzje, wskazując w sposób jasny i zrozumiały motywy odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Co ważne skarżący nie wykazał w ogóle przesłanek podjęcia decyzji kasatoryjnej procesowej, jak i nie wskazał żadnych relewantnych prawnie okoliczności, które nie zostały przez organy wyjaśnione, ale nawet nie wskazał takich, co do których pojawiłby się choćby cień wątpliwości. Takich wad zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzega też z urzędu, stosując art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze fakt, że skarga co do zasady nie zasługiwała na uwzględnienie, żaden z podniesionych zarzutów nie był bowiem trafny, a skarżący marginalizował istotę problemu prawnego w tej sprawie – przesłankę niezamieszkiwania z dziećmi, zaś powszechnie dostępne orzecznictwo jest jednolite co do sposobu rozumienia przesłanek odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – Sąd, pomimo zakresowego stwierdzenia nieważności decyzji, odstąpił od zasądzenia kosztów postepowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. Ustawodawca wprost uznaniu Sądu pozostawił bowiem decyzję co do przyznania kosztów w takiej sytuacji, jaka zaistniała w tej sprawie. W tej sprawie skarga została uwzględniona w niewspółmiernej części do przedmiotu zaskarżenia, a w dodatku z urzędu, nie zaś w wyniku uznania za zasadne zarzuty skargi. Stosownie bowiem art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji, zaś na podstawie art. 206 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji.
dc