I OSK 1014/07

I OSK 1014/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Jerzy Solarski
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1789/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-02-23
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1789/06 w sprawie ze skargi B. i J. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r., oddalił skargę B. i J. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie nr 39 zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...].
Na skutek złożonego odwołania, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Następnie w ramach złożonej skargi do sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2002 r. (sygn. akt I SA 2097/00) uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując przy tym na uchybienie przepisu art. 7 k.p.a. oraz brak dostatecznego wykazania zaistnienia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] utrzymał ponownie w mocy decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...].
Przedmiotowa decyzja została zaskarżona przez skarżących do Sądu Administracyjnego. Jednakże Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uwzględnił skargę w całości. W ramach uwzględnienia skargi, Prezes decyzją z dnia [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] oraz decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda K.-P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] orzekł o nabyciu przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. W wyniku następnie złożonego odwołania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Wojewody K.-P. i przekazał ponownie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Rozpoznając odwołanie od powyższej, decyzji Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] Organ drugiej instancji podkreślił, że do nabycia nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, dochodziło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Działka, o której mowa w niniejszej sprawie, w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Ulica ta znajduje się w ciągu drogi i na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr 1. Droga ta została również wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich jako droga krajowa i zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała nią nadal. Zdaniem organ odwoławczego, przedmiotowa działka pozostawała we władaniu publicznoprawnym w dniu 31 grudnia 1998 r. co potwierdza fakt, iż w 1997 r. ułożono na niej kolektor wodociągowy, a następnie pobudowany został chodnik betonowy. Działka objęta była również oczyszczaniem zimowym i letnim oraz podlega bieżącemu utrzymaniu przez Miejski Zarząd Dróg w T.. Minister Budownictwa podkreślił dodatkowo, że do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie posiadania nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego, a jedynie wykazanie faktycznego władania. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie też art. 73 przedmiotowej ustawy wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli B. i J. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) oraz art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. Podnosząc te zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżących, znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie potwierdzał bezsporne spełnienie wszystkich przesłanek, zawartych w powołanym powyżej przepisie. Jako wykazanie istnienia tych przesłanek nie może być traktowane – zdaniem skarżących – wystawienie faktur przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania za koszt odśnieżania drogi oraz za sprzątanie chodników komunalnych, ponieważ faktury te nie dotyczyły daty 31 grudnia 1998 roku. Poza tym wykazanie faktu władania musi dotyczyć konkretnej nieruchomości, czyli w tym przypadku działki nr [...], zaś przedstawione faktury mają charakter ogólny i zbiorczy. Jedną z przesłanek wymaganych przez art. 73 ust. 1 ustawy jest pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa. Zdaniem skarżących, w ich sprawie nie zostało wykazane, aby jakakolwiek jednostka organizacyjna Skarbu Państwa władała w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością. Druga zaś przesłanka przewidziana w art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Ustawodawca posługuję się określeniem "zajęte pod drogi publiczne", a nie "zajmowane pod drogi publiczne", z czego należy wyprowadzić wniosek, że prawnie doniosły jest moment zajęcia nieruchomości, rozumianego jako akt jednorazowy objęcia gruntu. Celem tego aktu miała być budowa drogi publicznej. Późniejsze użycie nieruchomości na inny cel niż ten, który był powodem zajęcia nieruchomości nie ma znaczenia zwłaszcza w sytuacji, w której objęcie gruntu nastąpiło za zgodą właściciela, uwarunkowaną celem objęcia określonym przez ubiegającego się o udostępnienie nieruchomości.
Z tych względów skarżący podnieśli w złożonej skardze, że przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ponownie nie zostały wykazane, a instytucję stanowiącą rażące ograniczenie praw konstytucyjnych organ administracji uporczywie próbuje zastosować na podstawie wątpliwych dowodów i rozszerzającej interpretacji, pomimo kilkakrotnego wyrażania odmiennego stanowiska w tej sprawie przez sądy oraz organy odwoławcze.
Minister Budownictwa, w złożonej odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w niej swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2007 r. wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia dla organów administracji publicznej był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zarzuty skargi jak podkreślił Sąd, sprowadzały się do zakwestionowania wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek władania nieruchomością i zajęcia jej pod drogę publiczną. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ta przesłanka została spełniona w przedmiotowej sprawie. W trwającym wiele lat postępowaniu administracyjnym organy administracji w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy [...], która to ulica znajduje się w ciągu drogi krajowej oznaczonej nr 1 i została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Stan taki istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. co oznacza, iż spełniona została przesłanka z art. 73 ust. 1 ustaw z dnia 13 października 1998 r. Bez znaczenia jest przy tym, jak argumentował Sąd Wojewódzki, czy przedmiotowa nieruchomość została zajęta w drodze jednokrotnego aktu objęcia czy też jej zajęcie rozłożone zostało w czasie i składało się z wielu czynności. O władaniu przedmiotowym gruntem przez Skarb Państwa świadczy chociażby ogólny plan zagospodarowania terenu, obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r., w którym działka nr [...] przeznaczona była na cel publiczny i znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy głównej ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył jednak, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał, bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazał także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60). W uchwale z dnia 26 maja 2006 r. III CZP 19/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 195), Sąd Najwyższy podkreślił, że władztwo podmiotów publicznych do chwili ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłączała nie tylko pozytywna wiadomość o braku uprawienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej świadomości spowodowany niedbalstwem.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, podnosząc w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
Naruszenia prawa materialnego upatrywali w:
1. naruszeniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że o władaniu nieruchomością oraz jej zajęciu pod drogę publiczną przesądzać może jedynie fakt ujęcia tej nieruchomości w liniach rozgraniczających ulicy, która znajduje się w ciągu drogi krajowej (art. 174 pkt 1 P. p. s. a.);
2. naruszeniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, a w konsekwencji braku uwzględnienia przez Sąd oceny prawnej, wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2002 r. (sygn. akt I SA 2097/00), zgodnie z którymi: "o udowodnieniu przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 uzasadniających stwierdzenie nabycia mienia należałoby mówić wówczas, gdyby organ wykazał we władaniu jakiej jednostki była nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i z jakiego tytułu władanie to wynikało i jakie czynności tej jednostki władanie to potwierdzają" (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.);
Naruszenia prawa procesowego upatrywali zaś w:
1. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, mimo niezastosowania się przez organy odnośnie wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2002 r. (sygn. akt I SA 2097/00), zgodnie z którymi: "o udowodnieniu przesłanek wymienionych w art. 73 ust 1 uzasadniających stwierdzenie nabycia mienia należałoby mówić wówczas, gdyby organ wykazał we władaniu jakiej jednostki była nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i z jakiego tytułu władanie to wynikało i jakie czynności tej jednostki władanie to potwierdzają (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.);
2. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów postępowania, przejawiającego się w pominięciu rozstrzygnięcia istotnej dla sprawy kwestii, dotyczących ustalenia jaka konkretnie jednostka organizacyjna miała władać zajętą nieruchomością, pod jakim tytułem i jakimi czynnościami faktycznymi władanie to się przejawiało (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Pełnomocnik skarżących, w złożonej skardze kasacyjnej wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już w kwestii analizowanej w sprawie niniejszej i w wyroku z dnia 11 czerwca 2002 r. (sygn. akt I SA 2097/00) zajął jednoznaczne stanowisko zgodnie, z którym o udowodnieniu przesłanek wymienionych w art. 73 ust 1 ustawy uzasadniających stwierdzenie nabycia mienia należałoby mówić wówczas, gdyby organ wykazał we władaniu, jakiej jednostki była nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r., z jakiego tytułu władanie to wynikało oraz jakie czynności tej jednostki władanie to potwierdzają. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż władanie nieruchomością musi być należycie skonkretyzowane, opierać się na jakimś tytule, a przede wszystkim, przejawiać się wykonywaniem określonych czynności. Ograniczenie się jedynie do wskazania faktu ujęcia przedmiotowej działki w liniach rozgraniczających ul. [...], która znajduje się w ciągu drogi krajowej, nie spełnia przesłanek wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organy obu instancji nie wskazały, na jakiej podstawie podważają stanowisko skarżących, a także jaka jednostka rzekomo władała nieruchomością i z jakiego tytułu. Rozwiązanie zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest w istocie, jak argumentował pełnomocnik, szczególną postacią wywłaszczenia i jako takie wymaga wykładni ścisłej, zaś nasuwające się wątpliwości interpretacyjne powinny być usuwane, zdaniem pełnomocnika skarżących, na korzyść obywatela. Jedną z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy jest pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa. Ustawodawca posługuje się terminem "władanie" ma, więc na uwadze różnorodne stany faktyczne, które przecież sprowadzają się do tego, że to Skarb Państwa nie licząc się ze stanowiskiem właściciela nieruchomości, podejmują tak jak właściciel działania faktyczne na nieruchomości. Nie pozostają we władaniu jakiegokolwiek innego podmiotu niż właściciel te nieruchomości co, do których trwają rokowania o nabycie nieruchomości i wejście przed tym momentem na nieruchomość w celu przygotowania nieruchomości do budowy drogi. Gruntem włada w takim przypadku właściciel, a każdy kto za jego zgodą podejmie działanie na gruncie, działa z upoważnienia właściciela, który przez zawarcie porozumienia o udostępnienie gruntu nie utracił przymiotu władającego gruntem (nikt nie może sam zmienić sobie podstawy posiadania). Ponadto, pełnomocnik skarżącego, zwrócił uwagę na kontekst w jakim "władanie" występuje w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086). W odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych o władaniu, na gruncie tej ustawy, mówi się tylko wtedy, gdy chodzi o inne osoby fizyczne lub prawne, niebędące Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (art. 20 ust. 2 pkt 1), a przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 1999 r. czyli w tym samym dniu co i art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Jedynie przepis przejściowy art. 51 prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także osobę władającego. To wskazuje na to, że ustawodawca, mówiąc w art. 73 ust. 1 – przepisów wprowadzających o władaniu, miał na myśli stare stany faktyczne, wytworzone działaniami organów państwowych sprzed 1 lipca 1989 r. (art. 60 prawa geodezyjnego i kartograficznego).
W sprawie niniejszej, w ocenie pełnomocnika skarżących, w ogóle nie zostało wykazane, aby jakakolwiek jednostka organizacyjna Skarbu Państwa władała sporną nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r.
Dodatkowo, jak zauważył pełnomocnik, druga przesłanka przewidziana w art. 73 ust. 1 ustawy to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Ustawodawca, jak podkreślił autor skargi kasacyjnej, posługuję się określeniem "zajęte pod drogi publiczne", a nie "zajmowane pod drogi publiczne", z czego należy wyprowadzić wniosek, że prawnie doniosły jest moment zajęcia nieruchomości, rozumianego jako jednorazowy akt objęcia gruntu. Celem tego aktu miała być budowa drogi publicznej. Późniejsze użycie nieruchomości na inny cel niż ten, który był powodem zajęcia nieruchomości nie ma znaczenia zwłaszcza w sytuacji, w której objęcie gruntu nastąpiło za zgodą właściciela, uwarunkowaną celem objęcia określonym przez ubiegającego się o udostępnienie nieruchomości. W sprawie niniejszej bezsporne jest, jak wywodził dalej pełnomocnik skarżących, że nieruchomość nie została zajęta przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa, lecz przez komunalną jednostkę organizacyjną – Miejski Zarząd Dróg w T. i nie pod budowę drogi, lecz pod budowę w 1997 r. kolektora wodociągowego. Sporna nieruchomość została zajęta nie pod budowę drogi publicznej, lecz pod budowę kolektora, w okresie obowiązywania art. 70 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości za zgodą właściciela nieruchomości (ust. 1). Nie powinno również ujść uwadze Sądu, jak zauważył pełnomocnik, iż w niniejszej sprawie od 11 czerwca 1996 r. prowadzone były rokowania o nabycie spornej nieruchomości przez Gminę Miasta T. i tylko z różnych przyczyn formalnych, leżących po stronie organów administracji publicznej, nie doszło do sfinalizowania tych rokowań przed 31 grudnia 1998 r. W rokowaniach tych Skarb Państwa nie brał udziału. Nie ulega, więc wątpliwości, iż sporna nieruchomość nie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, a w momencie jej zajęcia przez Gminę Miasta T. była zajęta pod budowę kolektora. Po uporządkowaniu terenu budowy ułożono na części nieruchomości płyty chodnikowe, czego nie można uznać za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. podkreślił, że przepis art. 73 ust. 1 omawianej ustawy ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych w różnych momentach w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zastosowana więc przez organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 73 ust. 1 ustawy prowadzi do nadania temu przepisowi treści godzącej w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego i podważa zaufanie obywatela do organów i jednostek organizacyjnych administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Jeśli dojdzie do przekonania, że nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa oraz brak jest podstaw, które obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, to skargę kasacyjną oddala. Chodzi zatem o sytuację, w której wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa procesowego w istocie nie został naruszony, a w wypadku przepisów prawa procesowego także wówczas, gdy ich naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna analizowana w aspekcie tych podstaw w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Pastwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem.
Powołany przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).
Władanie zaś nieruchomością oznacza pozostawienie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca konstruując w powołanym przepisie art. 73 ust. 1 przesłanki nabycia prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, odwołał się do stanów faktycznych, a nie prawnych. Dla spełnienia się przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P.5/99 (OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60).
Reasumując należy wskazać, iż przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie na dzień 31 grudnia 1998 r. dwóch z trzech przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sporna nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną oraz nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej. Skarżący kwestionują natomiast istnienie trzeciej z przesłanek, tj. faktyczne władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządową, a znaczna część zarzutów skargi kasacyjnej dotycząca naruszeń przepisów postępowania, oparta jest na nieuwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2002 r. w sprawie I SA 2097/00.
Sąd stwierdził wówczas, iż nie zostało należycie wykazane we władaniu jakiej jednostki była nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i jakie czynności władanie to potwierdzają.
Organy administracji na potwierdzenie władania nieruchomością przedłożyły faktury świadczące o tym, że była ona objęta oczyszczaniem zimowym i letnim oraz podlega bieżącemu utrzymaniu przez Miejski Zarząd Dróg w T..
Zostało ponadto ustalone, że na dzień 31 grudnia 1998 r., na nieruchomości ułożone były płyty chodnikowe i istniał do niej swobodny dostęp umożliwiający poruszanie się w pasie chodnika położonego w ciągu ulicy [...].
Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) "chodnik" jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych.
Wszystko to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – pozwala uznać, że organa administracji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA 2079/00, ustaliły, iż sporna nieruchomość była we władaniu publicznoprawnym i nie władali nią skarżący. Władztwo to przejawiało się nie tylko przez wykonywanie na nieruchomości działań porządkujących i konserwujących, ale również przez fakt nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez mieszkańców w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej.
Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej, poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za nieuzasadnione. Natomiast wskazany wyżej zarzut jest usprawiedliwiony, bowiem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wykonania przez organy wskazówek zawartych w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku i ustaleń dotyczących władania sporną nieruchomością.
Ponieważ jednak zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.