I OSK 1014/05

I OSK 1014/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA 2698/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-02-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M., A. O., T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2698/03 w sprawie ze skargi W. M., A. O. i T. O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz skarżących W. M., A. O., T. O. od Ministra Budownictwa kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. o sygn. akt I SA 2698/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) oddalił skargę W. M., A. O. i T. O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej Prezes Urzędu) z dnia [...] o nr [...].
Wyrok został wydany w następujący okolicznościach sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 grudnia 1993 r. o nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w [...], do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...] przy Al. [...] i ul. [...] i oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki o nr 1, 2/1, 2/3, 3/1 i 3/3 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na wymienionych wyżej działkach. Decyzja ta została wydana na wiosek Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w [...], który wpłynął do Urzędu Rejonowego w [...] w dniu 23 lipca 1991 r.
Powyższe nieruchomości o nr 3/1 i 3/2 zostały wywłaszczone na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 25 kwietnia 1967 r. o nr [...]. Wywłaszczenie to nastąpiło na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego "M." w [...] na potrzeby budowy motelu. Jak wynika z akt administracyjnych z działki o nr 3/2 powstały działki o nr 3/3 oraz 3/4. Natomiast z działki o nr 3/4 w dalszej kolejności zostały wydzielone działki o nr 3/5, 3/6, 3/7 i 3/8.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku W. M., A. O. i T. O. – spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości nr 3/1 i nr 3/2, decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] w części dotyczącej działek o nr 1, 2/1 i 2/3 i w tych granicach umorzył postępowanie nadzwyczajne. W zakresie odnoszącym się do działek o nr 3/1 i nr 3/3 decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu Prezes Urzędu podał między innymi, że przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji strony ograniczyły zakres swego zainteresowania wyłącznie do działek o nr 3/1 i o nr 3/3. Z tego względu postępowanie dotyczące pozostałych działek stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, a nie wydać decyzję merytoryczną. Pozostałe działki o nr 3/1 i 3/3 w świetle księgi wieczystej KW 14095 stanowiły własność Skarbu Państwa. Istniało też prawo zarządu do tych nieruchomości. W stosunku do nich spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Ustalono, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercy właściciela nieruchomości złożyli pismem z dnia 14 marca 1991 r. To postępowanie uległo zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia kwestii zbędności nieruchomości. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 14 lutego 1992 r. orzekł o zbędności wyłącznie działki o nr 3/4 i działka ta została zwrócona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 30 czerwca 1994 r. Według organu, decyzja uwłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pominięcie w postępowaniu uwłaszczeniowym spadkobierców właściciela nieruchomości mogło stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].
Na decyzję Prezesa Urzędu z dnia [...] strony postępowania reprezentowane przez adwokata złożyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zarzucono tej decyzji naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez uznanie, że jest konieczne zgłoszenie roszczenia o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub w trakcie tego postępowania, gdyż uprawnienie właściciela do zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości jest prawem majątkowym, które powstaje z chwilą zaktualizowania się przesłanki zwrotu określonej nieruchomości, a więc w chwili, kiedy nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia i prawo to przysługuje byłemu właścicielowi bez względu na to, kiedy zgłasza roszczenie o zwrot. Wskazano również na naruszenie: art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem stron skarżących organ błędnie uznał, że w dacie 10 lutego 1993 r. nie toczyło się żadne postępowanie o zwrot nieruchomości, ponieważ wniosek o zwrot został pierwotnie złożony w dniu 14 marca 1991 r., a wszczęte nim postępowanie zakończono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] dnia 30 czerwca 1994 r. Szeroko uzasadniając swą skargę, strony wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Państwowego "P.", bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Orzekający w sprawie WSA w Warszawie w dniu 2 lutego 2005 r. wydał wyrok o sygn. akt I SA 2698/03 oddalający skargę W. M., A. O. i T. O. na decyzję Prezesa Urzędu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia zauważono, iż jedną z istotnych kwestii sprawy jest to, czy spadkobiercy właściciela posiadali atrybuty strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Sąd zgodził się z poglądem Prezesa Urzędu, że były właściciel jak również jego spadkobiercy posiadają interes prawny do kwestionowania decyzji, na mocy których państwowa osoba prawna uzyskała użytkowanie wieczyste na nieruchomości wcześniej wywłaszczonej. Złożenie w dniu 14 marca 1991 r. wniosku o zwrot nieruchomości przed wydaniem przez Wojewodę decyzji deklaratoryjnej o uwłaszczeniu nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia. Podniesiono, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony został w roku 1991 i stan nieruchomości w tej dacie był rozstrzygający dla przesłanek dotyczących jej zwrotu. Organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości ustalał, czy stał się zbędny cel wywłaszczenia nieruchomości i decyzją administracyjną uznał wywłaszczenie za zbędne tylko do jednej z wywłaszczonych działek, tj. do działki o nr 3/4. Wojewoda, wydając decyzję o uwłaszczeniu nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, stwierdził brak roszczeń ze strony osób trzecich. Wojewoda mógł zdaniem Sądu dokonać takiego stwierdzenia, albowiem istniała decyzja wskazująca, że tylko część działki wywłaszczonej o nr 3/2, tj. działka o nr 3/4 zbędna jest na cel wywłaszczenia. Jeszcze przed decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...], Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 14 lutego 1992 r. orzekł o zbędności tylko jednej działki o nr 3/4, która została zwrócona spadkobiercom. Dlatego Wojewoda, potwierdzając powstanie z mocy prawa użytkowania wieczystego, mógł stwierdzić brak roszczeń ze strony osób trzecich. Działki objęte uwłaszczeniem były własnością Skarbu Państwa, a poza tym w zarządzie "P.u" na dzień 5 grudnia 1990 r. Zaistnienie tych okoliczności stanowiło spełnienie przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Państwowe. Dlatego według Sądu pierwszej instancji nie można było mówić o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA z dnia 2 lutego 2005 r. o sygn. akt I SA 2698/03, sporządził i złożył w imieniu W. M., A. O. i T. O. umocowany zgodnie z przepisem art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej P.p.s.a.), adwokat. W petitum skargi kasacyjnej jako podstawę jej wniesienia podano art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wyrokowi WSA zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez uznanie, iż konieczne jest zgłoszenie roszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub w jego trakcie, podczas gdy uprawnienie właściciela do zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości jest prawem majątkowym, które powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w tym przepisie, a więc w chwili, kiedy nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia i prawo to przysługuje byłemu właścicielowi bez względu na to, kiedy zgłasza roszczenie oparte o to prawo,
2) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) poprzez pominięcie okoliczności, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)/.
Pełnomocnik stron wniósł o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.
Według stron skarżących, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Prezesa Urzędu, iż niewystąpienie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem 5 grudnia 1990 r. przesądziło o braku u byłego właściciela uprawnień strony w postępowaniu wywłaszczeniowym i wyklucza możliwość zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Prawo do ubiegania się o zwrot nieruchomości jest prawem majątkowym, które powstaje z chwilą zaktualizowania się przesłanki zwrotu nieruchomości, a więc w chwili, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.
Błędnie także uznano, że skoro w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, tj. w dniu 10 grudnia 1993.r., istniała decyzja wskazująca, że tylko część nieruchomości wywłaszczonej jest zbędna na cel wywłaszczenia, to tym samym organ uwłaszczeniowy mógł zasadnie przyjąć, że uwłaszczenie nie narusza uprawnień osób trzecich. Zdaniem stron istotny jest stan zbędności nieruchomości z dnia 5 grudnia 1990 r., nie zaś inny moment czasowy, a w szczególności chwila orzekania o tejże zbędności. Ponadto ostateczne rozstrzygnięcie kolizji praw byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej lub jego spadkobiercy z uprawnieniami państwowej osoby prawnej nastąpić może jedynie w orzeczeniu rozstrzygającym o żądaniu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, tj. w decyzji orzekającej o zwrocie lub odmawiającej zwrotu. Decyzja o uznaniu za zbędną na cele wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej nie miała jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia klauzuli "nie narusza to praw osób trzecich". Zbędność nieruchomości istotna z punktu widzenia roszczeń restytucyjnych i co za tym idzie stosowania przepisu art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej, mogła być wykazana tylko w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed rejonowym organem rządowej administracji ogólnej. Gdy zaś została udowodniona, to na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wydawana była decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja orzekająca o zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cele wywłaszczenia miała charakter wstępny i nie rozstrzygała o zasadności roszczenia restytucyjnego byłego właściciela lub jego spadkobiercy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Skarbu Państwa, radca prawny, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Skarbu Państwa poparł rozstrzygnięcie WSA oraz jego uzasadnienie. Sąd według Ministra właściwe zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego. Jego zdaniem, Wojewoda [...], wydając decyzję, mógł nie stwierdzić w toku postępowania roszczeń ze strony osób trzecich, ponieważ istniała decyzja wskazująca, że tylko część nieruchomości, tj. działka o nr 3/4 jest zbędna na cel wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą sytuacje skutkujące nieważnością postępowania. Zostały one wskazane w treści art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny bada zaskarżony wyrok wyłącznie w granicach zakreślonych przez pełnomocnika stron skarżących w skardze kasacyjnej.
Należy podkreślić, iż skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia w postępowaniu sądowym. W piśmie zawierającym skargę kasacyjną strona powinna przytoczyć podstawy kasacyjne, a także uzasadnienie tych podstaw. Należy także wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym sprecyzowanie dokonanego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wskazanie czy nastąpiła błędna ich interpretacja, czy też błędne zastosowanie. Na te obligatoryjne elementy skargi kasacyjnej wskazuje art. 176 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie strony skarżące oparły swą skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Wskazanie w piśmie zawierającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA) z dnia 2 lutego 2005 r. o sygn. akt I SA 2698/03, podstaw kasacji wypełnia obowiązki, jakie na wnoszących ten środek zaskarżenia nakładają przepisy P.p.s.a., a w szczególności art. 176 tej ustawy.
W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podnosi, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, według którego wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. przesądziło o braku po stronie byłego właściciela interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym, a tym samym o braku możliwości kwestionowania decyzji uwłaszczeniowej poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Poprzez zaakceptowanie tego stanowiska Prezesa Urzędu, Sąd naruszył normę prawa materialnego zawartą w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; zwana dalej u.g.g.w).
Sformułowanie tego zarzutu przez pełnomocnika stron wynika z wyraźnie niedokładnego zapoznania się z treścią uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia WSA.
W zaskarżonym wyroku nie można znaleźć nawet jednego zdania, które wyrażałoby akceptację dla tezy ograniczającej prawo byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej do bycia stroną postępowania uwłaszczeniowego. Przeciwnie, w zaskarżonym wyroku skład orzekający sądu pierwszej instancji wyraźnie podkreślił słuszność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przez Prezesa Urzędu na wniosek spadkobierców byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonych. Takie zapatrywanie składu orzekającego WSA możemy znaleźć na stronie trzeciej uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zdaniu o treści: "otóż wszczęcie postępowania nadzorczego na wniosek skarżących i jego przeprowadzenie wskazuje, iż organy administracji w postępowaniu nadzorczym nie kwestionowały interesu prawnego i atrybutów strony spadkobierców d. właściciela, co zgodne jest z przyjętym poglądem w orzecznictwie administracyjnym". Tak więc, Sąd pierwszej instancji nie oparł swego orzeczenia na takiej interpretacji art. 69 ust. 1 u.g.g.w., według której złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wyłącznie przed 5 grudnia 1990 r. może aktualizować interes prawny byłego właściciela w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej interpretacji art. 69 ust. 1 u.g.g.w. nie może zostać uznany za zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej wykładni tego przepisu, jaką błędnie przypisują mu strony skarżące. Jest tu istotne, że takiej interpretacji art. 69 ust. 1 u.g.g.w. nie dokonał także Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, skoro wszczął i przeprowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 1993 r. [...]. Jeżeli Prezes Urzędu prezentowałby taką interpretację przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego, jakiej pisze w skardze kasacyjnej pełnomocnik stron, to wówczas organ ten powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie spadkobierców byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonych. Tymczasem wbrew stanowisku strony skarżącej, Prezes Urzędu wszczął postępowanie nadzwyczajne i wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Rozpoznając wniosek stron skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu uchylił nawet swą wcześniejszą decyzję w części dotyczącej działek o nr 1, 2/1 i 2/3, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Jeżeliby Organ nie uznawał istnienia interesu prawnego po stronie osób domagających się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, to takie działania procesowe nie byłyby przeprowadzane.
Drugi zarzut, na którym oparto skargę kasacyjną dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.; zwana dalej ustawą zmieniającą). Sąd pominął okoliczność, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istnienie decyzji o uznaniu nieruchomości wywłaszczonej za zbędną, która uwzględnia stan zbędności istniejący w dniu wydania tejże decyzji, nie może być uznane za podstawę do stwierdzenia, iż nie istnieje negatywna przesłanka dla konwersji zarządu w prawo użytkowania wieczystego, a tym samym, że można zastosować art. 2 ust. 1 zd. 2 oraz art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej. Poza tym ostateczne rozstrzygnięcie o kolizji praw byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej lub jego spadkobiercy z uprawnieniami państwowej osoby prawnej nastąpić może jedynie w orzeczeniu rozstrzygającym o żądaniu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a nie w decyzji orzekającej o zbędności tej nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1992 r. o sygn. akt U. 6/91, (OTK. 1992/1/11), w którym to orzeczeniu Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem Rady Ministrów). Przepis § 8 wyżej powołanego rozporządzenia zawierał normę kompetencyjną, na mocy której zarząd gminy wydawał decyzje o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1992 r. Nr 11, poz. 79). Powołany przepis stanowił jedną z podstaw decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 lutego 1992 r., UG-11-7221/3/48-266/91, o uznaniu działki o nr 3/4 za zbędną na cele wywłaszczenia.
Skarga kasacyjna zarzuca to, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując decyzję Prezesa Urzędu, uznał podobnie jak ten organ, że grunty wywłaszczone przechodzą z dniem 5 grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste państwowych osób prawnych, jeżeli po tym dniu nieruchomości wywłaszczone stały się zbędne na cel, na który dokonano wywłaszczenie. Należy sądzić, że grunty te nie mogły przejść z mocy prawa w użytkowanie wieczyste, jeżeli orzeczono o ich zbędności na cele wywłaszczenia, kierując się przy tym stanem faktycznym i prawnym, jaki miał miejsce po dacie 5 grudnia 1990 r., czyli po dniu, w którym z mocy prawa nastąpiło uwłaszczenie niektórych państwowych osób prawnych. O przejściu zarządu nieruchomości państwowej osoby prawnej w użytkowanie wieczyste przysługujące tej osobie można było rozstrzygnąć pod warunkiem, że przesłanki zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, o których była mowa w art. 69 u.g.g.w., nie zaistniały najpóźniej w dniu 5 grudnia 1990 r. Poza tym, o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia można orzec wyłącznie w decyzji o zwrocie nieruchomości, nie zaś na mocy decyzji wydanej na podstawie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów, który to przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą. Wojewoda [...], wydając decyzję uwłaszczeniową, oparł się wyłącznie na decyzji o uznaniu nieruchomości o nr 3/4 za zbędną na cele wywłaszczenia, a powinien na decyzji o zwrocie nieruchomości.
Z tą interpretacją przepisu art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej należy się zgodzić.
Orzekający w sprawie Wojewoda [...] w trakcie postępowania uwłaszczeniowego miał obowiązek chronić interesy osób trzecich. Tego rodzaju obowiązek wynikał ze zdania drugiego wyżej powołanej normy ustawy zmieniającej o treści: Nie narusza to praw osób trzecich".
W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że ochrona, o której mowa w art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej, miała polegać na zapewnieniu czynnego udziału w czynnościach postępowania uwłaszczeniowego byłemu właścicielowi oraz jego spadkobiercom, jeżeli osoby te złożyły przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego bądź w jego trakcie wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (zob. m.in.: uchwałę NSA z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. OPS 15/98 ONSA 1999/3, poz. 75, wyrok NSA z 15 maja 2001 r. o sygn. akt I SA 714/00, niepublikowany). Obok tego obowiązku, podstawowym zadaniem Wojewody, które również wynikało z wyżej zacytowanego zdania art. 2 ust. 1 u.g.g.w., było ustalenie czy nieruchomość, której zwrotu domagali się byli właściciele bądź ich spadkobiercy, a której dotyczyło postępowanie uwłaszczeniowe, mogła przejść w użytkowanie wieczyste z powodu niezaistnienia negatywnej przesłanki przekształcania zarządu nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. Negatywną przesłanką tego przekształcenia było ustalenie, że najpóźniej w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość wywłaszczona podlegała zwrotowi, a więc że w tym czasie zaistniały warunki, o których była mowa w nieobowiązującym już przepisie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.
Przepis art. 69 u.g.g.w. określał warunki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Według jego treści nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie, że nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia według stanu faktycznego i prawnego, jaki występował po dacie 5 grudnia 1990 r., powoduje jedynie, że taka nieruchomość nie mogła zostać zwrócona poprzednim jej właścicielom z uwagi na przeszkodę w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego w dniu 5 grudnia 1990 r. na rzecz państwowej osoby prawnej, która tą nieruchomością zarządzała. Dopiero uznanie, że najpóźniej w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość wywłaszczona nie była zbędna na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej umożliwiało wydanie decyzji o nabyciu przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wywłaszczonej. Oparcie się na stanie faktycznym i prawnym, jaki miał miejsce po dacie 5 grudnia 1990 r., nie mogło spowodować wydania decyzji uwłaszczeniowej, gdyż nie było wyjaśnione czy zaistniały negatywne przesłanki uwłaszczenia państwowych osób prawnych w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wydanie decyzji o uwłaszczeniu bez wyjaśnienia tej kwestii i pomimo spełnienia pozytywnych warunków nabycia użytkowania wieczystego będzie powodować naruszenie interesów osób trzecich, a tym samym naruszenie normy prawa materialnego zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Jeżeli bowiem nieruchomość była zbędna na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej w dniu 5 grudnia 1990 r., i jeżeli został złożony wniosek o jej zwrot, to nieruchomość ta powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, nie zaś oddana w użytkowanie wieczyste państwowej osoby prawnej wykonującej czynności zarządu na tej nieruchomości. Nie sposób pominąć, że uprawnienie domagania się zwrotu nieruchomości od podmiotów publicznych poprzedni właściciele tych nieruchomości otrzymali znacznie wcześniej niż państwowe osoby prawne otrzymały prawo domagania się przekształcenia zarządu nieruchomości w prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Taki wniosek płynie z analizy bogatego orzecznictwa sądowego dotyczącego trudnej kwestii kolizji pomiędzy uprawnieniami byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych bądź ich spadkobierców, a uprawnieniami państwowych osób prawnych, które posiadały w swym zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomości odebrane na mocy decyzji wywłaszczeniowych. Niezwykle przydatne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy stanowią ustalenia, do jakich doszedł Sąd Najwyższy (dalej SN) w uchwale z dnia 27 kwietnia 2000 r. o sygn. III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294). Uznano w niej, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej po dniu 5 grudnia 1990 r., nie stanowiło przy tym przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności gdy w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zob. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPS 15/98, ONSA 1999/3/75). Dalszą konsekwencją tego poglądu jest to, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynianiem postępowania uwłaszczeniowego lub jego zawieszeniem do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Gdyby bowiem zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono prawa osób trzecich. W takiej sytuacji, jak stwierdził to w jednym ze swych wyroków NSA, doszłoby do rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r. o sygn. I SA 2394/99 - niepublikowany).
Należy przyznać rację stanowisku stron skarżących, iż orzekający w sprawie WSA w Warszawie niewłaściwie zastosował art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej, uznając że dla stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości miał decydujące znaczenie stan prawny i faktyczny nieruchomości z dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wykazano, znaczenie decydujące miał tu stan faktyczny i prawny nieruchomości jaki istniał przed, a najpóźniej 5 grudnia 1990 r., a więc w dniu, który został przez ustawodawcę wskazany jako ten, w którym z mocy praw nastąpiła konwersja zarządu nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. WSA błędnie zastosował art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej stwierdzając, iż Wojewoda [...], wydając decyzję uwłaszczeniową, mógł oprzeć się na decyzji Prezydenta Miasta [...] o zbędności na cele wywłaszczenia tylko części wywłaszczonych nieruchomości, tj. działki o nr 3/4. Na mocy tej decyzji Prezydent Miasta orzekł, kierując się stanem wywłaszczonych nieruchomości z dnia złożenia wniosku o ich zwrot. Wniosek o zwrot strony złożyły w Urzędzie Rejonowym w [...] 20 marca 1991 r., i stanem faktycznym i prawnym jaki istniał w tym dniu kierował się organ, wydając decyzję o uznaniu za zbędną na cele wywłaszczenia nieruchomość o nr 3/4. Jednocześnie Organ nie orzekł o zbędności na cele wywłaszczenia pozostałych wywłaszczonych działek. Dlatego też decyzja Prezydenta Miasta [...], jak słusznie zauważają wnoszący skargę kasacyjną, nie mogła stanowić podstawy uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P.", gdyż nie uwzględniała stanu tej nieruchomości sprzed przejścia prawa zarządu tej nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. W ten sposób Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, pominął roszczenia byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości.
Na brak możliwości oparcia decyzji uwłaszczeniowej na decyzji Prezydenta Miasta [...] wpływa również i to, że o rozstrzygnięciu wniosku o zwrot nieruchomości nie mogła decydować w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez Wojewodę [...] decyzja o uznaniu nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia, lecz decyzja rozstrzygająca wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja rozstrzygająca sprawę zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie została wydana po władczym stwierdzeniu przez Wojewodę [...] nabycia przez Przedsiębiorstwo "P." prawa użytkowania wieczystego. W dniu podjęcia decyzji przez Wojewodę [...] o uwłaszczeniu tego Przedsiębiorstwa, nie obowiązywał już przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Na tą okoliczność wskazuje strona skarżąca w treści swego środka odwoławczego. Skreślenie tego przepisu przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1992 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 46, poz. 205), nie mogło być obojętne dla postępowania uwłaszczeniowego. Wojewoda [...] nie mógł orzec o uwłaszczeniu na podstawie decyzji administracyjnej, której podstawa prawna była niezgodna z ustawą zasadniczą i stwierdzenie tej niezgodności nastąpiło przed podjęciem decyzji uwłaszczeniowej. Ta konkluzja nie oznacza, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] utraciła byt prawny z chwilą skreślenia § 8 rozporządzenia Rady Ministrów. Nie można jednak pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego takiego działania organu, które pośrednio oparte jest na aktach stosowania prawa, których podstawy prawne były niezgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu i stan ten został wyraźnie stwierdzony przez uprawnione do tego instytucje i ogłoszony. Miał tego świadomość Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], skoro pomimo istnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną w przedmiocie zwrotu nieruchomości o nr 3/1 i 3/2 w dniu 16 listopada 1993 r. Nie jest pozbawione racji stanowisko strony skarżącej, że o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia można było orzec wyłącznie w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego nie można też było stwierdzić, jak uznał to Sąd pierwszej instancji za orzekającymi w sprawie organami, że w trakcie postępowania uwłaszczeniowego nie zgłoszono roszczeń o zwrot nieruchomości.
Z tego powodu, inaczej niż stwierdził to WSA w zaskarżonym wyroku, decyzja Prezydenta Miasta [...] nie mogła rozstrzygać w sposób ostateczny o tym, czy zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia określone w art. 69 u.g.g.w. Brak ustalenia czy nieruchomości, których dotyczyło postępowanie uwłaszczeniowe mogą podlegać zwrotowi wyraźnie uniemożliwiała temu Organowi deklaratoryjne stwierdzenie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu, jakie przysługiwało Przedsiębiorstwu Państwowemu "P.", przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego na nieruchomościach wywłaszczonych. Nie można więc przyznać racji Sądowi pierwszej instancji, który zgodził się z taką interpretacją przepisu art. 2 ust. 1 zd. drugie ustawy zmieniającej, jaką zaprezentował w zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa. W ten sposób Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 2 ust. 1 zd. drugie ustawy zmieniającej, przyjmując, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając zaskarżoną decyzję, w sposób prawidłowy uznał, że w sprawie zakończonej przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 10 grudnia 1993 r., o nr [...], nie nastąpiło naruszenie interesów spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nastąpiło powołane w skardze kasacyjnej naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.