I OSK 1013/06

I OSK 1013/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2219/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-03-02
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Marek Stojanowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2219/05 w sprawie ze skargi A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o reformie rolnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. solidarnie kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2219/05) oddalił skargę A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] ([...]) wydaną w przedmiocie ustalenia, czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku podał, iż decyzją, wydaną w wyniku rozpoznania odwołania A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], którą umorzono postępowanie z wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości ziemskiej "D.", położonej w [...], stanowiąca obecnie działkę ew. nr 2 z obrębu 1-06-28 objęte księgą wieczystą KW Nr 148959, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł, iż nieruchomość ziemska "D." została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art.2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na cele reformy rolnej na podstawie tego przepisu przejęciu podlegały nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomość "D." spełniała warunki do przejęcia jej przez Państwo na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U Nr 10, poz. 51 ze zm.), przewidziały co prawda możliwość złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednak zestawienie treści § 5 z § 6 tego rozporządzenia wskazuje zdaniem organu, że decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. W związku z powyższym organ uznał, iż przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku decyzja może rozstrzygać jedynie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych - nie może natomiast dotyczyć jedynie części nieruchomości.
Przeprowadzone rozważania prawne doprowadziły Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do oceny, iż złożony w sprawie wniosek jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku części nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W związku z tym Minister uznał, że organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie wywołane wnioskiem następców prawnych byłego właściciela nieruchomości o stwierdzenie, że część nieruchomości ziemskiej nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e, ponieważ organ administracji nie mógł wydać rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Skargę na powyższą decyzję złożyli A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V., którzy którzy wnieśli o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż prezentowane w niej stanowisko pozostaje w rażącej sprzeczności z powszechnie obowiązującą wykładnią przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W szczególności wskazano, iż naruszono art. 2 ust.l lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania wymienionego w dekretu. Skarżący zarzucili również organowi błędną interpretację art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że działaniu dekretu podlegały wszystkie nieruchomości spełniające warunki dotyczące ich areału.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę uznając, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.
Sąd wskazał, że unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej określiły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie w zakresie orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, a więc w kwestii czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on czy też nie podlegał działaniu dekretu.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r.
Sąd podniósł, że w samym dekrecie o reformie rolnej jak i w wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.).
Przepisy wykonawcze do dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany.
Na wniosek strony zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Sąd podniósł, że wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.
Sąd pierwszej instancji kierując się taką wykładnią omawianych przepisów przyjął, że przewidziana w § 5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.
Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o uznanie, że część nieruchomości ziemskiej "D." położona w [...], stanowiąca obecnie działkę ew. nr 2 z obrębu 1-06-28, nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
Sąd podkreślił, że w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa.
Powyższy wyrok WSA w Warszawie zaskarżyli w całości A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj.:
a) art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie z uwagi na błędne przyjęcie, że wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość z uwagi na swój charakter nie była nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu rolnego, a zatem nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu rolnego, nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej, podczas, gdy stanowisko takie jest sprzeczne z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), z którego wprost wynika, że wniosek o ustalenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a ponadto niezgodne z dotychczasową wieloletnią i jednolitą praktyką i orzecznictwem sądów administracyjnych,
b) nierozpoznanie istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, poprzez zaniechanie ustosunkowania się do licznych zarzutów zawartych w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności:
• zarzutu nie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poprzez zaniechanie ustalenia, czy objęte wnioskiem grunty "były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej przez rolników małorolnych i czy nadawały się do "nadziałów";
• zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uwagi na:
- niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa,
- niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego I i II instancji, a w szczególności poprzestanie na powołaniu się na nieprawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bez przytoczenia jakiegokolwiek ich uzasadnienia oraz lakonicznym stwierdzeniu, iż organy administracji nie mogą orzekać, że części nieruchomości z uwagi na swój charakter nie są nieruchomościami ziemskimi, a tym samym nie podlegają pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o "przeprowadzeniu reformy rolnej,
- nie przedłożenia wraz z zaskarżonym postanowieniem odpisów powołanych w nim nieprawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2004 roku (sygn. akt IV S.A./Wa411/04) oraz z dnia 15 grudnia 2004 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 353/04), podczas gdy nie zostały one oficjalnie opublikowane, a ich treść, w szczególności podstawa prawna powołanych orzeczeń wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, nie są i nie mogą być znane Skarżącym.
• zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegającego na całkowitym pominięciu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 168 i art. 170 ustawy z dnia p.p.s.a. oraz ich utrwalonej wykładni, poprzez wydanie przez organ I i II instancji decyzji tylko i wyłącznie w oparciu o interpretację przepisów wykonawczych do dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku, a zwłaszcza rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku, zawartą w nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 17 listopada 2004 roku (sygn. akt IV S.A./Wa411/04) oraz z dnia 15 grudnia 2004 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 353/04), podczas gdy zgodnie z art. 170 p.p.s.a. dopiero orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby;
• zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA w Warszawie z 2 marca 2006 r. naruszenie prawa materialnego, w tym:
a) naruszenie § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż przepis § 5 Rozporządzenia nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, a w związku z tym nie jest możliwe w trybie § 5 Rozporządzenia ustalenie przez organ administracji, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością ziemską z uwagi na swój charakter i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego, zwłaszcza w świetle treści § 6 Rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nakłada na wnioskodawcę nie tylko wskazanie areału, ale ponadto rodzaju użytków odnośnie nieruchomości objętej wnioskiem, a ponadto ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w identycznej sprawie, jak niniejsza, w wyroku z dnia 2 czerwca 2005 roku (sygn. akt IV SA/ Wa 223/05) zgodnie z dotychczasowym wieloletnim i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych uznał, iż w takich sprawach droga administracyjna jest dopuszczalna, podobnie jak Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 roku, sygn. akt: IV SA 2776/02 i IV SA 2777/02, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 32 Konstytucji RP;
b) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegająca na braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość nie będąca częścią majątku ziemskiego, albowiem nie znajdowały się na niej żadne urządzenia służące do produkcji rolnej, jak również nie zamieszkiwała na niej służba folwarczna, mająca niegdyś charakter wyłącznie reprezentacyjny, znajdująca się w sąsiedztwie dwora i jednocześnie jako park stanowiąca jego ozdobę, stanowiła część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie związaną" z pozostała częścią majątku;
c) naruszenie art. 2 ust. 1 Dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki dotyczące areału określone w powyższym przepisie przechodziły z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia, a tymczasem z analizy przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości, które w dniu wejścia w życie tego dekretu nie spełniały warunków w nim określonych;
d) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżących decyzją Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) stanowiącej własność A. B. - spadkodawcy skarżących.
Ponadto zarzucono WSA w Warszawie:
1. nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonującego w obrocie prawnym w tego typu sprawach oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;
2. nieuwzględnienie przez WSA, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 2000 roku zostały wydane bez podstawy prawnej lub zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem:
- dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako twór mający jedynie pozory aktu, tj. dokument nie mający umocowania w systemie prawa polskiego, a więc wydany przez organ oczywiście pozakonstytucyjny (PKWN) i bez wymaganego prawem trybu uchwalania, a zatem przez organ nieuprawniony do wydawania jakichkolwiek przepisów pozbawiających prawa własności nie mógł stanowić podstawy do nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości,
- art. 2 ust. 1 i ust. 2 tego dekretu jest sprzeczny z następującymi przepisami Konstytucji RP: art. 2 (gwarancja praworządności), art. 21 ust. 2 (zakaz pozbawiania własności na inne cele niż publiczne i bez słusznego odszkodowania), art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20 (ochrona własności prywatnej jako podstawa ustroju gospodarczego Polski), art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 (gwarancja ochrony istoty prawa własności), art. 32 (zasada równości), art. 2, art. 32 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 (zasada proporcjonalności), oraz z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) i nie mógł stanowić podstawy prawnej do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, albo że;
- art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc prawną,
- § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustanawiającym gwarancję praworządności), jako że został on wydany bez należytego upoważnienia ustawowego (wadliwie określonego przez art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej) w zakresie, w jakim wyłącza drogę sądową rozstrzygania sporów o własność na rzecz drogi administracyjnej.
Jako uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż kwestionują przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, jakoby § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) nie przewidywał drogi administracyjnej do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ich zdaniem paragraf ten nie określa co prawda na podstawie jakich przesłanek materialno prawnych rozstrzyga organ administracyjny spór w przedmiocie czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednak o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decydują przepisy samego dekretu. W szczególności paragraf 6 cytowanego wyżej rozporządzenia nakłada na stronę ubiegającą się o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku tych dowodów, nakłada na stronę obowiązek pokrycia kosztów ich przeprowadzenia. Nieuprawnione jest jednak - w opinii skarżącej - wywodzenie przez Sąd I instancji z przepisu regulującego ciężar dowodowy, skutków w postaci zawężenia materialno-prawnych przesłanek rozstrzygnięcia jedynie do obszaru nieruchomości.
W konsekwencji podniesionych zarzutów A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. wnieśli o:
a) zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 roku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...], względnie - w przypadku uznania, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku wydany został bez należytego upoważnienia ustawowego (wadliwie określonego przez art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej) lub też przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz § 5 rozporządzenia jest niekonstytucyjny lub utracił moc prawną - uznanie, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, względnie
b) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm prawem przepisanych.
Ponadto strona skarżąca wystąpiła o uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w niniejszej sprawie zachodzi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, związane z ustaleniem, czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51) daje podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego także w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, w tym do ustalenia przez organ administracyjny, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego, zachodzi konieczność jego wyjaśnienia. W konsekwencji wniesiono o wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie gf przedstawionego zagadnienia prawnego, w trybie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 2 ustawy p.p.s.a.
W piśmie procesowym wskazano, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru cywilnego i powołano się na uchwałę skłądu 7 sedziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. jest zasadna i jako taka powinna podlegać uwzględnieniu.
W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i oprócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać - poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący zarzucili w skardze kasacyjnej zarówno naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W tym miejscu trzeba jednak zauważyć, iż postawione zarzuty uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 151 p.p.s.a., czy też nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, nie mają charakteru samodzielnego, lecz stanowią wyłącznie konsekwencję zarzutu niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Zasadnicze dla sprawy znaczenie ma bowiem to, czy doszło do zastosowania przez WSA w Warszawie błędnej wykładni § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51). Przyjęcie, że w tym trybie organy administracji publicznej mogą orzekać jedynie o podleganiu, bądź niepodleganiu przepisom o reformie rolnej całości majątku, a nie o "danej części nieruchomości" doprowadziło do tego, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy część nieruchomości ziemskiej "D.", położonej w [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o numerze 2 z obrębu 1-06-28 objete księgą wieczystą KW 148959 nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., zostało uznane przez Sąd I instancji za spór o prawo rzeczowe – tj. sprawę cywilną, do której rozpoznania właściwy jest sąd powszechny.
Oceniając kwestię możliwości orzekania przez właściwe organy administracji publicznej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) o tym, czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też nie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż problem ten był obecny w szeregu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w ostatnim czasie. W wyrokach, o których jest mowa, Sąd ten odszedł od w zasadzie jednolitej od kilkunastu lat linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego, jaka ukształtowała się na tle stosowania przepisów § 5 i § 6 wzmiankowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. Rozbieżnością związaną ze stosowaniem przepisu § 5 cyt. rozporządzenia zajął się w wyniku wystąpienia jednego ze składów orzekających NSA, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, zgodnie z którym "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)".
Jako uzasadnienie takiego stanowiska wskazano m. in., iż norma prawa zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powinna być odczytywana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni". Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Podkreślić przy tym wypada, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, wedle którego w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.
W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał ponadto, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użytoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania.
Na tym tle ocenić wypada, iż pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) określonym w punkcie e) tego przepisu, miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje jednakże uzasadnienia, zarówno w przepisach dekretu, jak i rozporządzenia.
Mając to na uwadze skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko zaprezentowane przez poszerzony skład NSA w pełnym zakresie podziela, a w związku z tym stwierdza brak podstaw do ewentualnego uwzględnienia wniosku zawartego w skardze kasacyjnej i ponownego przedstawiania zagadnienia prawnego do jego odmiennego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Reasumując, uznać należy za błędny pogląd Sądu I instancji, iż § 5 w zw. z § 6 omawianego rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy prawnej do rozpoznania przez organy administracji publicznej wniosku złożonego przez A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. V. o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości ziemskiej "D.", położonej w [...], stanowiąca obecnie działkę ew. nr 2 z obrębu 1-06-28 objęte księgą wieczystą KW Nr 148959, nie miała charakteru "nieruchomości ziemskiej" i z tego względu nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym kontekście jako słuszny jawi się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, iż zaprezentowany przez WSA w Warszawie w tym zakresie pogląd prawny godzi w istniejący porządek prawny, wynikający z Konstytucji RP, albowiem wskutek takiej wykładni przepisów pozbawiono de facto wnioskodawców skutecznego środka odwoławczego, w sytuacji, w której Państwo dopuściło się względem nich naruszenia prawa własności.
Powyższa okoliczność przesądziła jednocześnie o tym, iż działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego jak w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, iż na niezbędne koszty złożył się wpis od skargi kasacyjnej wynoszący 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego Agnieszki Jesiotr w wysokości 180 zł, określone stosownie do § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).