I OSK 1012/23

I OSK 1012/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 107/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-08-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 24 ust. 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzzzzn2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 107/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO-4111/1403/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 107/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 5 listopada 2021 r. nr SKO-4111/1403/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. w dniu 16 lipca 2021 r. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad synem B. B. od 20 grudnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r.
Burmistrz X. decyzją z 5 sierpnia 2021 r. nr ŚRA.514.58.2021 odmówił A. A. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wnioskowany okres z uwagi na jej aktywność zawodową w dacie składania wniosku.
Jak ustalił organ, syn skarżącej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w X. z 20 grudnia 2019 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od 4-go roku życia na okres do 31 grudnia 2022 r. Orzeczeniem tym ustalono, że nie wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Sąd Rejonowy w Bydgoszczy wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VII U 268/20 zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że ustalił istnienie konieczności zapewnienia B. B. stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 23 stycznia 2021 r. Z ustaleń organu wynika również, że skarżąca pozostaje w zatrudnieniu od 1 września 2020 r. na podstawie umowy o pracę zawartej 31 sierpnia 2020 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 5 listopada 2021 r. nr SKO-4111/1403/2021 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające i ustalił, że skarżąca zwróciła się do Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z wnioskiem o uzyskanie odpisu prawomocnego wyroku 21 maja 2021 r. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzą przesłanki przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 20 grudnia 2020 r., ponieważ stosowny wniosek został złożony po upływie 3 miesięcy od prawomocności przywoływanego wyroku.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy wniosła A. A., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niezasadna.
Sąd I instancji przyjął, że bezspornie skarżąca od 1 września 2020 r. pozostaje w zatrudnieniu. Ponadto, wyrok sądu powszechnego rozpoznający odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy został wydany 17 grudnia 2020 r., natomiast jego uprawomocnienie nastąpiło 23 stycznia 2021 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w tym zakresie decydujące znaczenie ma treść art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu wydanego w tym zakresie lub też uzyskania statusu ostateczności przez orzeczenie organu administracji publicznej. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, SKO zasadnie przyjęło, że trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego upłynął 23 kwietnia 2021 r. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek taki został złożony 16 lipca 2021 r.
Ponadto, Sąd I instancji podniósł, że termin ustanowiony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter terminu materialnego, a więc nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Następnie, Sąd I instancji podkreślił, że okolicznością przesądzającą o legalności zaskarżonych rozstrzygnięć jest to, że skarżąca w dacie składania wniosku pozostawała w zatrudnieniu. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad dzieckiem z niepełnosprawnością, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Spełnienie przesłanek przyznania świadczenia jest oceniane w czasie rozpatrywania wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku, a tym samym nie ma potrzeby analizowania, czy skarżąca spełniała przesłanki do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przed złożeniem wniosku, zwłaszcza że nie ma do niej zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Sąd I instancji podkreślił, że skoro skarżąca od 1 września 2020 r. pozostaje czynna zawodowo, to stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że dzień wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności odnosi się do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności i tym samym, w przypadku wyroku sądu powszechnego, zastosowanie ma termin materialny 3 miesięcy;
1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa COVID", przez nieuwzględnienie instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wnosząca skargę kasacyjną nie podnosi co do zasady zarzutów w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych do tej pory w postępowaniu.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wykładnia językowa tego przepisu powinna być uzupełniona przez zastosowanie wykładni celowościowej, uwzględniającej funkcję, którą ma realizować świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania, uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (tak NSA w wyroku z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2991/17 oraz przywołane tam orzeczenia). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, powołany przepis dotyczy orzeczeń powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, a nie wyroków sądów powszechnych. Przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi o "dniu wydania", co nie może mieć zastosowania do "wyroku". Przepis wskazuje na konkretny dzień i nie może być sporu, czy chodzi o dzień wydania wyroku, uprawomocnienia się wyroku, czy doręczenia go stronie. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, brak wskazania wprost na wyrok przy określeniu dnia początkowego liczenia terminu 3 miesięcy oznacza, że ustawodawca nie wymaga żadnego terminu do złożenia odpisu prawomocnego wyroku.
Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w toku postępowania organ powinien był wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co wynika z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID. Tym samym, z uwagi na obowiązek zastosowania przepisu ustawy COVID, rozstrzygnięcia organów administracji były przedwczesne.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID.
Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest nieprecyzyjnie skonstruowana. Przedstawiono w niej zarzut naruszenia art. 15zzzzzzn2 ustawy COVID bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego – pomimo, że przepis ten zawiera rozbudowaną regulację.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważając jednak na to, aby prawo do sądu (do merytorycznego rozpatrzenia sprawy) przysługujące skarżącej kasacyjnie nie doznało nieuzasadnionego uszczerbku, wziął pod uwagę całość argumentacji zawartej w złożonym środku zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytuje naruszoną regulację wskazując na art. 15zzzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID i wyraźnie podając, że naruszenie omawianego przepisu polega na bezzasadnym nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego wskazanego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. i pominięcia konieczności wyznaczenia przez organ administracji publicznej stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID w zakresie wykładni terminów, o których mowa w ust. 1 i konieczności w związku z tym zastosowania ust. 2 tego przepisu.
Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu". W myśl art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID: "W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.".
Problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 907/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazujące, że celem takiej regulacji było przede wszystkim zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym. Dokonując wykładni powyższej normy prawnej NSA podkreślił w tym wyroku, że jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Ponadto, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2094/18).
Mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu.
Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków.
Przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy COVID mają zatem zastosowanie do terminu przewidzianego w art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W przepisie tym ustanowiono wyjątek od zasady, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych co do zasady nie przewiduje więc możliwości przyznania świadczenia za miesiące poprzedzające złożenie wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ustawie. Organy administracyjne i Sąd I instancji przyjęły, że okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że termin określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest terminem prawa materialnego, który co do zasady nie podlega przywróceniu. Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacji, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych.
W przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenie wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 K.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.
Analiza treści przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej.
Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę ustalania okresu początkowego, od którego można nabyć prawo do świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. K.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu.
W wyroku NSA z 3 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 70/22, którego stanowisko należy podzielić, wskazano, że we wprowadzeniu do przepisu art. 15zzzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID w brzmieniu: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę [...] przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów [...] organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu", zakodowana jest norma, że pierwszą czynnością organu stwierdzającego, że doszło do uchybienia terminowi powinno być zawiadomienie strony i umożliwienie jej podjęcia czynności zapobiegających negatywnym skutkom uchybienia terminu.
Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków.
W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny nie zawiadomił strony o uchybieniu terminu i nie wyznaczył jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skoro organ pierwszej instancji nie zastosował przepisu art.15 zzzzzn2 ustawy o COVID i nie wyznaczył stronie trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a SKO zignorowało ten obowiązek organu, to słusznie zarzucono Sądowi I instancji w istocie aprobującemu ten stan rzeczy, że doszło do pozbawienia możliwości skorzystania przez skarżącą z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w rezultacie prowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID. Sąd Wojewódzki jest zobligowany do rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu kasacyjnego określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Istotnego wpływu na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie upatruje w ewentualnym przywróceniu terminu do wniesienia wniosku i w konsekwencji przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 20 grudnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r.
Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie w tym zakresie, gdyż zupełnie pomija ona zasadniczy powód, który zdaniem Sądu I instancji, przesądził o legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. A mianowicie Sąd I instancji uznał, że okolicznością decydującą dla wyniku sprawy jest pozostawanie przez skarżącą w dacie składania wniosku w zatrudnieniu.
Sąd I instancji uznał, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Z normy ww. przepisu wynika, że podstawową przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania takiej opieki). Sąd I instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga ustalenia w pierwszej kolejności, czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki jest potwierdzona orzeczeniem o niepełnosprawności oraz czy opieka jest faktycznie sprawowana i czy jej zakres obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał. że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Spełnienie omówionych przesłanek musi być oceniane – co ważne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - w czasie rzeczywistym, czyli w czasie rozpatrywania wniosku. Sąd I instancji uznał, że potwierdza to treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a zatem i świadczenia pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej, czyli, że samo uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego materializuje się z wejściem do obrotu prawnego decyzji o przyznaniu świadczenia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że należy więc rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych, które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero na skutek wyrażenia woli otrzymywania świadczenia, mającej postać wniosku o jego przyznanie, oraz zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich kryteriów organ administracji wydaje indywidualny i konkretny akt stosowania prawa, w którym ustala prawo do pobierania tego zasiłku oznaczając osobę uprawnioną, wysokość zasiłku oraz czas na jaki został przyznany. Zatem decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi, tworzą prawa na przyszłość, ze skutkiem ex nunc. W konsekwencji powyższego art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku, a tym samym nie ma potrzeby analizowania, czy skarżąca spełniała przesłanki do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przed złożeniem wniosku.
Stanowisko Sądu I instancji należy w zupełności podzielić.
Wobec powyższego nie ma potrzeby szczegółowego odnoszenia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez błędną wykładnię. Należy wskazać jedynie, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela wykładnię tej normy prawnej zaprezentowaną przez Sąd I instancji i organy administracyjne wskazującą, że biorąc pod uwagę cały system przyznawania świadczeń rodzinnych, uzależnionych od niepełnosprawności, zawarte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" – w przypadku, gdy stopień niepełnosprawności ustala sąd powszechny - należy rozumieć jako dzień uprawomocnienia się wyroku sądu. W konsekwencji więc, w takiej sytuacji 3-miesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.