I OSK 1011/09

I OSK 1011/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Krupiński
Paweł Miładowski
Wiesław Kisiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OZ 755/09 - Postanowienie NSA z 2009-07-30
II SA/Bk 126/09 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2009-04-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 1 , art. 125 par. 1 pkt 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 1 a pkt. 4, 7, 13 i 20, art. 5 par. 1 pkt 1, art. 7 , art. 18, art. 38 par. 1 , art. 142
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 15 ust.1 i 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 126/09 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. II SA/Bk 126/09 oddalił skargę [...] (zwany w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia "[...]") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
a) Prezydent Miasta Białegostoku postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], zastosował środek egzekucyjny polegający na odebraniu nieruchomości położonej w Białymstoku przy ul. [...] w obr. [...], oznaczonej jako działka o numerze geod. [...], o pow. 29,9589 ha. W postanowieniu określono, że środek egzekucyjny zostanie zastosowany po bezskutecznym upływie terminu do dobrowolnego wykonania obowiązku (7 dni od daty doręczenia postanowienia). Podstawę prawną obowiązku stanowiła prawomocna decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego, położonego przy ul. [...] w Białymstoku.
b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2008 r.
Organ l instancji, prowadząc postępowanie egzekucyjne zastosował najmniej uciążliwy środek egzekucyjny w postaci odebrania nieruchomości, pomimo że tego adekwatnie nie uzasadnił (art.7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej zwana "u.p.e.a.").
W postanowieniu wskazano, że środek egzekucyjny zostanie zastosowany po bezskutecznym upływie terminu na dobrowolne wykonanie obowiązku (art.143 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie zostało doręczone skarżącemu przez organ egzekucyjny (art.32 u.p.e.a.), co czyni bezpodstawnym twierdzenie o naruszeniu ustawowej kompetencji egzekutora.
Ponadto organ podniósł, że ponawianie wcześniej zgłoszonych zarzutów oraz wywodzenie nowych na podstawie art.33 u.p.e.a. w następnych stadiach postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne.
c) [...] w skardze na powyższą decyzje zarzucił organowi II.instancji zaaprobowanie rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta Białegostoku art.142 i 143 § 1 w zw. z art.1a pkt 4 i 7 u.p.e.a. przez to, że organ egzekucyjny wydał postanowienie zastrzeżone do kompetencji egzekutora. Naruszeniem art.33 pkt 4 u.p.e.a. było błędne określenie [...] w Białymstoku jako zobowiązanego do wydania przedmiotowej nieruchomości. Kolegium nie wezwało do udziału w sprawie Uniwersytetu w Białymstoku, który jest właścicielem nieruchomości, a tym samym - wierzycielem.
2. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 126/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2008 r.
Organy obu instancji mając na celu wykonanie prawomocnej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego, położonego przy ul. [...] w Białymstoku prawidło zastosowały środek egzekucyjny w postaci odebrania nieruchomości zajmowanej przez zobowiązanego. W ocenie Sądu, spośród wymienionych w art.7 ust.1 i 2 u.p.e.a. środków egzekucyjnych, w tym przypadku najmniej uciążliwym środkiem dla zobowiązanego było odebranie nieruchomości.
Przed zastosowaniem środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości, nastąpiło wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku (art.143 § 1 u.p.e.a.), co potwierdza treść kontrolowanego postanowienia. Organ egzekucyjny prawidłowo doręczył skarżącemu postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego (art.32 u.p.e.a.). Samo doręczenie tytułu wykonawczego czy postanowienia bez podejmowania czynności wobec konkretnej nieruchomości nie jest czynnością egzekucyjną, w związku z czym organ egzekucyjny nie wkroczył w kompetencje egzekutora.
Zarzuty formułowane na podstawie art.33 u.p.e.a. nie mogą być podnoszone i rozpatrywane na etapie postępowania kontrolowanym przez Sąd. Zarzuty te są środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego - można je złożyć w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Skarżący skorzystał z tego prawa i złożył wcześniej zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W ocenie Sądu zmiana właściciela przedmiotu objętego egzekucją nie ma wpływu na bieg egzekucji. W przedmiotowym postępowaniu dokonywana jest egzekucją obowiązku wynikającego z decyzji administracji publicznej, a zatem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku jest właściwy organ I instancji, w tym przypadku - Prezydent Miasta Białegostoku (art.5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Uniwersytet w Białymstoku nie jest stroną tego postępowania, nie było zatem podstaw do wzywania go w takim charakterze do udziału w tej sprawie.
3. [...] w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego (art.14 ust.1 w związku z art.15 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz.U. nr 169, poz.1414 ze zm., dalej powoływana jako "u.rodz.ogr.działk."), przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd nieprawidłowo uznał, że PZD - OZP może wydać egzekutorowi, wbrew woli działkowców, własność znajdującą się na ich działkach (nasadzenia, urządzenia i obiekty), a nie jedynie urządzenia, budynki i budowle ROD przeznaczone do wspólnego korzystania .
Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art.125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a.") poprzez niezawieszenie postępowania, mimo że rozstrzygniecie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego położonego przy ul. [...] w Białymstoku;
b) art.3 § 1 P.p.s.a. w związku z:
art.142 w zw. z art.1a pkt 4 i 7 u.p.e.a., poprzez usankcjonowanie naruszenia przez Prezydenta Miasta Białegostoku ustawowej kompetencji egzekutora do odebrania nieruchomości;
art.1a pkt 13 w zw. z art.18 u.p.e.a. i art.28 k.p.a., poprzez nieuznanie za stronę niniejszego postępowania wierzyciela tj. Uniwersytetu w Białymstoku i nieuwzględnienie wniosku skarżącego o wezwanie wierzyciela do udziału w sprawie, mimo że jego interesu prawnego dotyczy postępowanie;
art.1a pkt 20 u.p.e.a. w administracji poprzez uznanie za zobowiązanego do wydania całej nieruchomości [...], mimo że faktycznie i prawnie włada on jedynie częścią egzekwowanej nieruchomości tj. ogrodzeniem, alejkami i pomieszczeniem biurowym, a nie poszczególnymi działkami użytkowanymi przez konkretnych działkowców, przeciwko którym egzekucja się nie toczy i którzy korzystają z ochrony posiadania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
A. Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku były postanowienia (wydane w I i II. instancji) o zastosowaniu środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości. Poza zakresem tej kontroli pozostała decyzja z 1985 r. o likwidacji ogrodu działkowego, postanowienie z 1996 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, tytuł wykonawczy z [...] grudnia 2007 r., postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] stycznia 2008 r. i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] marca 2008 r. w sprawie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Taki też jest zakres postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
B. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Artykuł 125 P.p.s.a. reguluje fakultatywne zawieszenie postępowania sądowego czyli naruszenie tego przepisu można byłoby uznać za wykazane w przypadku wyraźnego przekroczenia zasad postępowania sądowego lub zasad skorzystania z tej kompetencji uznaniowej. Zastosowany środek egzekucyjny w postaci odebrania nieruchomości nie powoduje z reguły nieodwracalnych konsekwencji, dlatego brak zawieszenia nie skutkuje wadliwością orzeczenia.
C. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I. instancji naruszenie art.3 § 1 P.p.s.a. w związku z art.1a pkt 13 w zw. z art.18 u.p.e.a. i art.28 k.p.a., poprzez nieuznanie za stronę niniejszego postępowania i za wierzyciela - Uniwersytetu w Białymstoku i nieuwzględnienie wniosku skarżącego o wezwanie wierzyciela do udziału w sprawie.
Organ administracyjny wydając zaskarżone postanowienie dysponował już ustaleniem podmiotu zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Dlatego prawidłowo postąpił organ kierując do tego zobowiązanego zaskarżone postanowienie. Ani skarga, ani skarga kasacyjna nie wykazała podstawy prawnej do podjęcia przez organ wydający zaskarżone postanowienie inicjatywy włączenia do postępowania egzekucyjnego Uniwersytetu w Białymstoku. Na tym etapie postępowania egzekucyjnego podnoszenie takich zarzutów jest już nieskuteczne i niedopuszczalne.
Jeżeli Uniwersytet w Białymstoku nabył nieruchomość (objętą egzekucją administracyjną) to może być uprawnionym do żądania wydania mu przedmiotu jego własności. "Kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania." (art. 38 § 1 u.p.e.a.) To Uniwersytet mógłby ewentualnie zażądać wyłączenia zakupionego gruntu spod egzekucji. Za brak takiej inicjatywy nie ponosi odpowiedzialności organ administracyjny, ani tym bardziej sąd administracyjny.
Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu I.instancji było postanowienie w sprawie egzekucji administracyjnej, której celem nie jest uzyskanie działki przez Uniwersytet w Białymstoku. Prawidłowo zostało już ustalone, że w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji publicznej uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków jest właściwy do orzekania organ I instancji (art.5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Uniwersytet jest więc ewentualnie wierzycielem w rozumieniu prawa cywilnego, ale nie wierzycielem na rzecz którego prowadzona jest egzekucja administracyjna (art.1 a pkt 13 u.p.e.a.).
D. Nie zostaje uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prze Sąd I. instancji art.3 § 1 P.p.s.a. w związku z art.1a pkt 20 u.p.e.a. - poprzez uznanie za zobowiązanego do wydania całej nieruchomości [...], mimo że faktycznie i prawnie włada on jedynie częścią egzekwowanej nieruchomości tj. ogrodzeniem, alejkom i pomieszczeniem biurowym, a nie poszczególnymi działkami użytkowanymi przez konkretnych działkowców, przeciwko którym egzekucja się nie toczy i korzystają oni z ochrony posiadania.
Zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym art.1a pkt 20 u.p.e.a. Obecne postępowanie sądowe nie obejmuje ustalania podmiotu zobowiązanego. Zostało to ustalone wcześniej wskazując na Polski Związek Działkowców.
Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku były postanowienia (wydane w I i II. instancji) o zastosowaniu środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości.
Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. (art. 10 ust.1 u.rodz.ogr.działk.)
Podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do Polskiego Związku Działkowców. (art. 13 ust.1 u.rodz.ogr.działk.)
Polski Związek Działkowców ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). (...) Polski Związek Działkowców ustanawia (...) prawo użytkowania działki - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców lub stanowią jego własność. (art. 14 u.rodz.ogr.działk.)
Przedmiotem egzekucji jest obowiązek wydania nieruchomości przez Polski Związek Działkowców. Skuteczna egzekucja nie ma być więc skierowana przeciwko ruchomościom poszczególnych działkowców. Działkowcy mogliby ewentualnie wystąpić z powództwem przeciwegzekucyjnym, co nie powoduje jednak zmiany w obowiązku Związku wydania nieruchomości w zakresie określonym w decyzji z 1985 r.
E. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.3 § 1 P.p.s.a. w związku z art.142 w zw. z art.1a pkt 4 i 7 u.p.e.a., poprzez usankcjonowanie naruszenia ustawowej kompetencji egzekutora do odebrania nieruchomości - poprzez podjęcie tej czynności przez Prezydenta Miasta Białegostoku, który jest organem egzekucyjnym.
Przedmiotem obecnej kontroli sądowej jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a nie - same już faktyczne czynności egzekutora. Wydanie postanowienia o odebraniu nieruchomości nie jest czynnością przypisaną przez ustawę egzekutorowi, gdyż nie jest to czynność egzekucyjna, lecz postanowienie należące do kompetencji organu egzekucyjnego (art.7 u.p.e.a.).
F. Nie zostaje uwzględniony zarzut naruszenia art.14 ust.1 w związku z art.15 ust.1 i 2 u.rodz.ogr.działk., poprzez uznanie, że [...] w Białymstoku może wydać egzekutorowi, wbrew woli działkowców, własność znajdującą się na ich działkach (nasadzenia, urządzenia i obiekty), a nie jedynie urządzenia, budynki i budowle [...] przeznaczone do wspólnego korzystania .
Organ ustalił obowiązek wydania nieruchomości. Na przeszkodzie wykonaniu tego obowiązku nie mogą stanąć nasadzenia, urządzenia i obiekty, nie będące nieruchomością będącą przedmiotem egzekucji.
G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a.