I OSK 1010/23

I OSK 1010/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 435/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-12-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P., J.R., I.T., M.R., R.R., A.B. i K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 435/22 w sprawie ze skargi A.P., J.R., I.T., M.R., R.R., A.B. i K.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 435/22, oddalił skargę A.P., J.R., I.T., M.R., R.R., A.B. i K.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd I instancji orzekł, że na gruncie analizowanej sprawy brak jest podstaw do badania kwestii zasiedzenia spornych gruntów przez Skarb Państwa. Okoliczność ta bowiem wynika z powołanych wyżej orzeczeń sądów powszechnych, których stwierdzenie wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Zauważyć zarazem należy, że nabycie gruntów przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, nie spełnia przesłanek ani art. 112 ust. 2 przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), dalej jako u.g.n., ani też art. 216 u.g.n., który wprawdzie rozszerza (odpowiednio) działanie przepisów rozdziału 6 działu III na sytuacje, które miały miejsce przed wejściem w życie obecnej ustawy gruntowej, ale bez wątpienia - nie dotyczą one nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia.
Sąd Wojewódzki orzekł, że zarówno tytuł przejęcia gruntów inny niż wymieniony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i brak dokumentów świadczących o wywłaszczeniu, czyni bezprzedmiotowym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, organy miały podstawę do wydania w niniejszej decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy nie doszło do odebrania nieruchomości w następstwie wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n. decyzja organu I instancji o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego, która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nie stanowi naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Skarżący złożyli wniosek o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., podtrzymując go w toku postępowań prowadzonych przez organami pierwszej (pismo z 10 września 2020 r. i drugiej instancji (pismo odwoławcze z 7 maja 2021 r.) i organy, rozpatrując żądanie zawarte we wniosku, wobec ustalonego stanu faktycznego i prawnego, wydały decyzje uznające zasadność umorzenia postępowania. Nadto stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Brak jest przy tym podstaw, aby przyznać słuszność podniesionym w skardze zarzutom.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku została złożona przez A.P., J.R., I.T., M.R., R.R., A.B. i K.D., którzy zaskarżyli wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. art. 151 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zasadnie umorzone, podczas gdy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem postanowieniem z dnia 22 grudnia 2020 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt XVI Ca 807/18 Sąd Okręgowy w Gdańsku XVI Wydział Cywilny orzekł o wstrzymaniu skuteczności postanowienia z dnia 27 stycznia 2020 roku, w związku z czym postępowanie winno toczyć się do prawomocnego zakończenia postępowania kasacyjnego, a ponadto w związku z brakiem fizycznego wydania nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2022 roku w sprawie o sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. numer [...] z dnia [...] kwietnia 2021, ewentualnie
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania,
3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.
Naczelny Sąd zważył co następuje:
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie powołano się wyłącznie na naruszenie prawa procesowego. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Sąd wojewódzki zasadnie uznał oddalając skargę, że organy działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sposób prawidłowy stwierdziły (rozstrzygnęły), że postępowanie wszczęte z wniosku skarżących kasacyjnie (dalej też skarżący) w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie orzeczenia PWRN z [...] listopada 1951 r. nr [...] (gdzie podstawą orzekania był dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych) oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1959 r. nr [...] (wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), sprostowaną postanowieniem PWRN z [...] kwietnia 1964 r. nr [...] - jest bezprzedmiotowe.
Rozważając przedmiotową kwestię, nie można tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 681). Art. 105 § 1 k.p.a., stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy żądanie skarżących A.P., J.R., I.T., M.R., R.R., A.B. i K.D. ( którzy łącznie dysponują prawem do 425/1050 części spadku po A.S.) o zwrot nieruchomości, stanowiącej aktualnie działki nr: [...], [...], [...], [...]o łącznej pow. 6637 m2, KW nr [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, wywłaszczonych na podstawie orzeczenia PWRN z [...] listopada 1951 r. nr [...] oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1959 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem PWRN z [...] kwietnia 1964 r. nr [...]zostało sformułowane w oparciu o art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.
Ww. działki nr [...] i [...] powstały z działki nr [...], z której wyodrębniono działki nr [...] (obecnie [...]) i [...]. W dalszej kolejności w wyniku podziału z działki nr [...] postała działka nr [...], z której powstała [...], a następnie [...], która zmieniła nr na [...]. Z kolei działki nr [...] i [...] powstały w wyniku kolejnych podziałów gruntów stanowiących pierwotnie działkę nr [...], z której ostatecznie powstały działki nr [...] (która zmieniła nr na [...]) i [...] (która zmieniła nr na [...]).
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei art. 137 u.g.n. wskazuje, kiedy nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia. Nadto, zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) oraz do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Poz. 31; ust. 2 pkt 2).
Z akt sprawy wynika, a co nie jest kwestionowane przez strony, że w pkt 2 decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzona została nieważność orzeczenia PWRN z [...] listopada 1951 r. nr [...], w części dotyczących wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej część parceli nr [...]. Nadto wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z [...] grudnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że w części obejmującej działki gruntu oznaczone ówcześnie nr [...] nr [...] decyzja z [...] kwietnia 1959 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1959 r. w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...].
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996).
W przedmiotowej sprawie oznacza to, że do wywłaszczenie wnioskowanych do zwrotu działek nie doszło wcale, bo stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych oznacza, że należy traktować jako niebyłe od dnia ich wydania.
Powyższy stan faktyczny i prawny powoduje, że w niniejszej sprawie nie mają zatem zastosowania przepisy art. 137 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami (odnoszące się do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cele wywłaszczenia), bo regulują one odmienne sytuacje - takie, w których prawidłowa i obowiązująca decyzja o wywłaszczeniu doprowadziła do odebrania (lub ograniczenia) prawa własności nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele określone decyzją o jej wywłaszczeniu. Powyższe z kolei implikuje, że wszczęte w oparciu o ten przepis postępowanie nie może być dalej kontynuowane i powinno zostać umorzone zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego może zapaść, jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienie w realiach badanej sprawy- braku możliwości prowadzenia postępowania zwrotowego odnośnie przedmiotowych działek, gdyż w obrocie prawnym nie istnieją decyzje wywłaszczeniowe ich dotyczące.
Sąd Wojewódzki prawidłowo również wskazał, że kwestie związane z prowadzonym przed Sądem Rejonowym w Gdyni postępowaniem cywilnym, dotyczącym zasiedzenia m.in. działek nr [...], [...], [...] i [...] pozostają bez wpływu na ocenę decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2022 r. Zasiedzenie jest instytucją, która sankcjonuje trwający od dłuższego czasu stan faktyczny posiadania i jest sposobem nabywania własności. Jest to jednak instytucja prawa cywilnego, a zwrot nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego. Te dwie instytucje cechuje odrębność. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, ewentualne wzruszenie orzeczenia sądu stwierdzającego zasiedzenie oznaczać będzie, że własność spornych nieruchomości pozostaje po stronie spadkobierców A. J. S. Bez znaczenia w tym kontekście dla losów żądania skarżących o zwrot nieruchomości jest wstrzymanie skuteczności postanowienia o zasiedzeniu. Bez wpływu na dokonane ustalenia pozostaje także oświadczenie skarżących, że nie miał miejsca fizyczny zwrot nieruchomości, a podatek od nieruchomości wciąż płacony jest przez strony. W przedmiotowej sprawie istotne jest bowiem wyłącznie to, czy organ miał w świetle prawa materialnego (u.g.n.) uprawnienie do orzekania w przedmiocie złożonego wniosku zwrotowego, a jak wcześnie to zostało przedstawione, w realiach niniejszej sprawy brak było tej podstawy.
Racje należy zatem przyznać Sądowi wojewódzkiemu, że w takim wypadku postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.