I OSK 1010/09

I OSK 1010/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SAB/Sz 107/09 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2009-05-20
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2 pkt 8, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
art. 86 ust. 1, art. 104 ust. 1
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2009r. sygn. akt II SAB/Sz 107/09 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Z. w przedmiocie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. P. na rzecz Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Z. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SAB/Sz 107/09, po rozpatrzeniu skargi R. P. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. w przedmiocie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
R. P., na podstawie art. 3 § 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270, ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.) oraz § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487) złożył skargę na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. i wniósł o zobowiązanie skarżonego organu do zakończenia przedstawionej sprawy w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, które to zakończenie powinno polegać na wydaniu decyzji w sprawie odmowy wypłacania świadczeń należnych skarżącemu z tytułu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (do których przyznano prawo ostateczną decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.) w wysokości wynikającej z przepisów prawa, za miesiące styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 2008 r. we wskazanych kwotach, ewentualnie wypłaceniu tego świadczenia we wskazanej wysokości. Równocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn oraz do ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz do pociągnięcia ich do odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa zgodnie z art. 38 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, że R. P. jest żołnierzem zawodowym i pełni służbę w Jednostce Wojskowej nr [...] w Z., a mieszka w W. Aby dojechać do miejsca pełnienia służby musi pokonać trasę W. - P. - S. - Z. (i z powrotem) wynoszącą 151 km w jedną stronę. Łączny koszt imiennego biletu na tej trasie w okresie od stycznia do lipca 2008 r. wynosił 473 zł, a od sierpnia 2008 r. wynosi 494 zł. Dowódca Jednostki Wojskowej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2007 r. uznał, że skarżącemu przysługuje prawo zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Za miesiące listopad i grudzień 2008 r. ryczałt został wypłacony zgodnie z przedstawionymi przez stronę zaświadczeniami dotyczącymi ceny biletu. Natomiast od stycznia 2008 r. ryczałt wypłacany jest w niższej wysokości. W tej sytuacji skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy i uzyskał opinię prawną referenta prawnego podpisaną przez dowódcę jednostki wojskowej. W ocenie organu, w chwili obecnej nie jest już potrzebne składanie przez żołnierza dokumentu potwierdzającego cenę biletu miesięcznego. Intencją bowiem ustawodawcy było policzenie trasy najbliższą drogą (w tym przypadku odległość po szosie wynosi 59 km), dlatego skarżącemu należy się ryczałt według stawki kilometrowej PKP. Skarżący podniósł, że organ nie wydał żadnej decyzji o zmianie sposobu naliczania ryczałtu, tylko w formie punktu w Rozkazie Dziennym ukazała się kwota w nowych stawkach. Nie zgadzając się z powyższą interpretacją organu, skarżący pismem z dnia [...] października 2008 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazał, że sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych są to sprawy administracyjne, rozpoznawane na drodze postępowania administracyjnego, zatem nie powinno być wątpliwości co do konieczności podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ powinien wydać decyzję o odmowie wypłaty świadczenia skarżącemu. Równocześnie, w przypadku niepodzielenia tego stanowiska przez Sąd, skarżący podniósł, że organ jest zobowiązany do podjęcia innego rodzaju działania w sprawie, tj. do podjęcia czynności materialno-technicznej wypłacenia świadczenia. W konsekwencji Sąd powinien, zdaniem skarżącego zbadać prawidłowość działania organu, a w przypadku uznania, że było nieprawidłowe - zobowiązać go do dokonania czynności wypłaty spornej części świadczenia. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie Dowódca Jednostki Wojskowej ustalił wysokość ryczałtu w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy na danej trasie brak jest połączeń kolejowych, cenę biletu ustala się na podstawie tabeli przewoźnika (w tym przypadku PKP) i najkrótszej odległości drogowej pomiędzy dotychczasowym i nowym miejscem zamieszkania żołnierza i jego rodziny. Takie działanie organu jest niezgodne z prawem, co uzasadnia zobowiązanie organu do podjęcia właściwych działań i wypłacenie skarżącemu należności w pełnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej w Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu znajdującego się w aktach pisma z dnia [...] listopada 2008 r. będącego odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia [...] października 2008 r. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i pismo z dnia [...] października 2008 r. - wezwanie do zapłaty. Wobec powyższego, w ocenie organu nie doszło ani do naruszenia prawa, ani do bezczynności i dlatego skarga nie powinna zostać uwzględniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SAB/Sz 107/09 oddalił złożoną skargę i wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w prawem przewidzianym czasie. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu zdyscyplinowanie organu do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy. Dokonując oceny zasadności przedmiotowej skargi Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż nie można zarzucić Dowódcy Jednostki nr [...] w Z. bezczynności. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej nie w każdej sprawie mają obowiązek wydawania decyzji administracyjnej i poza decyzjami mogą podejmować akty lub czynności, będące np. czynnościami materialno-technicznymi, z zakresu administracji publicznej. To, czy w określonej, skonkretyzowanej sytuacji organ administracji publicznej będzie wypowiadał się w jednej ze wskazanych wyżej form przejawów działalności publicznej, będzie precyzował przepis prawa materialnego, który przesądza, czy określona sprawa może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, czy też w postaci innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przy czym fakt, że organ administracji publicznej w określonej rodzajowo sprawie nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz w inny sposób załatwia sprawę np. poprzez czynność organu, nie oznacza, że te inne przejawy działalności organów administracji pozostawione zostały poza kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skargi na inne niż określone w pkt 1-3 ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika zatem z powyższych przepisów poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, na które służy zażalenie, na postanowienia kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa służy skarga do sądu administracyjnego po wcześniejszym wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j. t. z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892, ze zm.) żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. W ocenie Sądu orzekającego Minister Obrony Narodowej wykonując upoważnienie zawarte w ust. 2 art. 86 tej ustawy, rozporządzeniem z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487, ze zm.), określił wysokość oraz tryb przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe, z uwzględnieniem sposobu obliczania czasu podróży służbowej oraz należności i sposobu ustalania ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Zgodnie z § 10 ust. 4 powołanego rozporządzenia - prawo do należności, o których mowa w § 3 ust. 3 i 4 oraz § 7a, ustala w drodze decyzji dowódca jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 104 ustawy. Należności, o których mowa w § 3 ust. 3 i 4 oraz § 7a wypłaca się do 10. dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej wykazu żołnierzy, którzy w danym miesiącu kalendarzowym są uprawnieni do otrzymania tych należności - § 10 ust. 5 rozporządzenia. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że prawo żołnierza zawodowego przeniesionego służbowo do zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby ustala w drodze decyzji dowódca jednostki wojskowej, natomiast realizacja tego przepisu następuje w formie czynności materialno - technicznej. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, czego skarżący nie kwestionuje, że Dowódca Jednostki Wojskowej w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. ustalił skarżącemu prawo do zwrotu kosztów (ryczałtu na pokrycie kosztów) dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem od dnia 1 listopada 2007 r. na czas pełnienia służby w Jednostce Z. Skarżącemu wypłacono ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby za miesiące : listopad i grudzień 2007 r. oraz styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj i czerwiec 2008 r., z tym że skarżący kwestionuje wysokość wypłaconego mu ryczałtu począwszy od miesiąca stycznia 2008 r. Z treści skargi i z pisma procesowego z dnia 5 lutego 2009 r. wynika również, zdaniem Sądu I instancji, że skarżący bezczynność organu upatruje w jednej z dwóch alternatywnie wskazanych sytuacji. Twierdzi mianowicie, że wypłata ryczałtu w kwocie niższej od oczekiwanej powinna nastąpić po wydaniu decyzji administracyjnej wskazującej obniżoną należność albo w drodze decyzji odmawiającej wypłaty należności w żądanej wysokości. Według skarżącego skoro organ takich decyzji nie wydał, to jest bezczynny, a zatem taki zarzut znajduje oparcie o art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako ewentualny natomiast skarżący podniósł zarzut bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na wypadek, gdyby Sąd stanął na stanowisku, że organ w formie czynności materialno-technicznej powinien odmówić wypłaty ryczałtu w żądanej wysokości. Zarzucana w tej sytuacji bezczynność organu miałaby polegać na takiej czynności materialno-technicznej, z której wynikałaby odmowa wypłacenia wnioskowanej kwoty ryczałtu. W ocenie Sądu, orzekającego w obowiązującym stanie prawnym, żadna z tak zarzucanych bezczynności nie zaistniała. Zgodnie z § 10 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, prawo żołnierza zawodowego przeniesionego służbowo do należności z tyt. zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby określa organ w drodze decyzji, przy czym w decyzji tej nie określa wysokości należnej kwoty. Wypłata należności z tytułu zwrotu kosztów następuje w formie materialno-technicznej i właśnie takiej czynności dokonywał organ wypłacając ryczałt za przejazd w miesiącach od stycznia do czerwca 2008 r., a zatem organ ten nie był bezczynny. Natomiast spór co do kwoty wypłaconego ryczałtu w tym stanie prawnym i faktycznym mógłby być rozstrzygnięty przez wniesienie skargi na tę czynność materialną-techniczną, po uprzednim wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś drogą skargi na bezczynność, jak to uczynił skarżący. Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił odnośnie żądania skarżącego zobowiązania organu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz pociągnięcia ich do odpowiedzialności dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności, że takie żądanie wykracza poza kognicję sądu administracyjnego.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Dowódca Jednostki nr [...] w Z. nie jest bezczynny w sprawie wypłaty skarżącemu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę na bezczynność tego organu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. P. Skarżący zaskarżył wydany wyrok w całości. W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czyli:
1) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 10 rozporządzenia MON z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe - w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 5 października 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 192, poz. 1389) w związku z art. 74 w związku z art. 73 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm. - dalej zwana "ustawa pragmatyczna") poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że niniejszej sprawy o wypłatę świadczenia nie można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej,
2) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 10 rozporządzenia MON z dnia 28 maja 2004 r. u sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487) w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 5 października 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, w związku z art. 74 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 5 ustawy pragmatycznej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem dokonał wypłaty świadczenia (mimo że czynność wypłaty nie była kompletna i prawidłowa),
3) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 10 rozporządzenia MON z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe - w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 5 października 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe w związku z art. 74 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 5 ustawy pragmatycznej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że działania organu należałoby skarżyć w trybie skargi na czynności materialno-techniczne (wypłaty świadczenia).
W związku z tym, autor skargi kasacyjnej wniósł o:
uchylenie w całości, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zobowiązanie organu do zakończenia niniejszej sprawy w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się wyroku, które to powinno polegać na:
a) wypłaceniu należnych skarżącemu świadczeń z tytułu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (do których prawo przyznano mu ostateczną decyzją administracyjną Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] grudnia 2007 r.) w wysokości wynikającej z przepisów prawa (tj. w kwotach: 473 zł za styczeń 2008 r., 430 zł za luty 2008 r., 408.50 zł za marzec 2008 r., 344 zł za kwiecień 2008 r., 408,50 zł za maj 2008 r., 473 zł za czerwiec 2008 r., 516 zł za lipiec 2008 r., 449 zł za sierpień 2008 r., 471,45 zł za wrzesień 2008 r.),
bądź też, w razie uznania, że taka sprawa podlega załatwieniu przez wydanie decyzji,
b) wydaniu decyzji w sprawie wypłacenia (lub odmowy wypłacenia) świadczeń należnych skarżącemu z wyżej wymienionego tytułu,
ewentualnie uchylenie w całości, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie, w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kasator wniósł o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał zawarte w skardze zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, albowiem brak jest podstawy faktycznej i prawnej do wydania decyzji administracyjnej o zmianie sposobu naliczania ryczałtu za dojazdy oraz zaspokojenia roszczenia skarżącego w wysokości dochodzonej przez niego w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wymienione w § 2 powołanego art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności, należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopuścił się ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Postawiony zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w związku z innymi powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa) nie zasługuje zaś na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie był zarzut bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zmiany wysokości przyznanego na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j. t. z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892, ze zm.) oraz § 3 ust. 3 i 4, § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz.1487, ze zm.) ryczałtu pieniężnego na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 i 4a, a zatem w sprawach załatwianych w drodze decyzji i postanowień (pkt 1-3), przez wydanie lub podjęcie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 4) oraz w sprawach pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Zarówno w judykaturze, jak i doktrynie utrwalił się pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem aktu lub podjęciem czynności (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 84).
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartym w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, że o tym, czy w określonej, skonkretyzowanej sytuacji organ administracji publicznej będzie wypowiadał się w formie orzeczenia administracyjnej decyduje przepis prawa materialnego, który przesądza, czy określona sprawa może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, czy też w postaci innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Dlatego też o bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej można mówić w sytuacji, gdy organ jest zobowiązany przepisem prawa materialnego do załatwienia sprawy w takiej właśnie formie prawnej, a tego nie czyni w trybie i terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla wydania przez organ decyzji administracyjnej konieczne jest zatem istnienie ku temu podstawy prawnej.
Zgodnie z treścią art. 86 ust. 1, 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 3 ust. 3 i 4, § 10 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (w brzmieniu obowiązującym po uwzględnieniu zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe - Dz. U. Nr 192, poz.1389) żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Żołnierzowi przeniesionemu służbowo do miejscowości, do której jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu, przysługuje zwrot kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w wysokości udokumentowanej imiennym biletem miesięcznym na przejazd środkiem publicznego transportu kolejowego lub autobusowego. W przypadku nieprzedłożenia biletu, o którym mowa, żołnierz otrzymuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby w wysokości 1/22 ceny imiennego biletu miesięcznego na przejazd w klasie II pociągu osobowego, przewidzianego dla najkrótszej odległości pomiędzy stacją (przystankiem) najbliższą miejscu zamieszkania a stacją (przystankiem) najbliższą miejscu pełnienia służby - za każdy dzień wykonywania zadań służbowych w nowym miejscu pełnienia służby. Należności, o których mowa, wypłaca się żołnierzowi w terminie 14 dni od dnia wydania w tej sprawie decyzji przez dowódcę, o którym mowa w art. 104 ustawy. Prawo do należności, o których mowa w § 3 ust. 3 i 4 oraz § 7a, ustala w drodze decyzji dowódca jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 104 ustawy. Należności, o których mowa w ust. 4 § 10 rozporządzenia, wypłaca się do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni, na podstawie zatwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 104 ustawy, wykazu liczby dni, w których żołnierze wykonywali zadania służbowe.
Z przywołanych przepisów wynika, że dowódca jednostki wojskowej ma obowiązek wydać decyzję ustalającą prawo żołnierza zawodowego przeniesionego służbowo do zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Realizacja tego uprawnienia następuje natomiast na podstawie zatwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 104 ustawy, wykazu liczby dni, w których żołnierze wykonywali zadania służbowe, czyli w formie czynności materialno-technicznej.
Akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] Z., po rozpatrzeniu wniosku R. P., ustalił skarżącemu prawo do zwrotu kosztów przejazdu (ryczałtu) na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby od dnia 1 listopada 2007 r. Decyzja ta jest ostateczna. Wydając ją Dowódca Jednostki Wojskowej wypełnił zatem obowiązek ciążący na nim, z mocy przywołanego wyżej przepisu § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. W aktach sprawy znajdują się również wyciągi z rozkazów Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] Z. z wyszczególnioną wysokością przyznanego skarżącemu za okres od listopada 2007 r. do września 2008 r. ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu, na podstawie których ryczałt ten był skarżącemu wypłacany. Wydając niniejsze rozkazy Dowódca Jednostki Wojskowej wypełnił dyspozycję przepisu § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie przyjął, że wypłata należności z tytułu zwrotu kosztów następuje w formie materialno-technicznej i właśnie takiej czynności dokonywał organ wypłacając ryczałt za przejazd w miesiącach od stycznia do czerwca 2008 r., a zatem organ ten nie był bezczynny w sprawie wypłaty skarżącemu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a tej ustawy. Oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowienia oraz innych aktów i czynności. Innymi słowy musi istnieć przepis prawa obligujący organ do działania w określonej formie i zaniechanie organu w tym zakresie. Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w rozpatrywanej sprawie. Natomiast przekonanie skarżącego, że wypłata ryczałtu w kwocie niższej od oczekiwanej, powinna nastąpić po wydaniu decyzji administracyjnej wskazującej obniżoną należność albo w drodze decyzji odmawiającej wypłaty należności w żądanej wysokości, jest wadliwe, ponieważ nie znajduje żadnego uzasadnienia w przywołanych przepisach prawa.
Zasadnie również Sąd I instancji stanął na stanowisku, że spór co do kwoty wypłaconego ryczałtu mógłby być rozstrzygnięty przez Sąd poprzez wniesienie skargi na tę czynność materialną-techniczną, po uprzednim wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś drogą skargi na bezczynność, z której skorzystał skarżący.
Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia administracyjnego przez Dowódcę Jednostki Wojskowej, a tym samym do zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie chybione uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, a także art. 74 oraz art. 73 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przywołane wyżej przepisy prawa.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.