I OSK 1004/24

I OSK 1004/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 1019/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-01-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 1019/23 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 4 października 2023 r. nr SKO.II.41/1126/ŚR/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Chełma z dnia 19 czerwca 2023 r. nr MOPR.WŚ.ZŚRA.4302o-000839/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz R.S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1019/23, oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 4 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Chełma z dnia 19 czerwca 2023 r. odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad ojcem, W.S.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydent Miasta Chełm odmówił R.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności ojca, co stanowiło przesłankę z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), oraz na brak istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a sprawowaniem opieki nad ojcem, argumentując, że zakres opieki pozwala na jej pogodzenie z pracą w gospodarstwie rolnym przy odpowiedniej organizacji, a także zwracając uwagę na obowiązek alimentacyjny siostry wnioskodawcy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Chełm, choć zgodziło się ze skarżącym, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 38/13) brak było podstaw do odmowy świadczenia z powodu daty powstania niepełnosprawności ojca, jednak podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku bezpośredniego związku między sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym. Kolegium argumentowało, że specyfika pracy w rolnictwie, zwłaszcza przy współpracy z żoną skarżącego, umożliwia pogodzenie jej z opieką, a zakres opieki nie uniemożliwia pracy zarobkowej, gdyż ojciec nie jest osobą leżącą ani pampersowaną, a jego stan zdrowia ostatnio się nie pogorszył. Kolegium zwróciło także uwagę na niespójne wyjaśnienia skarżącego dotyczące zakresu opieki, uznając za bardziej wiarygodne dane z wywiadu środowiskowego, a obowiązek alimentacyjny siostry może być realizowany finansowo lub poprzez pomoc w czynnościach domowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko Kolegium wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne ma rekompensować brak dochodów z powodu sprawowania opieki, a konieczne jest obiektywne wykazanie, że opieka wyklucza możliwość zarobkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organami co do braku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym a koniecznością opieki nad ojcem, stwierdzając, że czynności wykonywane przez skarżącego mają w większości charakter uniwersalny i mogą być realizowane przez osobę aktywną zawodowo, a ojciec nie jest osobą leżącą ani pampersowaną. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Kolegium, co do niespójności oświadczeń skarżącego, uznając za bardziej wiarygodne te potwierdzone w wywiadzie środowiskowym. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 5/12, Sąd Wojewódzki stwierdził, że rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo i jednocześnie sprawować opiekę nad członkiem rodziny. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że również siostra skarżącego ma obowiązek alimentacyjny wobec ojca, który może przybrać formę finansową. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia niepełnosprawnemu rodzicowi nie oznacza automatycznie konieczności całkowitej rezygnacji z pracy, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia braku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego.
Od powyższego wyroku, R.S. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się lub niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia przez organy administracji art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego).
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami postępowania, tj. brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie, R.S., w swojej skardze kasacyjnej podniósł zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organy, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy niewątpliwie istnieje.
Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i - systematyczny współudział - w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Skoro bezsporne jest, że W.S. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji (ponieważ fakt ten dokumentuje orzeczenie lekarza orzecznika ZUS), a nie ustalono aby R.S. w sprawowaniu tej całodobowej opieki wyręczał jakikolwiek podmiot instytucjonalny czy fizyczny, jednocześnie nie stwierdzono aby W.S. był zaniedbywany, to zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że ocena materiału dowodowego w sprawie zgromadzonego obarczona jest błędem i pozostaje wewnętrznie sprzeczna. Trafnie zatem, zarzuca skarga kasacyjna, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Jak wynika z akt, skarżący kasacyjnie sprawuje opiekę nad dwojgiem schorowanych rodziców, legitymujących się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jakkolwiek, Kolegium, jak i Sąd pierwszej instancji, szczególną uwagę przywiązał do charakteru zadeklarowanych czynności, to całkowicie pominięto, że materiał dowodowy musi być oceniany z uwzględnieniem kontekstu danej sprawy. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że pozostaje do całodobowej dyspozycji rodziców. Wskazał, że oboje rodzice (ur. 1940 r. oraz 1942 r.) mają problemy z koncentracją i pamięcią. Z tej przyczyny muszą być monitorowani w kwestiach bezpieczeństwa, bowiem zdarza im się zapomnieć zakręcić gaz lub wodę. Ponadto ojciec skarżącego często zapomina o lekach, a czasem zapomina, że je zażył i próbuje przyjąć kolejne dawki, co stanowi realne zagrożenie dla jego zdrowia. Wziąwszy pod uwagę fakt, że skarżący kasacyjnie w istocie sam sprawuje opiekę nad dwojgiem niezdolnych do samodzielnej egzystencji rodziców i uwzględniwszy charakter opisywanych przez niego problemów, uwarunkowanych wiekiem rodziców, z którymi musi się on mierzyć nie sposób podzielić wniosku Kolegium, zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego kasacyjnie opieką a rezygnacją z zatrudnienia nie ma związku. Trafnie podnosi w tej sytuacji skarga kasacyjna, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, prowadzący do niespójnych wniosków. Akta sprawy wskazują bowiem, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie przez nią zatrudnienia. Choć ustalenia pracownika socjalnego dotyczące radzenia sobie przez W.S. w podstawowych czynnościach samoobsługowych zostały przywołane, to zignorowano w istocie wnioski wynikające z tego samego wywiadu, wskazujące na nieporadność życiową W.S. w innych aspektach, brak umiejętności radzenia sobie z problemami dnia codziennego, dbania o zdrowie i bezpieczeństwo oraz konieczność stałej pomocy w pokonywaniu ograniczeń wynikających z racji wieku. Twierdzenie skarżącego, że opieka nad ojcem jest całodobowa i niemożliwa do pogodzenia z pracą w gospodarstwie rolnym, zwłaszcza biorąc pod uwagę odległość gospodarstwa (30 km) od miejsca zamieszkania i nieopłacalność zatrudniania pracowników przy niewielkim areale (5,9223 ha), jest spójne i logiczne. W świetle sentencji przywoływanej uchwały I OPS 5/12, to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika jest przesłanką negatywną. Jeżeli skarżący, który był faktycznym zarządcą i pracownikiem gospodarstwa (należącego do jego żony), zaprzestał faktycznego prowadzenia działalności rolniczej z przyczyn bezpośrednio związanych z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem, to nie można mu w sposób automatyczny narzucać możliwości pogodzenia tych dwóch obowiązków. Organy administracji nie zbadały w sposób prawidłowy, czy w realiach niniejszej sprawy, nadal istnieje negatywna przesłanka w postaci "prowadzenia gospodarstwa rolnego" w rozumieniu uchwały. Właścicielką gospodarstwa jest żona skarżącego, która pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy w ośrodku rehabilitacji dla dzieci. Sugerowanie, że mogłaby ona wspierać męża w zarządzaniu gospodarstwem w wolnym czasie, nie uwzględnia jej pełnego zatrudnienia.
Zasadnie w tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy prowadzące postępowanie tym standardom nie sprostały. Zasadnie też skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. W kontekście dokonanej przez Kolegium i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny materiału dowodowego podkreślić należy, że w toku czynionych ustaleń organ miał prawo dać wiarę jednym dowodom, a odmówić jej innym. Powinien jednak oceniane dowody zestawić z całokształtem materiału dowodowego i wyjaśnić dlaczego daje im wiarę, jednocześnie uzasadniając dlaczego odmawia wiary argumentom skarżącego prezentowanym w odwołaniu. Zważywszy na kontekst badanej sprawy trzeba stwierdzić, ze Kolegium a za nim Sąd pierwszej instancji, w istocie zignorowały niespójności w zeznaniach skarżącego, a priori przypisując im pejoratywny charakter, zamiast dążyć do wyjaśnienia tych rozbieżności w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, np. poprzez przesłuchanie strony.
Sąd błędnie ocenił również kwestię możliwości wsparcia ze strony siostry skarżącego, R.K. Sama okoliczność, iż osoba wymagająca opieki ma jeszcze inne dziecko, nie ma znaczenia przy ocenie, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, by istniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia w postaci stwierdzenia, że obok osoby ubiegającej się istnieją również inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które potencjalnie mogłyby w pewnym stopniu opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi. Nie można zatem odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że opiekę nad osobą niepełnosprawną można by podzielić między większą liczbę członków rodziny. Tego rodzaju przesłanka negatywna nie została uwzględniona przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Niezasadnie natomiast Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca.
Podsumowując zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej mierze okazały się trafne i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i weźmie pod uwagę fakt, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego wymaga w każdym przypadku uwzględnienia kontekstu danej sprawy.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).