I OSK 1004/10

I OSK 1004/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Irena Kamińska
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1431/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-01-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1431/09 w sprawie ze skargi P. K. P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie komunalizacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1431/09 oddalił skargę (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej: "(...) S.A.") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "KKU") z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie komunalizacji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda M. decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...)stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę B., własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie S. B. jako działki nr (...) i (...). Organ podał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił, iż sporne mienie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową, w odniesieniu do którego odwołująca się (...) S.A. nie wykazała uzyskania przed tym dniem przez jej poprzednika prawnego, w obowiązującym wówczas trybie tytułu prawnego uniemożliwiającego komunalizację, wobec czego należące w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i położone na obszarze Gminy stało się z mocy prawa mieniem komunalnym tej Gminy na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Od decyzji Wojewody M. odwołanie wniosła (...) S.A. zarzucając:
- niesłuszne odmówienie waloru dowodowego znajdującej się w aktach sprawy decyzji Naczelnika Gminy i Miasta B. z dnia (...) lutego 1987 r. ustalającej opłaty z tytułu zarządu spornym mieniem jako dowodu uzyskania tego prawa przez przedsiębiorstwo (...), bowiem jest oczywistym, że w takiej sytuacji sam zarząd musiał zostać wcześniej ustanowiony, a decyzja ustalająca opłaty tylko ten fakt potwierdziła, jak również pominięcie decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia (...) listopada 1983 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości na rzecz Państwa, lecz na wniosek Śląskiej Dyrekcji (...), co również oznaczało automatyczne nadanie przedsiębiorstwu (...) zarządu tym mieniem;
- nieuwzględnienie przy wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w którym ustawodawca ustalił zakres komunalizacji mienia państwowego wyłącznie do mienia gminnego, do którego sporne mienie nie należy;
- pominięcie przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji regulacji ujętych w § 4 ust. 1 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.);
- pominięcie negatywnej przesłanki komunalizacji wynikającej z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948).
KKU nie uwzględniła odwołania i utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziła, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika obowiązek potwierdzenia przez wojewodę nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie. Odmowa stwierdzenia wymaga wykazania, że zachodzą przeszkody wyłączające dane mienie z komunalizacji. Przesłanką komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) były zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91. Zdaniem KKU, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym kopii decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia (...) listopada 1983 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości na rzecz Państwa, odpisu księgi wieczystej nr (...) oraz wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z 27 maja 1990 r. wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. W orzecznictwie dotyczącym podobnych spraw Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, że skoro (...) kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, to winny one wykazać, że nieruchomość ta należała do (...) (wyrok z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/97 niepublikowany. Zdaniem KKU, stan sprawy niniejszej wyraźnie wskazuje na brak podstaw do uznania, iż przedsiębiorstwo (...) uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Obejmowanie przez państwowe osoby prawne państwowych nieruchomości gruntowych przekazywanych im w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albo za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. KKU wyraziła również pogląd, że wbrew twierdzeniom odwołującego, wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonane na wniosek państwowych osób prawnych nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości. Nie wynika on także z przepisów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa (...), w tym z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., jak również z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym (...), bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo objętego. Niezasadne, zdaniem organu, byłoby też zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, gdyż przedsiębiorstwo państwowe (...) nie było organem wykonującym zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa; nie ma też podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwu względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym, tj. pod określonym tytułem prawnym a nie tylko w sensie faktycznym, a po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.
KKU stwierdziła też, iż do komunalizacji mienia z mocy prawa nie mogą mieć zastosowania powołane w odwołaniu przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem, w których przesłanki uwłaszczenia oceniane są na dzień 5 grudnia 1990 r., w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd w sprawach dotyczących komunalizacji mienia nie jest zatem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym (wyroki NSA: z dnia 18 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1419/91, ONSA z 1992 r. nr 2, poz. 39, z dnia 18 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1420/91, z dnia 10 maja 2001 r. sygn. akt I SA 2595/99 oraz z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47368). Również ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, jako odnosząca się do stanu mienia na dzień 5 grudnia 1990 r., nie może mieć zastosowania przy ocenie stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. W rezultacie powyższych ustaleń za niezasadne KKU uznała wszystkie zarzuty odwołania, w tym zarzut niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Skargę na decyzję KKU wniosły (...) S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez uznanie, że brak podstaw do uwłaszczenia nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do jej komunalizacji;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.;
b) art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów skarżącego do decyzji Wojewody M..
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko KKU, że na stronie skarżącej, w niniejszej sprawie, tj. (...) S.A., spoczywa obowiązek wykazania posiadania w dniu 27 maja 1990 r., przez przedsiębiorstwo (...), tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające, czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danego mienia. Prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości nie wynika również z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem Sądu, zasadnie też KKU przyjęła, że w myśl obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, grunty państwowe uzyskiwały w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd. Oznacza to, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia.
Sąd potwierdził również stanowisko, iż w niniejszej sprawie, która toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (w tym między innymi jej art. 34a), które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia Skarbu Państwa komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r., czyli w drodze decyzji konstytutywnych. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia, które już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 stwierdził, iż art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) ("po art. 34 dodaje się art. 34a w brzmieniu: "Art. 34a. Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ...") i art. 5 tej ustawy ("Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją, umarza się.") nie dotyczą mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie Sądu, interpretacja tych przepisów dokonana przez KKU w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i zgodna z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą, jak również nie miał zastosowania art. 11 powołanej ustawy, gdyż nie zachodziły określone w tym przepisie przesłanki wyłączające komunalizację . Brak tytułu prawnego (...) do władania przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy braku innych przesłanek wyłączających komunalizację, powoduje, że nieruchomość stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, mieniem Gminy B. i z tym dniem utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zatem zgodna z prawem materialnym.
Nie doszło też, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., bowiem zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia, a następnie oceny materiału dowodowego, nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt I SA 169/02 LEX nr 157661). Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 że "to (...) kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość należała do (...).", dlatego też do strony skarżącej, a nie tylko do organu należało przedstawienie wszelkich dowodów mających istotne znaczenie w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła (...) S.A., w której zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, a w szczególności:
1) art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez przyjęcie, iż KKU opierając swoją decyzję z (...) lipca 2009 r. na ww. przepisach zasadnie uznała, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji,
2) art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" polegający na jego błędnej wykładni przez uznanie, że skoro postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, przywołane przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa PKP nie mają zastosowania;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez KKU przy wydawaniu ww. decyzji:
a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 K.p.a. przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 34, art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. , pomimo że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie,
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za drugą instancję.
Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92) wskazano, iż pojęcie "zarządzanie", przez które zgodnie z uchwałą należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym uznać należy za tożsame z pojęciem "należące do" w rozumieniu w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pojęcie to, zdaniem (...) S.A., nie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy zwłaszcza, że w okresie obowiązywania jedności mienia ogólnonarodowego aspekt ten odnoszony był jedynie do Państwa, któremu przysługiwała niepodzielna własność mienia ogólnonarodowego. Zarząd nie stanowił tytułu prawnego do powierzonej rzeczy. Wobec tego ustalenie w trakcie postępowania komunalizacyjnego, że dana część mienia służy wykonywaniu zadań państwowej osoby prawnej oznacza, zdaniem pełnomocnika (...) S.A., że należała ona w dacie 27 maja 1990 r. do tego podmiotu, a nie do terenowego organu administracji. Sam przepis art. 38 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił podstawy do uzyskania "tytułu prawnego" do nieruchomości, ale wskazywał sposób przekazywania nieruchomości państwowych państwowym osobom prawnym w dacie jego obowiązywania. Nie kreował po stronie państwowych osób prawnych tytułu prawnorzeczowego.
W ocenie pełnomocnika, nie zasługuje również na akceptację stanowisko Sądu I instancji co do wyłączenia z komunalizacji przedmiotowych działek na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Działki te zostały wywłaszczone pod budowę linii kolejowej H. – H. K., a w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się we władaniu skarżącego. Bez wątpienia przedmiotowe mienie wykorzystywane było do realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim. Z treści art. 14 ustawy wynika, iż nie podlega komunalizacji mienie, które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakim jest zapewnianie transportu kolejowego. Wykaz będący załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) nie stały się mieniem komunalnym i nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem były (...). Wobec tego gminy nie otrzymały z mocy prawa mienia należącego do centralnych organów administracji oraz przedsiębiorstw podległych tym organom, które tym samym stanowi "inne mienie" w rozumieniu art. 5 ust. 4.
W ocenie pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął również okoliczność, że poprzednik prawny skarżącej (...) S.A. gospodarował wydzielonym mieniem ogólnonarodowym na podstawie odrębnych regulacji prawnych. W dacie wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a na mocy art. 46 ust. 2 tej ustawy, w stosunku do tego przedsiębiorstwa funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu Żeglugi i Łączności, a zatem organ administracji centralnej, a nie organ administracji terenowej.
Zdaniem pełnomocnika (...) S.A., nie można zgodzić się z wykładnią norm wyrażoną w treści zaskarżonego wyroku. Wykładnia ta prowadzi do sytuacji, że przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (...) stają się normami pustymi. Jeśli bowiem brak dokumentów o zarządzie gruntów (...) przesądza o komunalizacji mienia, to hipoteza przywołanych art. 34 i 34a nie istnieje jako określony stan faktyczny. W demokratycznym państwie prawnym takie rozwiązanie prawnie jest zdaniem skarżącej niedopuszczalne (art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji R.P.). Wojewoda M., a następnie KKU, nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych na okoliczności wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy, co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organy te nie ustaliły, czy działki ewidencyjne oznaczone jako (...) i (...) należały do terenowych organów administracji bądź podmiotów enumeratywnie wyliczonych treścią art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. KKU dokonała jedynie ustaleń na okoliczność ewentualnego powstania zarządu po stronie (...), a Wojewódzki Sąd Administracyjny to zaakceptował. Tym samym w prowadzonym postępowaniu KKU dokonała wyłącznie ustaleń na okoliczność przesłanek określonych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, błędna wykładnia przywołanych przepisów prawa materialnego skutkowała naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Decyzja organu drugiej instancji wydana została także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie spełnia wymogów określonych w powyższych przepisach. W przypadku decyzji organu drugiej instancji niezbędnym elementem uzasadnienia jest także ustosunkowanie się do zarzutów odwołującego. Brak tego elementu powoduje, że decyzja KKU narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wobec tego naruszyła także art. 7, art. 80 oraz art. 77 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Wstępnie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co oznacza konieczność prawidłowego określenia podstaw skargi kasacyjnej poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia - jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego.
W rozpoznawanej sprawie obie podstawy skargi kasacyjnej sformułowane zostały w sposób nieprecyzyjny wskutek użycia w obu podstawach wyrażenia "... a w szczególności". Nie sposób przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było objęcie zakresem zaskarżenia całokształtu uregulowań prawa materialnego, jakiego - w jego przekonaniu - dopuścił się Sąd pierwszej instancji, "a w szczególności" art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz pozostałych dalej wymienionych, jak również całokształtu obowiązujących przepisów procesowych, "a w szczególności" art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. W tej sytuacji należy przyjąć, że podstawy skargi kasacyjnej dotyczą jedynie tych konkretnie wskazanych przepisów.
Rozpoznając w takiej postaci zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogom tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji KKU, szczegółowo i jasno uzasadnione przez ten organ, wyczerpująco wyjaśnił, z jakich powodów uznał je za zasadne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w sprawie o komunalizację przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odmawiając racji zarzutom skargi oraz ich argumentacji Sąd stanowisko swoje wystarczająco uzasadnił. Sąd ustosunkował się także do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących przepisów postępowania i podkreślił, powołując się w tym względzie na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przyjęta w procedurze administracyjnej zasada oficjalności nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania, dlatego też do strony skarżącej, a nie tylko do organu należało przedstawienie wszelkich dowodów mających istotne znaczenie w sprawie.
Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został powiązany w z zarzutem niedostrzeżonego przez Sąd I instancji uchybienia przez organy administracji przepisom: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niedopełnienie obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co nadto – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - pozostawało w związku z nieuwzględnieniem przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty sprowadzone zostały do niezaakceptowania przez stronę skarżącą odmowy uznania decyzji o ustaleniu opłat za zarząd nieruchomością za dowód posiadania przez przedsiębiorstwo (...) tytułu prawnego zarządu do przedmiotowej nieruchomości oraz do nieprzeprowadzenia przez organy administracji dowodu na okoliczność "należenia" tej nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. W obszernej polemice z uzasadnieniem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji KKU pełnomocnik (...) S.A. w wywodził, że organ ten, a za nim Sąd, dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, w tym przede wszystkim decyzji o ustaleniu opłat, z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Ocena tak skonstruowanych zarzutów sprowadza się więc do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania wymienionych przepisów prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, które przesądziły o wyniku sprawy sądowoadministracyjnej. Istota sprawy sprowadza się zatem do stwierdzenia, czy Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego błędną wykładnię oraz czy słusznie uznał, że przepis ten został właściwie zastosowany przez organy administracyjne orzekające w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
2) przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełniły funkcję organu założycielskiego;
3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom
stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, a więc w trybie przepisu regulującego komunalizację z mocy samego prawa, na rzecz właściwych gmin, z dniem 27 maja 1990 r., mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeśli chodzi o spełnienie się tej przesłanki komunalizacji trzeba uwzględnić, iż zasadą wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. było, że terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.
Dokumenty złożone do akt sprawy nie wskazują, aby przedsiębiorstwo państwowe (...) legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. którymkolwiek z ww. dowodów posiadania tytułu prawnego zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że samo ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu prawnego w postaci zarządu po stronie takiego przedsiębiorstwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97 Lex nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 Lex nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 Lex nr 194864). Brak dowodu istnienia w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego przedsiębiorstwa państwowego (...) w postaci zarządu sporną nieruchomością przesądza, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało jej komunalizacją na rzecz gminy, na obszarze której była ona położona.
Błędny jest pogląd pełnomocnika skarżącej kasacyjnie (...) S.A., że zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że wskazane przepisy nie mogły mieć zastosowania w sprawie komunalizacji, gdyż po pierwsze - odnoszą się one do stanów prawnych oraz stanów faktycznych późniejszych (5 grudnia 1990 r.) niż dzień komunalizacji z mocy prawa następującej w dniu 27 maja 1990 r., a po drugie - dotyczą odrębnych od komunalizacji przekształceń prawnych mienia Skarbu Państwa. Kwestie te były niejednokrotnie wyjaśniane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 Lex nr 194864, z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06 i sygn. akt I OSK 1456/06 oba niepublikowane, z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1947/06 i sygn. akt I OSK 1957/06 oba niepublikowane, z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 niepublikowany, a także z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 298/09 niepublikowany). Stanowisko przedstawione w ww. wyrokach wydanych w analogicznych sprawach, jak również przytoczoną w nich argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zatem nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku, który jest zgodny z prawem. W tym miejscu należy podkreślić, że liczne, wnoszone dotychczas przez (...) S.A. skargi kasacyjne oparte na analogicznych podstawach, były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargi te oddalił. Wymienić tu można wyroki: z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1393/08, z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 221/09, z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 310/09, z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 370/09 (niepublikowane). Takie samo stanowisko co do podstaw zarzutów zgłaszanych przez (...) S.A. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1947/06 i z tej samej daty sygn. akt I OSK 1957/06 wydanych w sprawach ze skarg kasacyjnych KKU.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela jednolicie prezentowany w ww. orzeczeniach pogląd, że tytuł prawny zarządu nieruchomością przez przedsiębiorstwo (...) nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących tego przedsiębiorstwa. Nie znajduje też uzasadnienia pogląd, iż zarząd nieruchomością mógł powstać z samego faktu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę linii kolejowej decyzją z dnia z dnia (...) listopada 1983 r. wydanej na wniosek Śląskiej Dyrekcji (...). Takiego przypadku powstania prawa zarządu nie przewidywały ani obowiązujące w tym czasie przepisy wywłaszczeniowe (ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), ani przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159). Na podkreślenie zasługuje przy tym uwaga słusznie poczyniona przez KKU, że państwowe jednostki miały wynikający z przepisów ustawowych obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów państwowych faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.
W świetle przedstawionych wywodów należy uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.