I OSK 1950/21

I OSK 1950/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1978/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1978/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r. nr DO.7.4613.32.2019.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2020 r., I SA/Wa 1978/19, oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 2 lipca 2019 r. nr DO.7.4613.32.2019.PU, którą uchylono w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 18 stycznia 2019 r. znak SN-III.7534.38.2018.2 i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Powiatowego w Poznaniu Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 30 maja 1975 r. nr GKP.III/42/2/16/73/75 ustalającą odszkodowanie za grunt (za grunt, za uprawy wieloletnie i za niemożność czerpania pożytków rolnych z gruntów).
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
a. art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192; dalej: ustawa z 6 lipca 1972 r.) w zw. z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.: dalej: u.z.t.w.n.) przez ich niezastosowanie i brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości ustalonego odszkodowania, a także przez niezasadne pomniejszenie obszaru nieruchomości, za który winno zostać ustalone odszkodowanie;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi przy nieprawidłowym przyjęciu, że niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego przez Ministra nie miało wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ nie dokonał wszechstronnych ustaleń pozwalających na zweryfikowanie czy decyzja z 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ograniczając się do uznania, że w decyzji tej prawdopodobnie dokonano "zamiany" działek oraz że decyzja ta – w ocenie Ministra – zawiera omyłkę pisarską;
b. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Minister nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia art. 16 u.z.t.w.n.;
c. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r. nastąpiła przy zaniechaniu jakiejkolwiek weryfikacji czy rażąco narusza ona prawo;
d. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:
i. dlaczego Sąd I instancji przyjął, że podstawą odstąpienia od zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a., było rażące naruszenie przez Wojewodę art. 16 k.p.a., podczas gdy z decyzji Ministra wynika, iż podstawą do orzeczenia na niekorzyść skarżącej było rażące naruszenia art. 16 ust. 1 u.z.t.w.n.,
ii. na czym polegało rażące naruszenie art. 16 k.p.a. przez Wojewodę uzasadniające odstąpienie od zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego;
e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a także zaniechaniu wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego przez organ II instancji, co miało wpływ na treść orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zasada zakazu reformationis in peius obejmuje swym zakresem nie tylko postępowanie odwoławcze prowadzone w trybie zwyczajnym, lecz także rozciąga się na kontrolę instancyjną dokonywaną w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wprowadzony do konstrukcji prawnej odwołania zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, które zapewnia jednostce prawo do obrony na drodze prawnej, czyli na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa oraz przyznaje jednostce prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z konstytucyjnego prawa do obrony wynika, że z podjęciem prawa do obrony przez zaskarżenie decyzji wydanych w I instancji nie może wiązać się możliwość naruszenia prawa nabytego na podstawie decyzji organu I instancji. Jednocześnie posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być zawsze poddawane niezwykle wnikliwej kontroli sądu, a przewidziane w tym przepisie wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przez wydanie decyzji na niekorzyść należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację strony odwołującej się. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius wymaga szczegółowego uzasadnienia, z którego jasno wynikać będzie dlaczego w danej sprawie uznano, że zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a., albowiem organ wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wywieść rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany decyzji Wojewody na niekorzyść skarżącej. Organ II instancji winien był dokonać szczegółowej analizy i dokładnie wyjaśnić z jakich przyczyn uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Tymczasem Minister poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 u.z.t.w.n. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. przyjął, że organ II instancji nie mógł wydać, w ramach postępowania nieważnościowego decyzji z naruszeniem art. 16 k.p.a., a pewność i stabilność obrotu prawnego nie pozwala organowi odwoławczemu na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji naruszającej zasadę trwałości decyzji. W ocenie Sądu I instancji podstawą do uchylenia decyzji Wojewody oraz orzeczenia co do istoty sprawy było rażące naruszenie przez Wojewodę art. 16 k.p.a. W konsekwencji dla skarżącej niezrozumiałe pozostaje z jakich przyczyn doszło do orzeczenia na jej niekorzyść, albowiem argumentacje Ministra oraz Sądu różnią się od siebie i odwołują się do rzekomego naruszenia dwóch różnych przepisów, którego miał się dopuścić Wojewoda. Z jednej bowiem strony Minister orzekając na niekorzyść skarżącej wskazał, że Wojewoda w sposób rażąco naruszył art. 16 ust. 1 u.z.t.w.n., nie wyjaśniając w żaden sposób jaką treść ma ten przepis, jaka jest jego prawidłowa wykładnia i na czym to rażące naruszenie miałoby polegać. Jednocześnie Sąd I instancji, podzielając w całości zapatrywania Ministra odwołuje się w tym zakresie do art. 16 k.p.a., a nie do art. 16 u.z.t.w.n.
W dalszej kolejności, z ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjnie powtórzyła zarzuty skargi, do których w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji. W niniejszej sprawie, dokonując oceny decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, tj. decyzji z 1975 r., Minister ograniczył się do jedynie do przyjęcia, że kwestionowana decyzja zawierała omyłkę pisarską, a nadto w decyzji tej prawdopodobnie została dokonana "zamiana". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, badając tę decyzję w kontekście rażącego naruszenia prawa, nie sposób poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu, albowiem prawdopodobnie zawiera jedynie omyłkę pisarską polegającą na "zamianie", wskazaniu i pominięciu konkretnych działek. Wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Minister we własnym zakresie powinien dokonać oceny prawidłowości wykonanego w 1974 r. operatu albo uchylić decyzję Wojewody i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja Wojewody została wydana w następstwie decyzji Ministra z 2018 r., w której nakazano zbadanie prawidłowości wykonanego w 1974 r. operatu szacunkowego. Tym samym do obowiązków organów obu instancji należało dokonanie ustaleń faktycznych w tym zakresie. Tymczasem Minister ograniczył się do przytoczenia wniosków opinii z 22 września 1974 r., wyjaśniając, że organ nadzorczy nie jest uprawniony do jej weryfikowania. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu II instancji, podkreślając, że zarzuty skargi zmierzały w istocie do ponownego rozpoznania zakończonej sprawy, a pomijały zagadnienie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, o ile w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w zasadzie nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, to organ właściwy do rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany do szczegółowej oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy. Do rażącego naruszenia prawa, wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy wyprowadzenie konsekwencji prawnej z normy prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został przewidziany w tej normie. Decyzja jest bowiem zgodna z przepisem prawa materialnego, gdy stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tej normie. W razie zatem gdy w normie prawa materialnego rozstrzygnięcie sprawy pozytywne jest uwarunkowane spełnieniem wyliczonych przesłanek, to ich brak w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, co uniemożliwia de facto kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji dokonując oceny, czy organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. odwołał się bowiem do rażącego naruszenia art. 16 k.p.a., którego – zdaniem Sądu I instancji – dopuścił się Wojewoda. Jednocześnie Sąd i instancji nie wyjaśnił w żaden sposób na czym, w jego ocenie, to rażące naruszenie miałoby polegać, a co najważniejsze całkowicie pominął fakt, że przesłanką odstąpienia od zakazu reformationis in peius było – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji – rażące naruszenie art. 16 u.z.t.w.n., a nie art. 16 k.p.a. Uchybienie to, jako uniemożliwiające rzetelną kontrolę instancyjną, winno również skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 139 k.p.a. i niewłaściwej oceny wagi tego naruszenia przez Sąd I instancji, czemu poświęcona została znacząca część uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie za kwestię nie ulegającą wątpliwości uznaje, że organ II instancji, uchylając z odwołania skarżącej decyzję organu I instancji stwierdzającą częściowo nieważność decyzji dotychczasowej i odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji, naruszył art. 139 k.p.a. Tytułem usprawiedliwienia takiego stanowiska można wskazać, że również organ odwoławczy, a w konsekwencji Sąd I instancji takie założenie przyjęli, albowiem uznano za stosowne podanie argumentów uzasadniających taką praktykę. Analiza treści rozstrzygnięcia organu I instancji, zarzutów odwołania i rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie potwierdza jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby w sprawie w ogóle miał miejsce problem związany z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Aby ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać zatem analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie poprzestając na ich formalnym brzmieniu, ale uwzględniając ich materialnoprawne skutki i ich znaczenie dla realizacji żądań strony. W rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek organ odwoławczy uchylił decyzję stwierdzającą w części nieważność decyzji objętej postępowaniem nadzorczym na wniosek strony, to uchylone rozstrzygnięcie bynajmniej nie było dla strony korzystne i nie spełniało jej żądania, czego dowodem są zarzuty podnoszone w odwołaniu.
Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości stanowiące własność jej poprzednika prawnego i objęte wywłaszczeniem. Decyzja organu I instancji w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność poprzednika prawnego skarżącej jest jednak odmowna, o czym orzeka pkt 3 tej decyzji, odmawiający stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności dotyczy natomiast decyzji odszkodowawczej w zakresie, w jakim przyznano nią odszkodowanie za grunt, który nie był objęty wywłaszczeniem i nie przeszedł na własność Skarbu Państwa, czego dotyczą punkt 2 i 3 decyzji. Wynika to z brzmienia sentencji decyzji organu I instancji i jej uzasadnienia. W konsekwencji w decyzji orzeczono zatem, że z rażącym naruszeniem prawa zostało ustalone na rzecz poprzednika prawnego skarżącej odszkodowanie nienależne, za grunty których własności go nie pozbawiono, wobec czego odszkodowanie było zbyt wysokie. Nie stwierdzono natomiast nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania za grunt będący własnością poprzednika prawnego skarżącej. Uchylenie takiej decyzji, z odwołania skarżącej, nie jest orzeczeniem na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżąca objęła odwołaniem całość decyzji, kwestionując również prawidłowość stanowiska, że powierzchnia gruntu wywłaszczonego była niższa, niż powierzchnia, za którą przyznano odszkodowanie. W takiej sytuacji ewentualne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie mogło prowadzić do skutku pod postacią ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt, w zakresie dotyczącym gruntu wywłaszczonego odmówiono bowiem stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. W części stwierdzającej nieważność decyzji odszkodowawczej rozstrzygnięcie to nie rodziło zaś żadnych pozytywnych skutków materialnoprawnych i procesowych dla skarżącej. Jego uchylenie w całości nie naruszało zatem zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nie pogarszało bowiem sytuacji prawnej strony. Przepis art. 139 k.p.a., niezależnie od argumentacji podawanej przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, nie miał w sprawie zastosowania i nie został naruszony, decyzja organu II instancji nie była decyzją na niekorzyść strony odwołującej się, a to ze względu na specyficzne rozstrzygnięcie zawarte w jej pkt 1 i 2 oraz jego skutki dla sfery interesu prawnego skarżącej. Nie uzasadniają wobec tego uwzględnienia skargi zarzuty naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tego ostatniego przepisu należy zauważyć, że warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., możliwość istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy, wobec braku podstaw do rozważania dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 139 k.p.a., wpływu takiego stwierdzić nie można.
Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy bynajmniej nie ograniczył się w swojej decyzji do arbitralnego uznania, że decyzja odszkodowawcza zawiera omyłkę pisarską i doszło do "zamiany" działek. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał zarówno materiał źródłowy, na jakim oparto ustalenia dotyczące powierzchni objętej wywłaszczeniem i obowiązkiem ustalenia odszkodowania, jak i przedstawił analizę wynikających z tego materiału danych. Podważenie tych ustaleń wymagałoby wskazania w skardze kasacyjnej na konkretne uchybienia i wadliwe wnioski. Takiej argumentacji skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Postawione zrzuty są ogólnikowe i pozbawione rzeczowego uzasadnienia. Nie wskazano, jakich dowodów organ nie przeprowadził, jaki materiał ocenił wadliwie, z jakich dokumentów wynikają wnioski odmienne od przyjętych. Organ odwoławczy poddał także weryfikacji wysokość przyznanego odszkodowania i skonkludował, że brak podstaw do uznania, aby jego kwota była nieprawidłowa. Procedując w trybie postępowania nadzwyczajnego, organ odwoławczy prawidłowo przy tym zwrócił uwagę, że jedynie kwalifikowane naruszenie prawa uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano, w jakim aspekcie ocena wysokości odszkodowania nie jest prawidłowa i jakie przepisy – wbrew stanowisko organu odwoławczego – zostały rażąco naruszone przy określaniu odszkodowania. Brak takich konkretnych zarzutów w skardze kasacyjnej pozbawia ją skuteczności.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany, w szczególności nie poddaje się rozpoznaniu zarzut ogólnie powołanych wszystkich przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Zarzut kasacyjny musi wskazywać naruszony przepis lub ich grupę, natomiast wskazanie na całą ustawę tego wymogu nie spełnia. Nie jest także możliwe podważanie ustaleń faktycznych zarzutami niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Do podważania ustaleń faktycznych w sprawie służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kwestia zastosowania (niewłaściwego zastosowania) prawa materialnego to problem kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W sprawie nie podważono skutecznie ani ustaleń organu odwoławczego dotyczących powierzchni nieruchomości, za jaką należało ustalić odszkodowanie, ani ustaleń dotyczących jego wysokości. Skoro tak, to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. nie znajduje potwierdzenia i nie mógł odnieść skutku. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarzut ten powinien zostać postawiony w połączeniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i ewentualne uchybienia przy jej wydaniu powinny mieć charakter rażącego naruszenia prawa.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.