I OSK 1001/11

I OSK 1001/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kamiński
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2207/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-02-25
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 24 par. 1 pkt 5, art. 127 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2207/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów od T. K. na rzecz Ministra Gospodarki.
Uzasadnienie
I OSK 1001/11
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2011 r. IV SA/Wa 2207/11 uchylił decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Minister Gospodarki odmawiając stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2007 r., stwierdził wyłącznie, że zarządzenie Nr [...] Ministra Skupu z [...] kwietnia 1956 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...], wł. K. T. i K. F.", położonym w P., pow. P., woj. Kraków, wydane zostało z naruszeniem prawa. A zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że ww. zarządzenie Ministra Skupu zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a w konsekwencji do przyjęcia, że nie było podstaw do przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Stosownie do art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), przedsiębiorstwa, nad którymi ustanowiony został zarząd państwowy i które w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 8 marca 1958 r. były pod zarządem państwowym - przechodziły na własność Państwa. Potwierdzeniem tego zdarzenia prawnego było orzeczenie o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa przez właściwego ministra. W niniejszej sprawie orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości, orzeczono, że przedsiębiorstwo "[...], wł. K. T. i K. F.", będące pod zarządem państwowym, przeszło na własność Państwa.
Decyzją z [...] lipca 2007 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego stwierdził, że ww. zarządzenia Ministra Skupu z [...] kwietnia 1956 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu ma skutek wsteczny (ex tunc), który polega na tym, że kontrolowane zarządzenie już z dniem jego wydania, było obarczone wadą nieważności, a więc w ogóle nie weszło do obrotu prawnego. Istnienie w obrocie prawnym w dniu 8 marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem było konieczne do wydania orzeczenia o przejściu jego własności na rzecz Państwa. W takim stanie faktycznym występują przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia.
W niniejszej sprawie niezaprzeczalnym jest, że zarówno w dniu wydania ww. orzeczenia z [...] czerwca 1962 r., jak i w dniu wydawania skarżonej obecnie decyzji Ministra Gospodarki z [...] września 2010 r., zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...], P., pow. P., woj. Kraków - znajdowało się i nadal znajduje w obrocie prawnym. Pomimo to, że w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu orzekając, że wydane zostało z naruszeniem prawa, istnieją podstawy do wzruszenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. w drodze postępowania nieważnościowego, albowiem zgodnie z art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. przechodziły z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpił ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Na własność Państwa z mocy prawa przechodziły zatem przedsiębiorstwa, które znajdowały się pod zarządem państwowym w 8 marca 1958 r., czyli w dacie wejścia w życie tej ustawy. A zatem ustanowienie w stosunku do określonego przedsiębiorstwa zarządu państwowego na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. skutkowało przy spełnieniu określonych warunków, przejściem takiego przedsiębiorstwa na własność Państwa.
W wyniku przeprowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania nieważnościowego stwierdzono jednoznacznie, że w stosunku do przedsiębiorstwa pn. [...] brak było podstaw do ustanowienia takiego zarządu, bowiem przedsiębiorstwo funkcjonowało prawidłowo i nie było zagrożenia ustania jego działalności, a ponadto nie występował interes Państwa uzasadniający wprowadzenie zarządcy państwowego. Nie zostały, więc spełnione przesłanki określone w art. 1 pkt 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. Wobec powyższego zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. Z uwagi jednak na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołało to zarządzenie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł wyłącznie, że wydane zostało ono z naruszeniem prawa. Skoro zarządzenie o ustanowieniu zarządu przymusowego dotknięte było kwalifikowaną wadą prawną, uznać należy że wadą taką dotknięte było również orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa. Jeżeli bowiem podstawę materialnoprawną orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa stanowił art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r., stanowiący że przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie, ustalenie że nie było podstaw do ustanowienia tego zarządu wskazuje, że nie było podstaw do przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Podstawą żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. będzie zatem przyjęcie, że miało miejsce rażące naruszenie przepisów wyżej wymienionej ustawy z 1958 r. polegające na tym, że stwierdzono przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa, nad którym przymusowy zarząd ustanowiono z rażącym naruszeniem dekretu z 1918 r., co wykluczało zastosowanie do tego przedsiębiorstwa przepisu art. 2 ustawy.
Niezależnie od powyższego, Minister Gospodarki rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest fakt, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia – por. wyrok NSA z 18 marca 2009 r., I OSK 1507/08. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć instytucję wyłączenia pracownika, instytucję wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. Dalej NSA wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA uznał, że pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania.
Wyrok ten został zaskarżony w całości przez Ministra Gospodarki, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że pomimo że w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził nieważności zarządzenia Nr [...] Ministra Skupu z [...] kwietnia 1952 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu orzekając, że wydane zostało z naruszeniem prawa (co powoduje, że zarządzenie to nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne), istnieją podstawy do wzruszenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r., w drodze postępowania nieważnościowego, podczas gdy funkcjonowanie ww. zarządzenia w obrocie prawnym w dacie orzekania przez Ministra Gospodarki, stanowiło podstawę do przyjęcia, że przedmiotowe orzeczenie nie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Gospodarki przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
W związku z powyższym Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że zaskarżony wyrok nie jest prawidłowy.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji i postanowień. W postępowaniu tym organ dokonuje oceny legalności decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 1998 r. II SA 1249/97). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, czyli przy użyciu wykładni rozszerzającej.
W konsekwencji uznać należy, że Minister Gospodarki prawidłowo ustalił, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ww. ustawy z 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z powyższego wynika, że przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie przytoczonej powyżej ustawy z 25 lutego 1958 r. następowało z mocy samego prawa, a dotyczyło tych przedsiębiorstw, które pozostawały pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2006 r., IV SA/Wa 2464/05). Ustawa z 25 lutego 1958 r. weszła w życie z dniem 8 marca 1958 r. Bezsprzeczne jest, że w tym dniu przedmiotowe przedsiębiorstwo [...] znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie zarządzenia Ministra Skupu z [...] kwietnia 1956 r. Właściwy minister zobowiązany był zatem, w oparciu o ww. przepis ustawy z 25 lutego 1958 r., wydać orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa, o ile przedsiębiorstwo to było objęte zarządzeniem o ustanowieniu zarządu państwowego, a nie nastąpił jego zwrot w trybie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednocześnie, należy podkreślić, że również w dacie wydawania przez Ministra Gospodarki uchylonych zaskarżonym wyrokiem decyzji ww. zarządzenie Ministra Skupu nadal znajdowało się w obrocie prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 października 2009 r., IV SA/Wa 1364/09, wydanym w analogicznej do rozpatrywanej sprawie, stwierdził jednoznacznie, że "wobec faktu, że w dniu wejścia w życie, tj. 8 marca 1958 r., ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przedmiotowe przedsiębiorstwo pn. (...) pozostawało pod zarządem państwowym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, co wynikało z zarządzenia Ministra Skupu z (...), to właściwy minister obowiązany był na podstawie art. 9 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. wydać orzeczenie stwierdzające przejście danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. W ocenie Sądu, decyzje które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy zwrócić uwagę, że oceniając legalność decyzji w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156-158 kpa, bada się stan faktyczny i prawny z chwili wydania tej decyzji". Istniejący związek zależności prawnej, pomiędzy orzeczeniem z [...] czerwca 1962 r., a zarządzeniem z [...] kwietnia 1956 r. powoduje, że nie można przypisać wady rażącego naruszenia prawa, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ww. orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości, tylko dlatego, że późniejszą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa ww. zarządzenia Ministra Skupu.
Odnosząc się do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. należy podnieść, że pogląd Sądu pozostaje w sprzeczności z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z 20 maja 2010 r. oraz brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującym w dacie wydawania decyzji Ministra Gospodarki z [...] września 2010 r. Należy podkreślić, że jeszcze przed wydaniem ww. uchwały ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą "podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji". "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a więc w przypadku Ministra może to być osoba upoważniona przez niego do wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach" (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 1999 r., II SA 699/99, LEX nr 46260).
Wyrażony powyżej pogląd pozostał aktualny w odniesieniu do organów monokratycznych również po wydaniu uchwały z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06. W wyroku z 21 stycznia 2008 r., II GSK 300/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku organu monokratycznego (ministra) właściwego, zgodnie z wolą ustawodawcy, do załatwienia danego rodzaju sprawy, art. 24 § i pkt 5 k.p.a., nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a upoważnienie określonego pracownika ministerstwa (przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej tego urzędu, obejmującej zwłaszcza podział merytorycznych funkcji poszczególnych komórek) do wydawania i podpisywania w imieniu ministra decyzji oznacza, że pracownik ten wchodzi tylko "w rolę" przypisaną ministrowi, jako oznaczonemu przez ustawodawcę organowi administracji publicznej i działa w ramach jego kompetencji. Analogiczny pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2008 r., II GSK 382/07, LEX nr 471115 i w wyroku z 3 lutego 2009 r., II GSK 696/08 wskazując, że "nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że za wyłączeniem pracownika organu monokratycznego przy odpowiednim zastosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawiają względy realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej".
Powyższą kwestię w sposób ostateczny przesądziła uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby, piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W uchwale tej wskazano, że w przypadku kompetencji do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ministra należy uwzględnić, że przepis ten przyznaje expressis verbis kompetencję ministrowi. Brak przepisu prawa, który daje podstawę do pozbawienia kompetencji ministra, uniemożliwia prowadzenie wykładni rozszerzającej przepisów prawa procesowego regulującego instytucję wyłączenia. Ponadto, kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jest jedynie powołany do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Tym samym, pracownicy ministerstwa upoważnieni na podstawie art. 268a k.p.a., do wydawania i podpisywania decyzji zawsze wykonują kompetencje przysługujące ministrowi. W konsekwencji brak jest możliwości zastosowania w stosunku do tych osób, jako działających w imieniu ministra - organu monokratycznego, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem pogląd, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wynikiem błędnej interpretacji stanowiska zawartego w ww. uchwale z 20 maja 2010 r.
Ponadto, słuszność przedstawionego wyżej stanowiska potwierdza zmiana przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wprowadzona ustawą z 31 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zgodnie z brzmieniem znowelizowanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, ponieważ oba podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. W rezultacie, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że w dniu wejścia w życie tej ustawy (8 marca 1958 r.) przedmiotowe przedsiębiorstwo [...] znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie zarządzenia Ministra Skupu z [...] kwietnia 1956 r. Zarządzenie Ministra Skupu nadal znajdowało się w obrocie prawnym w dacie wydawania przez Ministra Gospodarki uchylonych zaskarżonym wyrokiem decyzji, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2007 r., stwierdzająca, że ww. zarządzenie Ministra Skupu z [...] kwietnia 1956 r. wydane zostało z naruszeniem prawa nie eliminowała tegoż zarządzenia z obrotu prawnego. Bezzasadna jest zatem ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zarówno w dacie jego wydania, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z [...] września 2010 r., nr [...], były spełnione – przewidziane art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. – przesłanki przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Mylna jest również ocena prawna Sądu I instancji w kwestii naruszenia przez Ministra Gospodarki w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie konsekwentnie stoi na stanowisku (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., I OSK 94/11), że w stanie prawnym obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. podpisanie decyzji kończącej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) przez tę samą osobę, która podpisała decyzję pierwszoinstancyjną nie jest równoznaczne z wydaniem zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji, ponieważ od decyzji wydanej przez ministra nie służy odwołanie, a co za tym idzie nie można w tym wypadku mówić o rozpoznawaniu sprawy w niższej lub wyższej instancji. Interpretacja ta znajduje również potwierdzenie na gruncie wykładni historycznej. Konieczna bowiem była zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wprowadzona ustawą z 31 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby móc przyjąć, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, niezależnie od środka prawnego, którym zaskarżono tą decyzję.
Myli się również Sąd I instancji, kiedy twierdzi, że jego stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, ponieważ w uchwale tej NSA ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Natomiast uchwała ta nie udziela odpowiedzi w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a. w kwestii zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) w odniesieniu do pracownika urzędu podpisującego decyzję z upoważnienia ministra. Oznacza to, że do wykładni przytoczonych przepisów k.p.a. powinny mieć zastosowanie reguły wykładni językowej. Te zaś nie uprawniają do przyjęcia wniosków, do jakich doszedł Sąd I instancji.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uwzględnił i orzekł jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ na gruncie niniejszej sprawy obciążanie strony skarżącej kosztami błędu popełnionego przez Sąd I instancji byłoby głęboko niesprawiedliwe w odczuciu społecznym.