I OSK 100/06

I OSK 100/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 340/05 - Wyrok WSA w Lublinie z 2005-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 par. 1, art. 156 par. 1, art. 158, art. 186
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 par. 1 Kpa winien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186 Kpa. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator oraz, co oczywiste strony postępowania administracyjnego.
Nie można uznać, iż oczywiste naruszenie art. 158 i art. 105 par. 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158 Kpa nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 340/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2005 r., III SA/Lu 340/05 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powyższą decyzją z dnia 19 kwietnia 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 15 marca 2005 r. (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w L., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia 10 lutego 1999 r. w sprawie rejestracji jako ciężarowy pojazdu marki Daewoo Nubira, wydania dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, iż postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z urzędu, na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w L. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że decyzja z dnia 10 lutego 1999 r. w przedmiocie rejestracji pojazdu nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 156 par. 1 Kpa, co czyniło postępowanie nadzorcze bezprzedmiotowym i uzasadniało umorzenie postępowania.
Uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego w L. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r., wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż w przypadku gdy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie stwierdził, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wówczas powinien był odmówić stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, nie zaś umarzać postępowanie nadzorcze, jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z przepisem art. 158 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji: decyzją stwierdzającą nieważność decyzji; decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji; albo decyzją stwierdzającą wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa.
Podstawowym celem postępowania administracyjnego, jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej co do jej istoty. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza, na podstawie przepisu art. 105 par. 1 Kpa, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, co jednak nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2005 r., III SA/Lu 340/05 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływaną dalej jako: "p.p.s.a."/.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 1 par. 2 oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi Prokuratora Rejonowego w L. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r., w sytuacji, gdy wniesiona skarga powinna zostać oddalona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., poza przypadkiem określonym pod literą "b", warunkiem koniecznym do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny, miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku wskazanym pod literą "c" wymaga się ponadto, żeby wpływ ten był istotny.
A więc dokonanie ustalenia, iż organ administracji naruszył przepisy postępowania, nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej uchylenie kontrolowanej decyzji, bez wykazania, że takie naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżony wyrok nie zawiera żadnych rozważań, jaki istotny wpływ na wynik sprawy, miało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, których dopuścił się organ orzekający w sprawie.
W ocenie skarżącego, w sprawie rozstrzygniętej uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r., konsekwencje prawne, jakie wywoływałaby ta decyzja, byłyby takie same, bez względu na jej osnowę oraz uzasadnienie, zarówno w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lutego 1999 r., jak również w przypadku umorzenia postępowania nadzorczego w tej sprawie.
Nie można uznać, że naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ, w rozumieniu przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., gdyż wskutek umorzenia postępowania osiągnięto taki sam skutek, jak przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Mianowicie, pozostawiono w obrocie prawnym - kwestionowaną sprzeciwem Prokuratora Rejonowego w L. - decyzję z dnia 10 lutego 1999 r. w przedmiocie rejestracji pojazdu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, iż w kwestii dopuszczającej możliwość wydania decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze w przypadku, gdy kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w L. wniósł o jej oddalenie, jako nie mającej uzasadnionych podstaw, podnosząc w uzasadnieniu, iż niezasadnym jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisu art. 105 par. 1 Kpa, polegało na bezzasadnym uznaniu, że w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu Prokuratora w przedmiocie stwierdzenia decyzji administracyjnej, nie można było wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, lecz należało postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływaną dalej jako "p.p.s.a."/ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę, nie naruszył przepisów prawa.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie w zaskarżonym wyroku z dnia 22 września 2005 r., III SA/Lu 340/05 dokonał prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia 10 lutego 1999 r.
Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 1 par. 2 i art. 141 par. 4 p.p.s.a. Skarżący nadmienia, że naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" wspomnianej ustawy polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony.
Nie może bowiem budzić najmniejszych wątpliwości okoliczność, iż w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 par. 1 Kpa powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186 Kpa. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator, oraz, co oczywiste strony postępowania administracyjnego. Stanowisko wyrażone w glosie J. Kremisa i J. Strzebińczyka /OSP 2001 z. 1 poz. 16/, do powołanego wyroku NSA z 6 stycznia 2000 r., iż w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest nie tylko nietrafne, ale także rozmija się zupełnie z treścią art. 157 i 158 Kpa - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 759.
Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania dokonało analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to w żadnym razie nie było ono władne, w przypadku uznania, że przesłanka ta nie występuje, do umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sposób oczywisty narusza przepisy art. 158 Kpa, a także art. 105 par. 1 Kpa. Nie można więc uznać, tak jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że występujące w sprawie naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 par. 1 Kpa wyroku NSA z 12.01.1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, s. 930. Wydając decyzje o umorzeniu postępowania Kolegium uchyliło się całkowicie od tej oceny.
Rolą sądów administracyjnych stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działań administracji publicznej. Istotą wyposażenia prokuratora w prawo brania udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest stosownie do art. 182 Kpa usunięcie stanu niezgodnego z prawem występującego w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych dwóch powołanych przepisów nie można uznać, iż oczywiste naruszenie art. 158 i art. 105 par. 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158 Kpa. nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowania. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że 1/ sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2/ nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, 3/ zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.
Zupełnie inne skutki wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydaje się ją ustaliwszy, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/, co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego /podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej/ będącego przedmiotem postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy /kończy sprawę w danej instancji/, dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w Kodeksie - por. np. wyrok NSA z 16.07.1982 r. SA/Wr 220/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 72. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, skutkiem decyzji o umorzeniu
postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Kolejnym i ostatecznym argumentem na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest fakt, że w obu decyzjach SKO w L. wystąpiła rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a jego uzasadnieniem. Zarówno sentencja decyzji wydanej w I instancji, jak i sentencja decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym mówiła o umorzeniu postępowania, co jest uzasadnione tylko jego bezprzedmiotowością. Natomiast w obu uzasadnieniach Kolegium argumentowało, że umorzyło postępowanie, bo brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu przez Prokuratora. Sentencje obu decyzji wskazywały więc, że Kolegium sprawy merytorycznie nie rozpoznawało, czego jednoznacznym zaprzeczeniem były uzasadnienia tychże.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.