I OSK 10/22

I OSK 10/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2298/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 125 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 8, 61 C 1-2, 77 § 1, 75 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 200 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2298/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7610.139.2020.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2298/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z 26 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7610.139.2020.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Śląski decyzją z 6 lipca 2020 r. nr NW/IV/77200/345/06 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w X., obręb [...], Dz. [...], k.m. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 910 m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.
Minister Rozwoju decyzją z 26 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7610.139.2020.AK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 6 lipca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (powoływanej dalej również jako "PKP") na powyższą decyzję.
Sąd I instancji wskazał, że organ może wydać decyzję w trybie opisanym w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", tylko wówczas, gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.
Jak zauważył Sąd I instancji, z treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] wynika, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Prezydenta Miasta Katowice, jako organu reprezentującego Skarb Państwa, na podstawie art. 32 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została więc spełniona wskazana w art. 200 u.g.n. przesłanka własności państwowej.
Sąd I instancji podzielił również ocenę organu, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek warunkujących możliwość zastosowania art. 200 u.g.n. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają bowiem istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości. Pomimo wezwania organu, skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do spornego gruntu ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. poz. 120 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy bowiem samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.
Zdaniem Sądu I instancji, za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. nie można uznać przedłożonej przez skarżącą decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w X. z 23 grudnia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. Sąd I instancji podkreślił, że w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Ponadto, akta sprawy nie potwierdzają, aby w toku postępowania lub w odwołaniu skarżąca wskazywała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ podjął wszelkie niezbędne działania dla wyjaśnienia, czy zachował się jakikolwiek dokument mogący potwierdzić prawo zarządu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. do spornej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione przez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji podniesionej przez skarżącą. Organy wyjaśniły również w sposób należyty podstawę prawną wydanych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1. art. 34 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.r.", przez bezzasadne przyjęcie, że PKP nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;
2. art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez bezzasadne przyjęcie, że PKP lub jej poprzedniczka prawna nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości (zwłaszcza ze względu na błędne przyjęcie nieprzysługiwania PKP prawa zarządu nieruchomości), pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy takiego uwłaszczenia;
3. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), powoływanej dalej jako "u.g.g.", przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że organ naruszył art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", "polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione , nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygniecie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzgledniona,";
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 61 § 1-2 K.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie na podstawie art. 37a ust. 1-2 u.k.p., chociaż w sprawie zaszły okoliczności wypełniające wskazaną podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej;
3. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania, co uniemożliwiło prawidłowe rozpoznanie sprawy i doprowadziło do wydania błędnych rozstrzygnięć w sprawie.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem świadczy jednoznacznie, że oddanie w zarząd nastąpiło, a akt ten zarząd kreujący nie zachował się.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, rozstrzygnięcia zostały wydane w sprawie na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i nie dokonano właściwej oceny spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 u.k.r. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień.
Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu, to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności do gruntu, będącego elementem infrastruktury kolejowej, z dniem 1 czerwca 2003 r. na rzecz Skarbu Państwa, jak też stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach przez PKP z tym dniem na podstawie art. 37a ust. 1-2 u.k.r.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie odpowiadają standardom ustawowym, uzasadnienie pozbawione jest zaś wymaganej konkretności.
Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. W praktyce oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest też podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Tym niemniej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 u.k.r., art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i art. 87 ust. 1 u.g.g. przez błędną wykładnię. Zarzuty te w zasadzie w ogóle nie poddają się rozpoznaniu, ponieważ nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane i uzasadnione. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni tych przepisów. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutu jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego.
Niezależnie od powyższego autor skargi kasacyjnej nie wykazał się dokładnością stawiając zarzut naruszenia "art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99)". W tekście ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ogłoszonym we wskazanym w skardze publikatorze urzędowym, tj. w Dz. U. Nr 22 pod poz. 99, przepis art. 87 brzmiał: "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek." Przepis ten nie składał się zatem z mniejszych jednostek redakcyjnych. Zmiana nastąpiła dopiero na mocy ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ogłoszonej w Dz. U. Nr 24 pod poz. 170. Wówczas w art. 87 dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2, 3 i 4.
Ponadto zarzut naruszenia art. 34 u.k.r. jest o tyle chybiony, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja administracyjna wydana w trybie opisanym w art. 200 u.g.n., zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były, w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest zaś wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wyliczonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. dokumentów. Ponadto zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. W przypadku skarżącej konieczne zatem było wykazanie, że objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.
Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej skutecznie wykładni art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. efektywność zarzutów niewłaściwego zastosowania zależy od podważenia ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, czyli skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Organy i Sąd I instancji przyjęły bowiem, że w sprawie nie została spełniona jedna z dwóch obligatoryjnych przesłanek ustawowych do zastosowania art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości. Podważenie tych ustaleń jest warunkiem skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są jednak skuteczne. Jakkolwiek wskazano w skardze kasacyjnej na przepisy art. 75 § 1, art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. w zakresie regulującym prowadzenie postępowania wyjaśniającego, zarzucając ich naruszenie, to nie wyjaśniono, na czym wady tego postępowania polegały. Postawiono w skardze kasacyjnej tezę, że postępowanie dowodowe zostało w sprawie ograniczone, a organy "ograniczyły zasadę równej mocy środków dowodowych", nie określono jednak, jakie konkretnie dowody zostały pominięte lub wadliwie ocenione i na jakiej podstawie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości 5 grudnia 1990 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyczytać jedynie, że nieprawidłowe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w X. z 23 grudnia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem nie jest dowodem ustanowienia zarządu w formie zgodnej z prawem.
Odnosząc się więc do tej kwestii, trzeba stwierdzić, że prawidłowo Sąd I instancji przychylił się do argumentacji organów orzekających w sprawie i podkreślił, że wyrażony przez nie pogląd należy do utrwalonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999 r. nr 7, poz. 159) i w wyroku z 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (OTK 2001 r. nr 3, poz. 55) wyraził pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 sformułował stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść, jako prawidłowy, także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Stanowisko to w końcu znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a.
W świetle powyższego, jak wskazał Sąd I instancji, skoro decyzja o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu PKP do działki nr [...] w rozumieniu rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Prawidłowo zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że przedstawiony przez skarżącą Spółkę dokument nie wskazuje, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ustalająca opłatę roczną, nie przywołująca żadnego aktu ustanawiającego prawo zarządu, nie przesądza bowiem istnienia takiego prawa.
W konsekwencji teza wskazana ww. zarzucie naruszenia przepisów postępowania jest gołosłowna, a uzasadnienie skargi kasacyjnej ogólnikowe. Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i wadliwie oddalił skargę.
Bez związku z przedmiotem sprawy administracyjnej i ustalonymi w sprawie okolicznościami jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 1-2 K.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 37a ust. 1-2 u.k.r. Sprawa administracyjna nie dotyczyła podstaw do zastosowania art. 37a u.k.r., wydane decyzje rozstrzygały o podstawach do zastosowania art. 200 ust. pkt 2 u.g.n.
Za niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania, co uniemożliwiło prawidłowe rozpoznanie sprawy i doprowadziło do wydania błędnych rozstrzygnięć w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia na poparcie tego zarzutu, pomimo tego, że wątpliwość braku zrozumiałości co do podniesionego w skardze zarzutu w zakresie niezawieszenia postępowania administracyjnego, wyraził już Sąd I instancji.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.