I OSK 1/14

I OSK 1/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 880/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-10-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 788
art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 880/13 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 880/13, oddalił skargę E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy O. przejął na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o pow. 0,98 ha, położone w obrębie wsi M., w tym działkę nr 5/4 o pow. 0,2643 ha, stanowiące własność E. i J. małż. K.
Wnioskiem z dnia 10 maja 2005 r. E. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. w części dotyczącej działki nr 5/4 o pow. 0,2643 ha.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. W uzasadnieniu podniósł m.in., że z przejęcia na rzecz Państwa wyłączono zabudowaną działkę nr 5/2 o pow. 0,12 ha jako niezbędną do korzystania z budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Wskazał, że wnioskodawcom przydzielono do bezpłatnego używania działkę nr 5/3 o pow. 0,09 ha. Badając sprawę Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268 ze zm. – dalej "ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r.") i nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
E. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
Organ przytoczył treść art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i stwierdził, że małżonkowie K. skorzystali ze swego uprawnienia wyłączając z przekazania nieruchomość oznaczoną działką nr 5/2 o pow. 0,12 ha zachowując jej własność oraz otrzymując do bezpłatnego użytkowania działkę nr 5/3 o pow. 0,09 ha. Minister podniósł, że przekazanie gospodarstwa w zamian za przyznanie praw do emerytury nastąpiło na wniosek małżonków K. z uwagi na brak zainteresowanych nabyciem gospodarstwa następców prawnych (oświadczenie E. B. K. z dnia 23 kwietnia 1997 r.). Minister stwierdził, że postępowanie administracyjne nie przewiduje zmiany decyzji administracyjnej w wyniku uchylenia się strony od skutków prawnych swego oświadczenia woli, wobec czego nie uwzględnił zarzutu dotyczącego uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia o przekazaniu przez skarżącą na rzecz Skarbu Państwa działki nr 5/4.
Organ wskazał, że znajdujący się w aktach protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 29 września 1987 r. został podpisany przez wnioskodawcę J. K., co oznacza, że wnioskodawca miał świadomość, które grunty przekazuje na rzecz Państwa. Wskazał również, że w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r. w punkcie 3 i 4 zostały wymienione działki nr 5/2 i 5/3 jako wyłączone z przekazania Państwu. Minister wskazał, że z treści decyzji wprost wynika, iż pozostała część gospodarstwa rolnego, w tym i działka nr 5/4 przekazywana jest na rzecz Państwa. Ponadto organ podniósł, że J. i E. małż. K. zostali prawidłowo pouczeni o możliwości wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r., z czego nie skorzystali, co oznacza, że zgodzili się z treścią tej decyzji, która w pełni zadośćuczyniła ich żądaniom przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za uzyskanie prawa do emerytury.
Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 36 i art. 37 § 1 pkt 1 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 880/13, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W ocenie Sądu organ w postępowaniu nadzorczym prawidłowo przyjął, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. nie naruszała obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w tym art. 51, art. 56 ust. 2 i art. 57 tej ustawy. Sąd wskazał, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło na wniosek J. i E. małż. K., zgodnie z ich żądaniem – przekazania gospodarstwa rolnego we wsi M. na własność Państwa w zamian za przyznanie praw do emerytury, z uwagi na brak zainteresowanych jego nabyciem następców. Z akt sprawy zaś wynika, że w dniu 23 kwietnia 1987 r. E. B. K. – córka J. i E. K. – złożyła oświadczenie, iż nie wyraża chęci przejęcia gospodarstwa rolnego po rodzicach.
Sąd podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu administracyjnym nie są przedmiotem badania wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82–88 Kodeksu cywilnego.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że okoliczność, iż na protokole zdawczo-odbiorczym nieruchomości rolnej widnieje tylko podpis J. K. świadczy o braku jej zgody na przekazanie działki nr 5/4 i stanowi przekroczenie zakresu zwykłego zarządu w rozumieniu art. 37 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 1987 r. wydana została zgodnie z żądaniem wnioskodawców i stała się ostateczna wskutek nie wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że protokół zdawczo-odbiorczy miał charakter techniczno-porządkowy i brak na nim podpisu skarżącej nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca powinna być świadoma zakresu złożonego wniosku oraz tego, jaki jest zakres decyzji z dnia [...] września 1987 r., zwłaszcza że decyzja wymieniała działki nr 5/2 oraz 5/3 jako jedyne pozostawione wnioskodawcom. Zdaniem Sądu strona nie była pozbawiona przez organy możliwości działania w postępowaniu nadzorczym (art. 10 k.p.a.). Skarżąca w toku całego postępowania mogła wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 880/13, skargę kasacyjną wniosła E. K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
Zarzucono naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku dokładnego i zwięzłego wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z brzmieniem z roku 1987 przepisu art. 36 i art. 37 k.r.o., polegającego na braku zgody skarżącej na rozporządzenie wspólną nieruchomością rolną, wchodzącą w skład majątku dorobkowego małżonków, przez niepodpisanie przez skarżącą protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 29 września 1987 r., co tym samym skutkuje, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego też nie mogła być skutecznie wykonana;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 i art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, w następstwie nieprawidłowego przeprowadzenia oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającego na pominięciu przez organ faktu dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu przez małżonka skarżącej – J. K. – bez zgody skarżącej, co stanowi konsekwencję do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również skutkuje to pominięciem skarżącej E. K., jako strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez Naczelnika Miasta i Gminy O.;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadnego uznania, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy brak aprobaty skarżącej przez niezłożenie przez nią podpisu na protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 29 września 1987 r. powoduje, że decyzja ta, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa jest nieważna, ponieważ protokół ten stanowi integralną cześć decyzji, co tym samym uznać należy, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 51 ww. ustawy, uprawniające do wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy O. w roku 1987 ostatecznej decyzji administracyjnej, jak również brak było podstaw faktycznych i prawnych do wykonania tej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na protokole zdawczo-odbiorczym – dokumencie stanowiącym integralną część decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O., pod opisem nieruchomości i akceptacją przekazania gruntu działki nr 5/4, widnieje podpis tylko jednego małżonka – J. K. Okoliczność ta świadczy w ocenie skarżącej o braku zgody na rozporządzenie swoim udziałem w wysokości wskazanym w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 29 września 1987 r. poprzez drugiego współwłaściciela, tj. skarżącą. Skarżąca podniosła także, że niezgodna ze stanem prawnym jest treść pkt 1 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r., gdyż gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność małżeńską, a nie wyłączną własność męża skarżącej. Decyzja ta została zatem wydana z pominięciem skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Sądu, że protokół zdawczo-odbiorczy miał charakter tylko techniczno-porządkowy, a brak jej podpisu w tym protokole nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wskazała ponadto, że protokół został sporządzony w dniu 29 września 1987 r., a więc w dniu, w którym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. nie była jeszcze ostateczna. Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął bowiem w dniu 29 września 1987 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Organ podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, podkreślił, że okoliczność, iż skarżąca nie odwołała się od decyzji potwierdza zgodę strony na stan z niej wynikający. Organ podzielił stanowisko Sądu, że protokół zdawczo-odbiorczy miał charakter techniczno-porządkowy i brak podpisu skarżącej nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
Wobec tego, że zarzuty te oparte zostały na obu podstawach zaskarżenia, jakie przewidziane zostały w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego rodzaju uchybień art. 141 § 4 p.p.s.a., które pozwoliłyby na stwierdzenie, że pisemne motywy orzeczenia sporządzone zostały z naruszeniem wskazanego przepisu w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wyrok sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, jakie określono w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wyrażone zostało w sposób umożliwiający jego ocenę w postępowaniu kasacyjnym.
Skarżąca upatruje uchybienia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia dlaczego Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego niepodpisania przez E. K. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 29 września 1987 r., co zdaniem strony dowodzi braku jej zgody na rozporządzenie wspólną nieruchomością rolną, a więc naruszenie art. 36 i art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i w konsekwencji powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] września 1987 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Powyższy zarzut wiąże się bezpośrednio z zarzutem materialnoprawnym dotyczącym naruszenia art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w konsekwencji bezzasadnego uznania, że decyzja z dnia [...] września 1987 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy brak aprobaty skarżącej poprzez niezłożenie przez nią podpisu na protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 29 września 1987 r. powoduje, że decyzja ta, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa jest nieważna, ponieważ protokół stanowi integralną część decyzji, nie zostały więc spełnione przesłanki określone w art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. do wydania, a także do wykonania decyzji.
Przedstawiony wyżej zarzut jest niezasadny.
Zgodnie z art. 51 powołanej ustawy: "W wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo". W sprawie niniejszej stosowny wniosek rolnika został złożony, a treść znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia E. B. K., córki J. i E. K., złożonego w dniu 23 kwietnia 1987 r., nie pozostawia wątpliwości, że brak było następcy prawnego zainteresowanego przejęciem gospodarstwa. Treść art. 51 ustawy nie upoważnia do stwierdzenia, jakie zawarto w skardze kasacyjnej, że protokół zdawczo-odbiorczy stanowił integralną część decyzji o przejęciu gospodarstwa na wniosek rolnika przez Państwo. Kwestię tę wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zajmując prawidłowe stanowisko, że protokół ten miał jedynie charakter techniczno-porządkowy, a brak podpisu skarżącej nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. W konsekwencji Sąd nie uwzględnił też zarzutu dotyczącego naruszenia art. 37 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Wyjaśniając bliżej swoje stanowisko co do braku uwzględnienia zarzutów związanych z twierdzeniem, że gospodarstwo rolne zostało przekazane bez zgody skarżącej, Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił też uwagę na tak istotne okoliczności sprawy, jak złożenie przez małżonków K. wniosku o przejęcie gospodarstwo rolnego przez Państwo w zamian za rentę, a także treść decyzji z dnia [...] września 1987 r., w której podano, że z przekazanego gospodarstwa rolnego wyłączone zostały m.in. budynki znajdujące się na działce oznaczonej nr 5/2 o pow. 0,12 ha (pkt 3). Ponadto w pkt 4 decyzji przydzielono E. i J. K. do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego nr 5/3 o pow. 0,09 ha. Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z pkt 6 decyzji opis przejętego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa określa załącznik do decyzji (opis z dnia 11 września 1987 r.). W szczegółowym opisie gospodarstwa rolnego z dnia 11 września 1987 r. określono dokładnie działki, jakie wchodzą w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego (k. 24).
Decyzja z dnia [...] września 1987 r. stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia przez strony. E. K., która w konsekwencji tej decyzji pobierała świadczenia rentowe, dopiero w 2005 r. podjęła starania o stwierdzenie jej nieważności (jedynie w zakresie przejęcia działki 5/4). Słusznie Sąd zaakceptował stanowisko organu, że w postępowaniu administracyjnym wada oświadczenia woli, na jaką powoływała się skarżąca w stosunku do oświadczenia o przekazaniu Państwu działki 5/4, nie może stanowić przedmiotu badania.
Na marginesie zauważyć trzeba, że powyższe twierdzenie co do wady oświadczenia woli, odnoszące się do oświadczenia o przekazaniu jedynie działki 5/4, zaprzecza późniejszym twierdzeniom skarżącej, że przekazanie całego gospodarstwa nastąpiło bez zgody E. K.
Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7, art. 77 i art. 28 k.p.a. i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ nie naruszył w postępowaniu nadzorczym art. 7 i art. 77 k.p.a w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że czynności dowodowe w postępowaniu nadzorczym podlegają ograniczeniom. Dokonywane ustalenia mają pozwolić na ocenę, czy badana decyzja została wydana w warunkach, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to w żaden sposób nie może zmierzać do kolejnego wyjaśnienia sprawy w sposób właściwy postępowaniu zwykłemu. Z akt badanej sprawy nie wynika, że gospodarstwo rolne stanowiło własność obojga małżonków K. W aktach tych znajduje się wyłącznie akt nadania gospodarstwa w dniu 26 września 1953 r. J. K. Tak również stwierdzono w decyzji o przejęciu, gdzie podano, że na wniosek E. i J. małżonków K. przejęto na rzecz Państwa gospodarstwo rolne stanowiące własność J. K. Gdyby nawet, tak jak twierdzi skarżąca, gospodarstwo to stanowiło jednak majątek wspólny małżonków, to podniesione wcześniej okoliczności nie pozwalają przyjąć, że brak było zgody E. K. na przekazanie gospodarstwa.
Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut , że z naruszeniem art. 28 k.p.a. pominięto w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1987 r. udział E. K. jako strony postępowania administracyjnego nie może być rozważany w sprawie niniejszej, gdyż tego rodzaju zarzut mógłby stanowić przesłankę wznowieniową. Tymczasem przesłanki stwierdzenia nieważności i przesłanki wznowienia nie mogą być traktowane zamiennie i podnoszone przez stronę w zależności od jej uznania w jednym z postępowań nadzwyczajnych.
Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 tej ustawy.