I OPS 781/91

27/3/A/2013 WYROK z dnia 13 marca 2013 r. Sygn. akt K 25/10* * Sentencja została ogłoszona dnia 8 kwietnia 2013 r. w Dz. U. poz. 432. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat – sprawozdawca Wojciech Hermeliński Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 9 stycznia oraz 13 marca 2013 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: 1) art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.) z art. 165 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), 2) art. 62 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie pierwszym w zakresie, w jakim z kręgu uczestników postępowania wyłącza zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, z art. 165 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.) z art. 165 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, o r z e k a: Art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673), rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. 7 grudnia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO, Rzecznik albo wnioskodawca) wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 63 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: u.p.k.k.) jest niezgodny z art. 165 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL), 2) art. 62 ust. 2 u.p.k.k. w zakresie, w jakim z kręgu uczestników postępowania wyłącza zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.; dalej: u.p.g.ż.) jest niezgodny z art. 165 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 EKSL. 1.1. Niekonstytucyjność przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań polega na braku możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego przez tzw. komisje regulacyjne. Tym samym dochodzi do całkowitego pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego ochrony sądowej prawa własności odebranego orzeczeniem właściwej komisji. Dodatkowym problemem, występującym w u.p.k.k., jest pozbawienie jednostek samorządowych statusu uczestnika postępowania, mimo że często rozstrzygnięcia komisji regulacyjnej nakazują gminom zwrot mienia odebranego wcześniej przez państwo. 1.2. Rzecznik wskazał, że część nieruchomości, których państwo wyzbyło się, przekazując je nieodpłatnie gminom, stanowiła wcześniej własność kościelnych osób prawnych albo gmin wyznaniowych żydowskich. W art. 13 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa wprowadzająca samorząd terytorialny) zastrzeżono wyraźnie, że nieruchomości takie również podlegają postępowaniu regulacyjnemu. Gminy nie mogą powoływać się na przepisy gwarantujące ochronę praw majątkowych nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie. Majątek samorządu często staje się tym zasobem, z którego czerpie komisja regulacyjna zwracając nieruchomości albo wydzielając tzw. nieruchomości zamienne. Rzecznik podkreślił, że specyfiką postępowań regulacyjnych jest dążenie do polubownego rozstrzygania spraw. Dopiero jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, dla uczestników postępowania otwiera się droga sądowa. Jeżeli jednak komisja regulacyjna wyda rozstrzygnięcie, nie ma możliwości, by sprawę poddać jakiejkolwiek kontroli sądu. 1.3. W ocenie Rzecznika, trudno jest zaliczyć komisję regulacyjną do władzy publicznej i poprawnie zakwalifikować jej rozstrzygnięcia. Orzeczenie tej komisji nie ma charakteru ugody cywilnoprawnej ani nie jest orzeczeniem sądu powszechnego. Nie ma ono także charakteru decyzji administracyjnej. Sądy administracyjne opierają się bowiem jednolicie na precedensowym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 1991 r. (sygn. akt I OPS 781/91, niepubl.), w którym uznano, że postępowanie regulacyjne wykazuje zbyt wiele odmienności w stosunku do „zwykłych” procedur administracyjnych, a Komisja „nosi charakter sądu polubownego”. Rzecznik podkreślił, że pogląd ten został zaaprobowany w orzeczeniach sądów administracyjnych w sprawach dotyczących nieruchomości gminnych oraz w sprawach na tle ustaw regulujących stosunek państwa do innych związków wyznaniowych (por. postanowienia NSA z: 18 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA 544/97; 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 1654/01; 28 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 1261/01; 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1570/06, ONSAiWSA nr 6/2008, poz. 116); w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych odmawia się rozpatrywania skarg na działalność lub bezczynność komisji regulacyjnej. 1.4. Charakter postępowania regulacyjnego był analizowany przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 24 czerwca 1992 r. (sygn. W 11/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 18), a więc w okresie przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Trybunał stwierdził wówczas, że postępowanie regulacyjne przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne, w którym rozpatrywane jest roszczenie quasi-windykacyjne, z tym że kościelna osoba prawna domaga się nie tylko zwrotu nieruchomości lub jej części (windykacja), lecz również przywrócenia własności. Zdaniem RPO pogląd o jednolitym, mediacyjno-polubownym charakterze postępowania regulacyjnego wymaga weryfikacji. W żadnym wypadku cech takich nie ma postępowanie, w którym chodzi o przekazanie osobom prawnym związków wyznaniowych nieruchomości samorządowych. 1.5. Prawo do sądowej ochrony naruszonego prawa własności jest uregulowane na poziomie konstytucyjnym. Jest ono gwarantowane zarówno gminom (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji), jak i kościelnym osobom prawnym oraz żydowskim gminom wyznaniowym (art. 64 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja w art. 77 ust. 2 zabrania ustawodawcy pozbawiania tego prawa. Konstytucja wprowadza domniemanie sądowej ochrony prawnie chronionych interesów, a wszelkie ograniczenia tego prawa muszą znajdować wyraźne konstytucyjne uzasadnienie. Uzgodnieniowy charakter orzeczenia komisji regulacyjnej nie wyklucza możliwości naruszenia praw i interesów uczestników postępowania. O kompromisie i zgodzie uczestników można mówić bowiem jedynie wówczas, gdy to oni sami zawrą przed tą komisją ugodę. Orzeczenie jest natomiast wydawane, gdy do zawarcia ugody nie dojdzie. Zatem o pewnej części roszczenia komisja regulacyjna rozstrzyga wbrew stanowisku uczestnika postępowania. Orzeczenie komisji regulacyjnej w tej części, w której pomiędzy uczestnikami brak jest porozumienia, rozstrzyga sprawę sporną pomiędzy uczestnikami o prawo własności. Jest to wymierzanie sprawiedliwości. Spór o własność, który toczy się przed komisją regulacyjną, stanowi „sprawę” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Rzecznik podkreślił, że sądy powszechne uznają ugody zawierane przed komisją regulacyjną i twierdzą, że mogą oceniać ich ważność. Sądy nie badają jednak legalności orzeczeń Komisji Regulacyjnej. 1.6. Art. 62 ust. 2 u.p.k.k. z kręgu uczestników postępowania wyłącza jednostkę samorządową, z której majątku sporna nieruchomość będzie zwracana. Formalnie nie ma ona prawa bronienia swych interesów lub kwestionowania dowodów zgłaszanych przez wnioskodawcę. Sposób konstruowania składu podmiotu orzekającego o prawach majątkowych gminy nie zapewnia reprezentacji czy obrony praw zainteresowanej gminy. 1.7. Rzecznik przywołał art. 165 Konstytucji, który gwarantuje ochronę osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego, przysługującego im prawa własności i innych praw majątkowych oraz poddaje ochronie sądowej ich samodzielność. RPO przypomniał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące charakteru jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał, że mienie komunalne ma specyficzny charakter, uwarunkowany interesem publicznym. To znaczy, że prawa majątkowe gminy mogą doznawać większych ograniczeń niż prawa innych podmiotów. Wykorzystanie własności komunalnej w celu wykonywania zadań publicznych sprawia, że pozycja jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu własności różni się od sytuacji podmiotów prywatnoprawnych. 1.8. Rzecznik dostrzega zróżnicowany zakres ochrony prawa do własności osób fizycznych lub osób prawnych prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności gminy. Podkreślił jednak, że większa swoboda ustawodawcy w stosunku do regulacji dotyczących gmin nie może oznaczać dowolności regulacji. Nieprzekraczalną granicą ingerencji w samodzielność gminy jest przestrzeganie przez ustawodawcę zasady proporcjonalności (racjonalności) wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dopuszczalność zróżnicowania zakresu ingerencji ustawodawcy w stosunku do mienia gminnego i stricte prywatnego nie powinna pozostawać w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równej ochrony własności bez względu na jej podmiot. Odnosząc się do orzecznictwa TK, Rzecznik wskazał, że własność przyznana gminom jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym, i dlatego korzysta przynajmniej z ogólnej ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. 1.9. W podobny sposób należy rozstrzygać problem prawa do sądu. Jeżeli gmina występuje w stosunkach o charakterze cywilnoprawnym jako podmiot prawa własności i innych praw majątkowych, powinna być traktowana na równi z innymi uczestnikami obrotu. Art. 165 Konstytucji przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą mieć możliwość dochodzenia swych praw przed sądami. Zdaniem RPO, argumentacja przedstawiona przez Trybunał w uzasadnieniu postanowienia z 22 maja 2007 r. (sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60) stanowi zwrot w dotychczasowej linii orzeczniczej. Rzecznik ocenił, że na tle innych orzeczeń jest wypowiedzią odosobnioną. Trybunał stwierdził wówczas, że ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 1.10. W ocenie Rzecznika, wolności i prawa konstytucyjne mają na celu ochronę jednostki przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej w ich prawnie chronioną sferę. W związku z tym przepisy rozdziału II Konstytucji nie mogą się odnosić wprost do gmin. Jednakże ma miejsce odpowiednie ich stosowanie w niektórych sytuacjach, co wymusza art. 165 Konstytucji. Cechy postępowania regulacyjnego świadczą o tym, że ingerencja władzy zewnętrznej może mieć charakter nadmierny, arbitralny i władczy, a w niektórych wypadkach – niezgodny z obowiązującym prawem. 1.11. RPO wskazał, że idei reprywatyzacji przyświeca cel publiczny, którym jest odwrócenie skutków nacjonalizacji oraz rekompensata za wyrządzone krzywdy. Proces ten polega na przesunięciach majątkowych w celu zaspokojenia słusznych roszczeń majątkowych podmiotu indywidualnego. Gmina, oddając ziemię, nie sprawuje jednak władzy publicznej ani nie wykonuje żadnych zadań o charakterze publicznym. Przedstawia ona jedynie swój majątek, z którego wydzielane są nieruchomości na zaspokojenie roszczeń określonych podmiotów. W celu zrealizowania wyższych racji oddaje swoją własność. Gmina ponosi „ogólną odpowiedzialność” za przemiany ustrojowe i nie może się z niej zwolnić. 1.12. Konstytucja w art. 165 ust. 2 gwarantuje gminom sądową ochronę ich samodzielności. Jeżeli zatem właściwa komisja w postępowaniu regulacyjnym odbiera gminom ich własność i przekazuje ją kościelnym osobom prawnym lub gminom wyznaniowym żydowskim, to rozstrzyga o prawach majątkowych danej gminy. Gmina jest jednak całkowicie pozbawiona ochrony sądowej. Brak środka odwoławczego powoduje to, że nie tylko gmina, ale każdy inny uczestnik postępowania nie może zarzucić orzeczeniu komisji regulacyjnej ani merytorycznej niesłuszności rozstrzygnięcia, ani proceduralnej wadliwości. O ile zatem dopuszczalne jest zróżnicowanie poziomu ochrony własności komunalnej i prywatnej, gdyż różna jest jej treść i cele, którym ona służy, o tyle zróżnicowanie to musi zostać skonfrontowane z kryteriami ustanowionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przekonaniu Rzecznika, pozbawienie gminy jakiegokolwiek dostępu do sądu jedynie w określonej kategorii spraw spornych dotyczących cywilnej własności gminnej, narusza istotę prawa gwarantowanego w art. 165 ust. 2 Konstytucji. 1.13. RPO wskazał, że w postępowaniu regulacyjnym przed Komisją Majątkową gmina jest pozbawiona statusu uczestnika postępowania. Jest to problem występujący wyłącznie na gruncie u.p.k.k. Pozostałe ustawy wyznaniowe tę kwestię regulują prawidłowo, przyznając zainteresowanym gminom „prawo głosu”. W ocenie Rzecznika, pozbawienie gminy statusu uczestnika postępowania w u.p.k.k. ogranicza konstytucyjną zasadę równości. Zdaniem Rzecznika, powyższego uchybienia nie sanuje przyjęta praktyka dopraszania do postępowania zainteresowanych gmin. 1.14. Rzecznik wskazał, że w odróżnieniu od materialnych przesłanek rozstrzygania, ustawodawca we wszystkich postępowaniach regulacyjnych, niezależnie od wyznania, przyjął co do zasady identyczną procedurę. Tryb postępowania ustanowiony w odniesieniu do Komisji Majątkowej stał się wzorcem dla kolejnych ustaw szczególnych dotyczących innych wyznań, w tym ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Ustawodawca stworzył zatem jednolity sposób reprywatyzacji upaństwowionego mienia wyznaniowych osób prawnych. Tymczasem w obrębie gmin, których nieruchomości poddano postępowaniom regulacyjnym, doszło do zróżnicowania jednolitej procedury. Pozbawienie zainteresowanej gminy statusu uczestnika postępowania nie służy realizacji żadnego konstytucyjnie wartościowego celu. Jest to przeoczenie ustawodawcy, rodzące niekorzystne konsekwencje dla zainteresowanych gmin. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 31 sierpnia 2011 r. uznał, że art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. nie jest niezgodny z art. 165 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 11 EKSL. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.1. Derogacja niektórych przepisów u.p.k.k. i likwidacja Komisji Majątkowej doprowadziła do utraty mocy art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 u.p.k.k., w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ocena tego, czy uchylone ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2011 r. Nr 18, poz. 89; dalej: ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r.), między innymi te, które kwestionowane są niniejszym wnioskiem, utraciły moc obowiązującą, była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 8 czerwca 2011 r. (sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39). Trybunał stwierdził, że regulacja ta utraciła moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie wnioskodawca nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby konieczność orzekania o art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 u.p.k.k. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania w sprawie o sygn. K 3/09 zachowuje aktualność w niniejszej sprawie. 2.2. Prokurator poddał merytorycznej ocenie art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. Zgodził się z poglądem wnioskodawcy, że w świetle u.p.g.ż., orzeczenie wydane przez zespół orzekający nie jest wynikiem uzgodnienia stanowiska między uczestnikami postępowania regulacyjnego, którego przedmiotem jest nieruchomość gminna. O ile zawarcie ugody musi być poprzedzone osiągnięciem kompromisu przez wszystkich uczestników postępowania regulacyjnego podczas uzgadniania treści umowy (ugody), w tym zainteresowaną gminę, o tyle na późniejszym etapie tego postępowania, tj. wydania orzeczenia przez Komisję, konsens ten oznaczać może jedynie uzgodnienie rozstrzygnięcia przez członków zespołu orzekającego. Jeśli w postępowaniu regulacyjnym nie doszło do zawarcia ugody, to zespół orzekający, wydając orzeczenie co najmniej o części roszczenia, rozstrzyga wbrew stanowisku jednego z jego uczestników. W takiej części orzeczenie jest rozstrzygnięciem sporu między uczestnikami postępowania. Zarzuty wniosku koncentrują się na kwestii niemożności uruchomienia przez zainteresowaną gminę sądowej kontroli orzeczenia tej Komisji. Problem konstytucyjny dotyczy tego, czy naruszone zostało prawo gminy do sądowej ochrony jej samodzielności, wobec zamknięcia drogi sądowej dochodzenia ochrony majątku, z którego realizowane jest uprawnienie wyznaniowej gminy żydowskiej. 2.3. Prokurator wskazał orzecznictwo sądowe dotyczące problemu zamykania drogi sądowej w wypadku postępowań regulacyjnych. Stwierdził, że to nie art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. zamyka drogę do sądowej kontroli orzeczeń Komisji (zespołów orzekających), ale regulacje określające status prawny Komisji Regulacyjnej oraz charakter wydawanego przez nią orzeczenia. Art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. wprowadza jedynie zasadę jednoinstancyjnego postępowania regulacyjnego. W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzuty wniosku RPO zostały skierowane do niewłaściwego przepisu. Przywołane przez Rzecznika wzorce kontroli nie mogą stanowić adekwatnego wzorca kontroli art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. 3. Marszałek Sejmu w piśmie z 19 grudnia 2011 r. zajął stanowisko, że art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 11 EKSL oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Wniósł także o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, ze względu na utratę mocy obowiązującej przez akt normatywny. 3.1. Marszałek przypomniał, że ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r. uchyliła – między innymi – art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 u.p.k.k. Stwierdził zatem, że przepisy te utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Kwestia utraty mocy obowiązującej art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 u.p.k.k. stanowiła przedmiot jednoznacznej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 8 czerwca 2011 r. (sygn. K 3/09). Marszałek zbadał konieczność orzekania o tych przepisach na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Wskazał, że Rzecznik zakwestionował art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 u.p.k.k. ze względu na sposób ukształtowania przez te przepisy sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Marszałek Sejmu stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK w odniesieniu do art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 u.p.k.k. 3.2. Marszałek uznał, że kontroli merytorycznej przed TK podlega art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. Wskazał, że ustrojodawca w art. 165 ust. 2 Konstytucji poddał ochronie sądowej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego. Z jednej strony, zasady i sposób realizacji nałożonych zadań wyznaczają przepisy ustawowe. Z drugiej, przepisy Konstytucji wskazują dopuszczalny zakres ingerencji organów władzy publicznej w działalność jednostek samorządu terytorialnego. 3.2.1. W doktrynie wyróżnia się dwie płaszczyzny, w których urzeczywistniana jest osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego. Pierwsza z nich obejmuje osobowość publicznoprawną i związana jest z aktywnością w sferze publicznoprawnej. Druga obejmuje osobowość cywilnoprawną – z przyznaniem jednostce samorządu terytorialnego zdolności do posiadania praw majątkowych. Wiąże się z tym umożliwienie temu podmiotowi uczestnictwa w obrocie cywilnoprawnym, co pozwala na samodzielne kształtowanie i realizację praw o charakterze majątkowym. 3.2.2. Ochronie sądowej podlega samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w sferze jej osobowości publicznoprawnej. Sądowa ochrona powinna przysługiwać jednostce samorządu terytorialnego również w sferze jej osobowości cywilnoprawnej. W sytuacji zaistnienia sporu co do treści określonych praw o charakterze majątkowym lub w wypadku ingerencji innych uczestników obrotu cywilnoprawnego w te prawa, jednostka samorządu terytorialnego powinna mieć możliwość wystąpienia o ochronę sądową. Ochrona samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w sferze podmiotowości cywilnoprawnej nie jest identyczna z ochroną, jaka w tym zakresie przysługuje podmiotom prywatnym. Jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prawa majątkowe mające naturę cywilnoprawną, co nie powoduje jednak, że straciły one w tym zakresie przymiot organu władzy publicznej. Działania jednostki samorządu terytorialnego dotyczące przysługujących jej praw majątkowych są podejmowane przede wszystkim w celu realizacji zadań publicznych, w interesie wspólnoty samorządowej. 3.3. W postępowaniu regulacyjnym, o ile pomiędzy uczestnikami nie dojdzie do ugody, ma miejsce spór dotyczący przekazania na rzecz gminy wyznaniowej żydowskiej majątku stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie w tym względzie jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia przez komisję regulacyjną dotyczy prawnie chronionych interesów jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Marszałka, w ocenie dopuszczalności wyłączenia drogi sądowej od orzeczeń wydanych przez zespół orzekający nie decydują charakter prawny komisji regulacyjnej (zespołu orzekającego) i podejmowane przez nią rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia realizacji wzorca zawartego w art. 165 ust. 2 Konstytucji kwestia ta nie ma decydującego znaczenia. Za naruszającą standard ustanowiony w tym przepisie należy bowiem uznać sytuację, w której jednostka samorządu terytorialnego zostaje pozbawiona mechanizmów ochrony sądowej w wypadkach ingerencji w zastrzeżony na jej rzecz zakres samodzielności. Nie jest istotne, czy odmowa rozpatrywania takich spraw następuje na podstawie przepisu wyłączającego expressis verbis drogę sądową od takich rozstrzygnięć (art. 33 ust. 5 u.p.g.ż.), czy też na podstawie przepisu, który nie przewiduje w tym zakresie kognicji sądu (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). 3.4. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że przywrócenie własności nieruchomości znacjonalizowanych w okresie PRL stanowi konstytucyjnie legitymowaną podstawę przesunięć majątkowych kosztem majątku komunalnego, także gdy dochodzi do tego bez żadnego ekwiwalentu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Z perspektywy art. 165 ust. 2 Konstytucji wątpliwości konstytucyjnoprawne wywołuje stan prawa, w którym jednostki samorządu terytorialnego są bezwzględnie związane aktami, które uszczuplają zasób ich własności, a jednocześnie zostają pozbawione możliwości zwrócenia się o ich weryfikację przez niezależny sąd. Wyłączenie możliwości wniesienia przez jednostki samorządu terytorialnego skargi do sądu od orzeczenia wydanego przez zespół orzekający, które dotyczy mienia tej jednostki, jest sprzeczne z zasadą sądowej ochrony samodzielności, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji. 3.5. Działania podejmowane przez podmioty zewnętrzne wobec jednostki samorządu terytorialnego, które prowadzą do uszczuplenia składników mienia komunalnego, dotykają bezpośrednio samodzielności danej jednostki samorządowej. W związku z powyższym staje się ona szczególnie zainteresowana możliwością poddania kontroli sądowej takich aktów co do ich zgodności z prawem i stanem faktycznym. Na tle art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 11 EKSL dla ustawodawcy wynikają analogiczne obowiązki, jeżeli chodzi o zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego drogi odwoławczej. Wyłączenie odwołań od rozstrzygnięć podejmowanych przez zespoły orzekające pozostaje w sprzeczności z tym standardem. 3.6. Marszałek Sejmu uznał, że jednostki samorządu terytorialnego, jako podmioty publiczne, nie są adresatami konstytucyjnych wolności i praw. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy gwarantować ma prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, a prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Systematyka Konstytucji wskazuje jednoznacznie, że prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest pomyślane jako prawo jednostki. Ochronie jej wolności lub praw ma służyć norma zakazująca zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Normy te nie mogą być w sposób automatyczny odnoszone do ogółu podmiotów prawnych. Nie mogą być traktowane jako środek ochrony podmiotów prawa publicznego, do których zaliczają się jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy. Takie samo stanowisko Trybunał zajmował w odniesieniu do art. 31 ust. 3 Konstytucji, uznając, że wzorzec ten nie jest adekwatny do kontroli przepisów odnoszących się do samorządu terytorialnego. Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 78 Konstytucji zalicza się do przepisów wyznaczających status jednostki w państwie. Zatem także w tym wypadku wzorzec kontroli jest nieadekwatny w odniesieniu do przepisów dotyczących samorządu terytorialnego. 4. Przewodniczący składu orzekającego TK pismami z 8 maja 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z prośbą o udzielenie informacji na temat postępowania regulacyjnego w ramach Komisji Regulacyjnej działającej na podstawie u.p.g.ż. i możliwości odwoływania się od orzeczeń składu orzekającego. 4.1. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w piśmie z 15 maja 2012 r. stwierdził, że Prokuratoria Generalna nie wykonuje ani nie wykonywała zastępstwa procesowego w sprawach o odszkodowanie z powództwa jednostek samorządu terytorialnego w związku z wynikiem postępowania regulacyjnego, o jakim mowa w u.p.g.ż., w sytuacji gdy gminom wyznaniowym żydowskim została przywrócona własność nieruchomości. 4.2. Sąd Najwyższy 21 maja 2012 r. poinformował, że uczestnicy postępowania regulacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów u.p.g.ż. nie kierowali do Sądu Najwyższego środków odwoławczych od orzeczeń wydanych przez Komisję Regulacyjną, o której mowa w u.p.g.ż. Sąd Najwyższy nie ma informacji wskazujących na występowanie przez uczestników postępowania regulacyjnego ze środkami zaskarżenia do sądów powszechnych. 4.3. NSA udzieliło informacji w piśmie z 30 maja 2012 r. 4.4. Minister Administracji i Cyfryzacji 25 czerwca 2012 r. wskazał, że do Komisji Regulacyjnej do spraw gmin wyznaniowych żydowskich wpłynęły 5544 wnioski (z tego 40 złożonych przez podmioty nieuprawnione). Wszczęto 5504 postępowania. Odbyły się 5974 rozprawy. 2245 postępowań zostało całkowicie lub częściowo zakończonych, z tego 579 zakończyło się ugodą, 409 – orzeczeniem całkowicie lub częściowo uwzględniającym wniosek, 833 – wydaniem orzeczenia o umorzeniu postępowania regulacyjnego, 371 – orzeczeniem o oddaleniu, odrzuceniu wniosku. Natomiast w 64 sprawach nie uzgodniono orzeczenia. Zawieszono 34 postępowania regulacyjne. Ugody zawarte przed Komisją Regulacyjną przewidują dla Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich i gmin wyznaniowych żydowskich rekompensatę pieniężną w wysokości ogółem 27 801 507 zł. Wnioskodawcom przyznano odszkodowania w wysokości ogółem 34 325 137,49 zł (w 114 orzeczeniach i 7 ugodach). 5. Rzecznik Praw Obywatelskich, odpowiadając na pismo Przewodniczącego składu orzekającego z 12 czerwca 2012 r., w piśmie z 26 czerwca 2012 r. podtrzymał wniosek z 7 grudnia 2010 r. w całości, także wobec nieobowiązujących przepisów u.p.k.k. Rzecznik zmodyfikował przedmiot kontroli, wnosząc o rozpoznanie zgodności art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k. oraz art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż. Wzorce kontroli pozostawił bez zmiany. Rzecznik podał argumenty przemawiające za koniecznością orzekania o przepisach nieobowiązujących. Wyeksponował on tym razem problem ochrony praw kościelnych osób prawnych. 5.1. Kwestionowane przepisy uniemożliwiają odwołanie od orzeczenia Komisji Majątkowej, w szczególności do sądu, zarówno gminom jak i kościelnym osobom prawnym. RPO zwrócił uwagę, że podmioty te nie były usatysfakcjonowane orzeczeniami Komisji Majątkowej ze względu na rażącą przewlekłość postępowania, a także z uwagi na brak środków prawnych przymuszających Komisję do rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Wskazał, że skargi na przewlekłość postępowania co do zasady były odrzucane przez sądy administracyjne. Orzeczenie Trybunału będzie mieć znaczenie dla spraw toczących się przed NSA. Uchwała NSA rozstrzygająca zagadnienie prawne będzie rzutowała na uprawnienia uczestników postępowania regulacyjnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności zakazu odwołania od orzeczenia Komisji Majątkowej jest argumentem za dopuszczalnością skargi na rozstrzygnięcie regulacyjne. Skutkiem tego będzie oddalenie skargi na orzeczenie Komisji albo uchylenie orzeczenia i konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Wówczas w postępowaniu sądowoadministracyjnym dojdzie do potwierdzenia, czy prawo własności przywrócono osobom kościelnym ostatecznie. Rozstrzygnięcie TK będzie mieć znaczenie nie tylko dla ochrony gmin, ale dla wyjaśnienia aktualnej sytuacji prawnej osób kościelnych (podmioty niepubliczne, których prawa są gwarantowane w Konstytucji, rozdziale II). Wbrew treści art. 62 ust. 2 u.p.k.k. uczestnikami postępowania regulacyjnego były także osoby prywatne. Orzeczenia Komisji Majątkowej dotyczyły bezpośrednio ich praw, potwierdzając lub odbierając uprawnienia majątkowe. Tytułem ilustracji, Rzecznik przywołał sprawę Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej: ZNP). 5.2. Wnioskodawca wskazał na przysługujące gminie gwarancje konstytucyjne. Jego zdaniem, w sferze dominium gmina musi być równa z podmiotami prywatnymi, na zasadzie określonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Odwołał się on do wyroku TK z 21 marca 2005 r., sygn. SK 24/04, w której Trybunał przyznał Agencji Nieruchomości Rolnych prawa określone w rozdziale II Konstytucji. Jeśli zatem na wolności i prawa konstytucyjne może powoływać się agencja państwowa, to gmina nie powinna być traktowana gorzej w tym zakresie. Gmina korzysta ze środków ochrony wolności i praw, w razie ich naruszenia przez organy władzy publicznej. Ma to związek z pozycją ustrojową RPO, w szczególności z art. 9 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147, ze zm.), zgodnie z którym podjęcie sprawy przez Rzecznika następuje na wniosek organów samorządów. Skoro obowiązkiem RPO jest ochrona praw i wolności konstytucyjnych określonych w rozdziale II, podmioty, którym prawodawca przyznaje zdolność wnioskową, muszą być przez niego traktowane jako zasługujące na ochronę w najszerszym zakresie przyznanym przepisami rozdziału II Konstytucji. W sprawach, w których jednostka samorządowa zwraca się do Rzecznika, podejmuje on działania jedynie wówczas, gdy przedmiot wniosku dotyczy praw obywatelskich, a nie statusu jednostki, a organ samorządowy nie sprawuje władztwa publicznego, ale działa w imieniu członków wspólnoty samorządowej, którą reprezentuje. 5.3. Rzecznik wskazał, że skarży do Trybunału Konstytucyjnego jedynie te regulacje, które dotyczą aspektu proceduralnego sądowej ochrony własności. Jego zdaniem, ochrona ta, w przeciwieństwie do treści i zakresu prawa własności, musi być równa. Równa ochrona własności nie ogranicza prawodawcy w określeniu w odmienny sposób treści poszczególnych uprawnień i ich pierwszeństwa w razie konkurencji (por. art. 13 ust. 2 ustawy wprowadzającej samorząd terytorialny. Jego zdaniem, ostateczną granicę ingerencji w prawa gmin stanowi art. 77 ust. 2 dopełniający gwarancję wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji. 5.4. Wnioskodawca przyznał, że zakres prawa własności gminnej jest węższy niż podmiotów kościelnych. Roszczenia kościołów zaspokajane są z zasobów gminnych (publiczny aspekt mienia gminnego jako zasób reprywatyzacyjny). Ochrona tej własności musi być identyczna (tzn. musi istnieć gwarancja jakiegokolwiek dostępu do sądu). Przyznanie prawa do sądu gminie w postępowaniu regulacyjnym umożliwia poddanie ocenie sądu, czy roszczenia materialnie kościołów lub związków wyznaniowych są uzasadnione. Służy to pośrednio ochronie praw wszystkich członków gminy. Zdaniem Rzecznika, jeśli gmina występuje jako podmiot prywatny, to musi jej przysługiwać prawo do sądu. Rzecznik uznał, że gdy gmina działa w sprawach objętych zakresem jej działania, to właściwym trybem ochrony jej praw jest wniosek do TK. W innych sytuacjach zakres sądowej ochrony powinien być jej przyznany tak jak podmiotom prawa prywatnego. 5.5. W ocenie wnioskodawcy, art. 39 ust. 3 ustawy o TK dotyczy wszystkich praw, nie tylko tych z rozdziału II Konstytucji. 5.6. RPO, odnosząc się do hipotetycznych skutków orzeczenia Trybunału, zaznaczył, że orzeczenie nie będzie miało bezpośredniego znaczenia prejudycjalnego dla odszkodowań na podstawie kodeksu cywilnego. Trudno będzie bowiem wykazać związek przyczynowy między szkodą a przekazaniem mienia w postępowaniu regulacyjnym. Wyrok o niekonstytucyjności będzie miał zastosowanie w marginalnej liczbie orzeczeń, które są rażąco wadliwe. 5.7. Rzecznik podkreślił, że rozszerzenie przedmiotu kontroli umożliwia mu doprecyzowanie problemu konstytucyjnego, ale go nie zmienia. Łączenie braku zaskarżalności orzeczeń Komisji Regulacyjnej z usankcjonowaniem tych orzeczeń przez państwo, przez nadanie im mocy prawomocnego wyroku sądu, zamyka drogę dochodzenia roszczeń przez uczestników postępowania. Może to stanowić przeszkodę dla rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Niezaskarżalność wynika z nadania orzeczeniu waloru sądowego tytułu egzekucyjnego. W ocenie wnioskodawcy, nie jest celowe skarżenie wszystkich przepisów dotyczących postępowania regulacyjnego. Nie wymaga tego rozwiązanie problemu konstytucyjnego, jaki wynika z niniejszej sprawy. 6. 14 grudnia 2012 r. Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Związek) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o wyrażenie zgody na złożenie opinii amicus curiae w niniejszej sprawie. Po uzyskaniu zgody przez Trybunał Konstytucyjny, opinia została złożona 31 grudnia 2012 r. Związek wykazał swój interes prawny w wyrażeniu opinii o kwestionowanych przepisach u.p.g.ż. Omówił podstawy prawne działania poszczególnych komisji regulacyjnych. Wskazał, że postępowanie przed Trybunałem dotyczy funkcjonowania wyłącznie Komisji Majątkowej oraz Komisji Regulacyjnej ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Zdaniem Związku nie ma podstaw do przyjęcia jakiegokolwiek kryterium różnicowania działalności tych dwóch komisji względem pozostałych, w szczególności biorąc pod uwagę aspekt proceduralny ich działalności. Związek zwrócił uwagę na kontekst historyczno-polityczny postępowań przed Komisją Regulacyjną. Wskazał, że gminy żydowskie i wyznaniowe żydowskie osoby prawne znajdują się w gorszym położeniu niż podmioty kościoła katolickiego, prawosławnego i luterańskiego. Jest to związane z brakiem dokumentów, które potwierdzałyby zasadność roszczeń gmin żydowskich, oraz brakiem sukcesji prawnej żydowskich wyznaniowych osób prawnych. Z danych statystycznych wynika, że w dotychczasowym okresie działalności Komisji Regulacyjnej (w latach 1997-2012) wpłynęły 5544 wnioski. Wszczęto 5504 postępowania i odbyło się 6160 rozpraw. Całkowicie lub częściowo zakończono 2323 postępowania, 37 postępowań zawieszono, a 3156 wniosków oczekuje na rozpoznanie. Ugody zawarte przed Komisją Regulacyjną przewidywały dla Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich i gmin wyznaniowych żydowskich rekompensatę w wysokości 27 855,735 zł. Ponadto wnioskodawcom przyznano odszkodowania w wysokości 35 262 029,49 zł. Związek omówił wybrane aspekty postępowań przed Komisją Regulacyjną. Podkreślił, że mankamentem obecnych rozwiązań prawnych w zakresie postępowań regulacyjnych jest brak efektywności postępowania dowodowego. Związek uznał za niezasadne zarzuty Rzecznika wobec art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. Przepisy tej ustawy nie wyłączają możliwości kwestionowania rozstrzygnięć Komisji Regulacyjnej w drodze cywilnoprawnej. Art. 33 ust. 5 u.p.g.ż., wyłączając możliwość odwołania się od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, stanowi ustawowy wyjątek od ogólnej zasady sformułowanej w art. 78 Konstytucji. Jest to wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania. Znajduje on uzasadnienie w świetle specyfiki przedmiotu postępowania, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowań przed Komisją Regulacyjną. Związek stwierdził, że zaskarżone przez RPO przepisy u.p.g.ż. wymagają pewnej korekty, ale interwencja Trybunału Konstytucyjnego nie jest tu zasadna. Komisja Regulacyjna powinna kontynuować swoją działalność na dotychczasowych zasadach. Związek poinformował o projekcie ustawy o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw. Celem projektowanych zmian miało być uchwalenie analogicznych rozwiązań do tych zawartych w ustawie zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. W grudniu 2012 r. podjęto decyzję o kontynuowaniu postępowań prowadzonych przez komisje regulacyjne. Minister Administracji i Cyfryzacji odstąpił od prowadzenia prac nad projektem. 7. 14 stycznia 2013 r. Przewodniczący składu orzekającego TK wystąpił z prośbą o udzielenie informacji na temat postępowań regulacyjnych do Ministra Administracji i Cyfryzacji. 31 stycznia 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wyjaśnił, że mając na uwadze to, iż ustawodawca nie może podejmować jednostronnych ingerencji w sferze stosunków między poszczególnymi kościołami i innymi związkami wyznaniowymi i zobowiązany jest do poszukiwania w tej materii rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przygotowało projekt umowy pomiędzy Radą Ministrów a przedstawicielami właściwych kościołów i związków wyznaniowych oraz projekt ustawy o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw. Po przeprowadzeniu stosownych konsultacji z zainteresowanymi kościołami i związkami wyznaniowymi, Minister Administracji i Cyfryzacji poinformował, że prace komisji regulacyjnych będą kontynuowane. Wobec tego projekty umowy i ustawy zostały uznane za nieaktualne. II 1. Na rozprawie 9 stycznia 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymał swój wniosek. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej ma charakter władczy, jednostronny i jest obwarowane przymusem państwowym. Możliwe jest egzekwowanie tego orzeczenia i ma ono w istocie cechy typowe dla aktu administracyjnego. Nie do pogodzenia ze standardami państwa demokratycznego jest stan, w którym jednostka samorządu terytorialnego nie ma możliwości ochrony swoich praw majątkowych przez odwołanie się do sądu od orzeczenia Komisji. Wnioskodawca cofnął wniosek w zakresie badania przepisów u.p.k.k. z art. 11 EKSL. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że występuje zarówno w interesie jednostek samorządu terytorialnego, jak i w interesie kościołów i związków wyznaniowych. 1.1. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie. Podkreślił w szczególności, że jednostka samorządu terytorialnego nie może powoływać się na wolności i prawa konstytucyjne określone w rozdziale II Konstytucji. 1.2. Prokurator Generalny odniósł się do modyfikacji wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich dokonanej pismem z 26 czerwca 2012 r. Zdaniem Prokuratora, postępowanie w zakresie badania przepisów u.p.k.k. powinno zostać umorzone z powodu utraty mocy obowiązującej kwestionowanych regulacji. Prokurator wskazał też, że należy umorzyć postępowanie dotyczące badania przepisów u.p.k.k. z art. 11 EKSL ze względu na cofnięcie wniosku w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów wobec przepisów u.p.g.ż., Prokurator podkreślił, że według niego zarzuty RPO powinny być skierowane przeciw innym regulacjom. Prokurator stwierdził jednak, że gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał zasadność merytorycznego orzekania o art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż., to należałoby orzec o niekonstytucyjności takiej regulacji w zakresie, w jakim dotyczy ona odwołania od orzeczeń zespołu orzekającego, z art. 165 ust. 2 i art. 11 EKSL. Pozostałe wzorce Prokurator uznał za nieadekwatne. 1.3. Przedstawiciel Ministra Administracji i Cyfryzacji zajął stanowisko, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż. nie jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli. Stwierdził też, że postępowanie w zakresie kontroli u.p.k.k. powinno zostać umorzone. 1.4. Przedstawiciel Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich potwierdził swoje stanowisko przedłożone na piśmie z 31 grudnia 2012 r. 2. Na rozprawie 13 marca 2013 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO, Rzecznik albo wnioskodawca) zakwestionował zgodność: 1) art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: u.p.k.k.) z art. 165 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL); 2) art. 62 ust. 2 u.p.k.k. w zakresie, w jakim z kręgu uczestników postępowania wyłącza zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, z art. 165 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 33 ust. 5 w związku z ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.; dalej: u.p.g.ż.) z art. 165 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 EKSL. Zastrzeżenia Rzecznika wzbudził przede wszystkim sposób ukształtowania sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego w tzw. postępowaniach regulacyjnych. Niekonstytucyjność przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań polega na braku możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego przez tzw. komisje regulacyjne. Dochodzi przez to do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej prawa własności odebranego orzeczeniem właściwej komisji. Dodatkowym problemem, występującym w u.p.k.k., jest pozbawienie jednostek samorządowych statusu uczestnika postępowania, mimo że często rozstrzygnięcia Komisji Majątkowej nakazywały gminom zwrot mienia odebranego wcześniej przez państwo. Z pism Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że kwestionuje on unormowania wyłączające sądową kontrolę orzeczeń wydawanych w postępowaniach regulacyjnych. W piśmie z 26 czerwca 2012 r., oprócz modyfikacji zakresu zaskarżenia, nie przytoczono nowych argumentów na potwierdzenie zarzutów wnioskodawcy. Tezy wynikające z pisma co do treści są zbieżne ze stanowiskiem wnioskodawcy wyrażonym we wniosku z 7 grudnia 2010 r. 2. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku RPO. 2.1. Status art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k. 2.1.1. Ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89; dalej: ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r.) uchylone zostały art. 62, art. 63 ust. 4-8, art. 64, art. 65 oraz art. 67 u.p.k.k. Ustawodawca w art. 2 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. zdecydował, że od 1 marca 2011 r. znosi się Komisję Majątkową. Komisja ta zakończyła pracę 28 lutego 2011 r. i przedstawiła ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych, Sekretariatowi Konferencji Episkopatu Polski oraz Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski sprawozdanie ze swojej działalności. 2.1.2. Komisja Majątkowa przekazała ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego, złożone na podstawie art. 62 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.k.k. oraz art. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 459) i nierozpatrzone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., zawiadamiając pisemnie uczestników postępowań regulacyjnych o nierozpatrzeniu tych wniosków (art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r.). 2.1.3. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. stanowi, że uczestnicy postępowań regulacyjnych, w których zespół orzekający lub Komisja Majątkowa w jej pełnym składzie nie uzgodnili orzeczenia przed dniem wejścia w życie tej ustawy, mogą, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania o tym pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 u.p.k.k., wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte – wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Sąd miał stosować art. 63 ust. 1-3 u.p.k.k. W wypadku niewystąpienia do sądu w określonym ustawą czasie roszczenie wygasło. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił zatem, że przed sądami miały być stosowane inne przepisy o postępowaniu regulacyjnym niż te, które zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich. Były to przepisy wskazujące, jakie rodzaje nieruchomości podlegały regulacji (art. 61 u.p.k.k.), oraz przepisy wyjaśniające, na czym może polegać regulacja (art. 63 ust. 1-3 u.p.k.k.). Te przepisy nie zostały uchylone i nadal obowiązują. 2.1.4. Ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r. derogowała art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 8, a także art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k., które stanowią przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. To powoduje, że należało rozważyć status tych przepisów w kontekście dalszego orzekania w niniejszej sprawie. 2.2. Utrata mocy obowiązującej przepisów w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. 2.2.1. Wobec derogacji wyżej wskazanych przepisów, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy odnośnie do art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k. nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Formalna derogacja aktu normatywnego nie musi oznaczać, że zostanie on zupełnie wyeliminowany z systemu prawnego. Należy rozróżnić sytuacje, w których badany akt normatywny, mimo formalnej derogacji, wywołuje skutki w postaci normowania przyszłych zachowań podmiotów prawa, oraz sytuacje, w których akt normatywny derogowany jest stosowany wyłącznie do oceny i ustalenia skutków prawnych przeszłych zachowań tych podmiotów, na podstawie obowiązującej normy kompetencyjnej, która wymaga zastosowania derogowanego aktu normatywnego. W pierwszym wypadku akt normatywny obowiązuje i podlega kontroli Trybunału. W drugim wypadku akt normatywny utracił moc obowiązującą, a jego kontrola jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie określonym w art. 39 ust. 3 ustawy o TK (por. wyrok z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11 i przywołane tam orzecznictwo). 2.2.2. Ustawodawca uchylił art. 62 ust. 2 u.p.k.k., który stanowił, że uczestnikami postępowania regulacyjnego są oprócz wnioskodawcy wszystkie zainteresowane jednostki państwowe i kościelne. Derogowany został także art. 63 ust. 8 u.p.k.k., w świetle którego od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r. uchyliła także art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k., wymieniony w piśmie Rzecznika z 26 czerwca 2012 r. jako jeden z przepisów służący do wyprowadzania kwestionowanych przez Rzecznika treści normatywnych (art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k.). 2.2.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r. wprost stanowi, że znosi się Komisję Majątkową, to przepisy dotyczące udziału tej Komisji w postępowaniu regulacyjnym nie będą miały zastosowania do jakiejkolwiek sytuacji w przyszłości. Norma wynikająca z art. 62 ust. 2 u.p.k.k. dotyczy prawa uczestnictwa określonych podmiotów w postępowaniu regulacyjnym. Wraz z likwidacją Komisji Majątkowej norma ta nie wyznacza nakazów oraz zakazów działania i nie będzie miała zastosowania w postępowaniu przed tym organem. W związku z tym, Trybunał stwierdził, że formalna derogacja art. 62 ust. 2 u.p.k.k. doprowadziła do utraty mocy obowiązującej tego przepisu w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. 2.2.4. Norma wynikająca z art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k., po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. również nie może być stosowana do przyszłych zdarzeń i stanów faktycznych. Skoro Komisja Majątkowa zakończyła działalność, a ustawodawca zniósł postępowanie regulacyjne, nie można mówić o obowiązywaniu normy wynikającej z art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k. w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że przepis ten utracił moc obowiązującą. 2.3. Utrata mocy obowiązującej art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust.4 zdanie trzecie u.p.k.k. a konieczność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdzenie, że kwestionowane przez wnioskodawcę treści normatywne wyrażone w art. 62 ust. 2 oraz art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k. nie obowiązują, nie znaczy, że postępowanie w tym zakresie podlega automatycznie umorzeniu. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie umarza się postępowania przed Trybunałem w wypadku utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, gdy wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Z tego względu należy rozważyć, czy wydanie orzeczenia o wymienionych przepisach jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, przesłanką uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu jest ustalenie, czy zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności. Związek ten zachodzi wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: – po pierwsze, przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych, – po drugie, nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim ów przepis utracił moc obowiązującą, – po trzecie, ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej. 2.3.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis będący przedmiotem oceny może zawierać treści normatywne odnoszące się do sfery konstytucyjnych wolności i praw tylko wtedy, gdy kształtuje sytuację prawną podmiotów tych praw. Przepis nie zawiera treści normatywnych dotyczących sfery wolności i praw konstytucyjnych, jeżeli kształtuje sytuację prawną takich podmiotów, które nie są podmiotami konstytucyjnych wolności i praw. Innymi słowy, wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą, nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli akt ten nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów praw i wolności konstytucyjnie chronionych. Należy stwierdzić, że warunkiem wydania orzeczenia merytorycznego o przepisach nieobowiązujących jest co najmniej uprawdopodobnienie naruszenia konstytucyjnych wolności i praw określonych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK należy interpretować w zgodzie z Konstytucją, a użyte w tym przepisie sformułowania „konstytucyjne wolności i prawa” odnosić do konstytucyjnych pojęć. 2.3.2. Konstytucja określa podmioty praw i wolności konstytucyjnych za pomocą pojęcia „człowiek i obywatel”. Większość praw została zagwarantowana każdemu, a niektóre przysługują tylko obywatelom. Z przepisów Konstytucji wynika, że podmiotami praw i wolności konstytucyjnie chronionych są przede wszystkim osoby fizyczne. Podmiotami praw i wolności konstytucyjnie chronionych mogą być również osoby prawne prawa prywatnego, chyba że z istoty danego prawa wynika, iż może ono przysługiwać wyłącznie osobie fizycznej. Podstawową funkcją wolności i praw człowieka i obywatela jest zapewnienie ochrony jednostce przed władzą publiczną. Zakres podmiotowy praw i wolności konstytucyjnych z istoty rzeczy nie obejmuje podmiotów publicznych wyposażonych we władztwo publiczne. Taka wykładnia jest zbieżna z tezami prezentowanymi w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego podczas dyskusji o kształtowaniu praw człowieka w przyszłej Konstytucji (por. Biuletyn KKZN z 1995 r., nr XIV, s. 31). 2.3.3. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wyrażał stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zostać uznana za podmiot konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Użyte w tym przepisie pojęcie „wolności i prawa” należy utożsamiać z konstytucyjnymi prawami i wolnościami jednostki, uregulowanymi przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji (por. postanowienia z: 13 czerwca 2006 r., sygn. Tw 10/06, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 171; 15 grudnia 2009 r., sygn. Tw 23/09, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 140; 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60; 17 czerwca 2010 r., sygn. Tw 7/10, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 400; 22 marca 2004 r., sygn. Tw 41/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 168; 23 lutego 2005 r., sygn. Tw 46/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 99). W niniejszej sprawie Trybunał podtrzymał to stanowisko i stwierdził, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK dotyczy konstytucyjnych wolności i praw podmiotów prawa prywatnego. Nie odnosi się natomiast do praw jednostek samorządu terytorialnego, które wynikają z Konstytucji, ale mają inne funkcje i cele. Skoro bowiem sformułowanie „wolności i prawa konstytucyjne” ma utrwalone znaczenie i odnosi się do praw człowieka oraz osób prawnych prawa prywatnego, nie można dokonywać rozszerzającej wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o TK w stosunku do przepisów Konstytucji. 2.3.4. Przedstawione przez wnioskodawcę argumenty o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów dotyczą gmin. Wnioskodawca w piśmie z 26 czerwca 2012 r. zaznaczył, że występuje w imieniu wszystkich uczestników postępowania regulacyjnego i wyjaśnił, że zaskarżone przepisy dotyczyły praw podmiotów prywatnych, jednak nie sformułował wyraźnie zarzutu, że kwestionowane przepisy naruszały prawa tych podmiotów. Pomimo wyżej wskazanych zastrzeżeń, Trybunał, wykraczając poza zakres argumentacji zawartej w rozpoznawanym wniosku i piśmie RPO z 26 czerwca 2012 r., stwierdził, że dla wszechstronnego zbadania sprawy należy przeanalizować sytuację dwóch kategorii podmiotów – z jednej strony gmin, a z drugiej strony osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego (podmiotów prywatnych). Sytuacje i status tych podmiotów na tle art. 39 ust. 3 ustawy o TK powinny być rozpatrywane odrębnie. 2.4. Status gminy a konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia art. 39 ust. 3 ustawy o TK wskazuje, że przepis ten nie dotyczy praw jednostek samorządu terytorialnego, nawet jeśli wynikają one z Konstytucji. Inna jest bowiem funkcja i cel tych praw. 2.4.1. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza wyrażonym w wyroku z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87), jednostki samorządu terytorialnego nie są podmiotami konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Trybunał wyjaśniał, że, po pierwsze, status prawny organów władzy publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Po drugie, organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, a nie korzystają z praw i wolności. Po trzecie, „sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej” (postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05 i przywołaną tam literaturę przedmiotu). Konstytucja zawiera przepisy przyznające jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia w relacjach z organami państwowymi. Jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje m.in. prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji), prawo zrzeszenia się (art. 172 ust. 1 Konstytucji), a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Jeśliby jednostkom samorządu terytorialnego miały przysługiwać wolności i prawa człowieka i obywatela, zagwarantowane w rozdziale II Konstytucji, to wymienione przepisy szczególne byłyby całkowicie zbędne. W świetle przepisów Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego są osobami prawa publicznego o szczególnym statusie, wyposażonymi we władztwo publiczne, a także w określone uprawnienia wobec państwa. 2.4.2. W związku z tym w zakresie, w jakim wniosek RPO dotyczy uprawnień gmin, kwestia dopuszczalności orzekania o przepisach nieobowiązujących nie pojawia się. Gminy nie są podmiotami konstytucyjnych wolności i praw. W tym zakresie nie ma konieczności wydania orzeczenia dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 u.p.k.k. w zakresie, w jakim dotyczą gmin, nie mogą być przedmiotem kontroli na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. 2.5. Konieczność ochrony wolności i praw konstytucyjnych osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego. 2.5.1. Z art. 61 ust. 4 pkt 3 u.p.k.k. wynika, że przeprowadzana regulacja spraw majątkowych nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie. Regulacja nie może zatem w żadnym wypadku prowadzić do zwrotu nieruchomości nabytych przez osoby trzecie. Chodzi tu o wszystkie osoby, które uzyskały jakiekolwiek prawa do nieruchomości, zarówno o osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Ustawodawca dążył do podkreślenia, że nawet restytucja prawa własności nie może prowadzić do naruszania praw innych podmiotów prywatnych. Prawa osób trzecich, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.p.k.k., obejmują zarówno prawa o charakterze rzeczowym, np. własność czy użytkowanie wieczyste, jak i prawa o charakterze obligacyjnym, np. najem albo dzierżawę. W świetle przepisów ustawy, nieruchomość stanowiąca własność lub przedmiot użytkowania wieczystego osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego nie może w ogóle być przedmiotem rozstrzygnięcia Komisji Majątkowej o zwrocie nieruchomości. W założeniu postępowanie w Komisji nie mogło dotykać praw wymienionych podmiotów prywatnych. Działanie takie byłoby działaniem poza zakresem kompetencji Komisji. Ponadto należy dodać, że wymienione wyżej podmioty prywatne nie utraciły prawa do dochodzenia swojego prawa własności na drodze sądowej na ogólnych zasadach. Zakwestionowane regulacje nie zawierają unormowań, które stanowiłyby ingerencję w prawa podmiotów prywatnych wskazanych we wniosku. 2.5.2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepisy u.p.k.k. nie zawierają przepisów ograniczających dochodzenie prawa własności oraz innych roszczeń cywilnoprawnych przez podmioty prywatne w postępowaniach przed sądami powszechnymi. Wadliwości w tym zakresie mogły wynikać nie z treści przepisów u.p.k.k., ale z błędnej wykładni obowiązujących ustaw, a w szczególności ignorowania przez organy stosujące prawo dyrektyw interpretacyjnych wynikających z Konstytucji oraz ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych poddających pod ochronę prawa człowieka. Trybunał nie znalazł podstaw ani argumentów do stwierdzenia, że była to wykładnia utrwalona. Trybunał Konstytucyjny jest powołany do badania hierarchicznej zgodności przepisów, norm i aktów normatywnych. Poza jego kognicją pozostaje problem wypadków niewłaściwej wykładni prawa i niewłaściwego zastosowania prawa. 2.6. Wnioski. 2.6.1. W myśl przepisów u.p.k.k. Komisja Majątkowa nie miała kompetencji w zakresie orzekania o prawach osób trzecich. Art. 61 ust. 4 pkt 3 wymienionej ustawy stanowi jednoznacznie, że regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych. W ocenie Trybunału, przepisy u.p.k.k. nie zawierają ograniczenia dochodzenia prawa własności oraz innych roszczeń cywilnoprawnych przez podmioty prywatne w postępowaniach przed sądami powszechnymi. W zamyśle ustawodawcy, nie dotyczą one osób trzecich, nie mogą być do nich stosowane i z tego względu nie zawierają treści normatywnych odnoszących się do konstytucyjnych wolności i praw osób trzecich, uzasadniających konieczność orzekania w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o TK. 2.6.2. Wnioskodawca dostrzegł konieczność orzekania o przepisach, które utraciły moc obowiązującą, przede wszystkim w tym, że wyrok Trybunału będzie miał znaczenie dla spraw toczących się przed NSA, a zawieszonych w związku ze złożonym do TK wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich. Stosowanie określonych przepisów po ich uchyleniu nie przesądza jednak samo przez się o konieczności orzekania o nich w celu zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W ocenie Trybunału, rozważane przepisy nie zawierają treści normatywnych odnoszących się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych. 2.6.3. Trybunał Konstytucyjny z przedstawionych względów stwierdził, że w odniesieniu do art. 62 ust. 2 i art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 zdanie trzecie u.p.k.k. nie zachodzi konieczność wydania orzeczenia dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na utratę mocy obowiązującej przez wymienione przepisy. 3. Analiza art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. 3.1. Problem konstytucyjny dotyczący art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż., zgodnie z którym od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. W ocenie wnioskodawcy, rozwiązanie to jest niezgodne z Konstytucją, ponieważ nie ma możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego przez Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (dalej: Komisję Regulacyjną). W ten sposób dochodzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej prawa własności odebranego orzeczeniem właściwej komisji. Zarzut, wedle którego od orzeczeń składu orzekającego Komisji Regulacyjnej nie przysługuje odwołanie, RPO powiązał z tym, że orzeczenia i ugody Komisji Regulacyjnej mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych. Rzecznik nie zakwestionował instytucji rewindykacji ani postępowania regulacyjnego. Zarzuty wniosku koncentrują się na braku możliwości sądowej ochrony mienia zainteresowanej gminy oraz uruchomienia przez nią sądowej kontroli orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Problem konstytucyjny dotyczy oceny, czy naruszone zostało prawo gminy do sądowej ochrony jej samodzielności, wobec zamknięcia drogi sądowej dochodzenia ochrony majątku, z którego realizowane jest uprawnienie wyznaniowej gminy żydowskiej. 3.2. Działalność Komisji Regulacyjnej a gwarancje samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. 3.2.1. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że podstawową gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest własność. Konstytucja w art. 165 ust. 1 traktuje własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu, w szczególności jako gwarancję podmiotowości prawnej gmin (zob. wyrok z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Własność przysługująca gminom odgrywa szczególną rolę i ma znaczenie ustrojowe. W świetle przepisów rozdziału VII Konstytucji własność komunalna musi być przede wszystkim postrzegana jako instrument realizacji zadań publicznych i ochrony interesów zbiorowych społeczności lokalnej (art. 163 Konstytucji). Z tego powodu w odniesieniu do własności komunalnej ścisłe rozgraniczenie sfery imperium i dominium nie jest możliwe. Sfery te bowiem przenikają się. Rzutuje to na kształtowanie granic własności komunalnej gwarantowanej w art. 165 Konstytucji, jak i wskazuje, że ocena możliwości realizacji zadań publicznych wymaga uwzględnienia własności i praw majątkowych pozostających w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96). Wykorzystanie własności komunalnej w celu wykonywania zadań publicznych sprawia, że pozycja jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu własności różni się od sytuacji podmiotów prywatnoprawnych. Trybunał Konstytucyjny podkreślił zarówno w swoim dotychczasowym acquis (zob. wyrok z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01), a także w postanowieniu z 22 maja 2007 r. o sygn. SK 70/05, że nie można nie dostrzegać podstawowych różnic między pozycją prawną osoby fizycznej jak i prawnej prawa prywatnego a konstytucyjnym statusem gminy jako publicznej osoby prawnej, sprawującej władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań. Odmienny status osób prawa prywatnego (fizycznych i prawnych) i osób prawa publicznego (gminy) determinuje charakter praw i wolności przyznanych im na mocy Konstytucji. Na gruncie Konstytucji można ponadto mówić o zróżnicowanym zakresie ochrony praw do własności osób fizycznych lub osób prawnych prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności gminy (zob. wyrok z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98). 3.2.2. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego. Ochrona własności komunalnej nie może wykluczać lub znosić prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. W szczególności nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności gminy ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli jest ono uzasadnione konstytucyjnie chronionymi celami i wartościami. Zatem ocena, czy dana regulacja spełnia warunek usprawiedliwionej ingerencji w sferę samodzielności gminy, nie może być dokonana bez wykładni odwołującej się do celu i aksjologii ustawy wprowadzającej ograniczenia (zob. wyroki z 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Trybunał Konstytucyjny, stając przed konfliktem interesów publicznych sytuowanych na różnym poziomie, interesu ogólnego oraz interesu określonej społeczności lokalnej, uznawał, że interes publiczny wynikający z funkcji własności komunalnej i celu ingerencji nie może uzasadniać dowolnego i nieograniczonego wkraczania ustawodawcy w sferę interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska musiałoby oznaczać, że ciężar realizacji celów ogólnych może być przenoszony, w całości lub w przeważającej mierze, na określoną społeczność lokalną, a w konsekwencji gwarancje konstytucyjne odnoszone do autonomii prawnej i majątkowej jednostki samorządu terytorialnego miałyby charakter pozorny (zob. wyrok z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02). Reasumując, Trybunał Konstytucyjny już w tym kontekście, wbrew ocenie wnioskodawcy, podtrzymał tezy wyrażone w pełnoskładowym postanowieniu z 22 maja 2007 r. o sygn. SK 70/05. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, wyraża ono linię orzeczniczą Trybunału i nie ma charakteru orzeczenia odosobnionego. 3.3. Orzecznictwo sądów administracyjnych związane z Komisją Regulacyjną. 3.3.1. Przechodząc do kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postanowienia odrzucające skargi na orzeczenia komisji regulacyjnych zapadłe w postępowaniach regulacyjnych opierają się na postanowieniu NSA z 26 września 1991 r. (sygn. akt I SA 768/91, Lex nr 26069). NSA uznał, że: – Komisja Majątkowa, działająca na podstawie u.p.k.k., nie jest organem administracji państwowej ani samorządowej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), ani innym organem powołanym z mocy prawa do załatwienia spraw ze sfery administracji państwowej albo samorządowej na zasadzie art. 1 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, – orzeczenie Komisji Majątkowej nie ma cech decyzji administracyjnej, – nie jest na nie dopuszczalna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trybunał ustalił, że w kolejnych postanowieniach sądów administracyjnych zakaz sądowej kontroli orzeczeń wydanych w postępowaniu regulacyjnym był wyprowadzony z ustawowej regulacji dotyczącej statusu prawnego Komisji, ustawowo określonego przedmiotu postępowania regulacyjnego oraz ustawowo określonego charakteru orzeczenia Komisji. 3.3.2. Wojewódzkie sądy administracyjne zajęły stanowisko, że skoro Komisja Majątkowa nie jest organem administracji publicznej, a wydawane przez nią orzeczenia nie są decyzjami administracyjnymi ani innymi aktami administracyjnymi z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), to wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 65/07, Lex nr 1007561 i sygn. akt I SA/Wa 66/07, Lex nr 1007563 oraz z 14 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 895/08, Lex nr 1039626). Wyżej wskazaną wykładnię podał w wątpliwość NSA w postanowieniu z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 687/07 (Lex nr 532161), przedstawiając do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA budzące wątpliwości zagadnienie prawne: „Czy do orzeczenia Komisji Majątkowej, o której mowa w art. 62 ust. 1 [u.p.k.k.], wydanego na podstawie art. 63 ust. 4 tej ustawy ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a.?”. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 marca 2009 r. (sygn. akt II OPS 1/08, Lex nr 510605) zawiesił postępowanie w sprawie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w związku z tym, że 22 stycznia 2009 r. grupa posłów złożyła wniosek do TK o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) przepisów art. 61, art. 62, art. 63 ust. 8 i 9 oraz art. 70a ust. 1, 2 i 3 u.p.k.k. Następnie NSA postanowieniem z 15 listopada 2011 r. (sygn. akt II OPS 1/08, Lex nr 1010821), w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego z 7 grudnia 2010 r., uznał, że w sprawie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego postawionego przez skład orzekający NSA z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 687/07) spełnione są warunki dalszego zawieszenia. 3.3.3. Wymienione wyżej orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczyły skarg na orzeczenia Komisji Majątkowej, utworzonej na podstawie u.p.k.k. Jednakże ze względu na zbliżone regulacje dotyczące Komisji Majątkowej i Komisji Regulacyjnej określonej w u.p.g.ż. oraz na podobieństwo przyjętych procedur, w tym takie samo rozwiązanie zawarte w art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. i w uchylonym art. 63 ust. 8 u.p.k.k., orzecznictwo dotyczące Komisji Majątkowej oddziałuje na sposób stosowania przepisów o komisji regulacyjnej, wskazanej w u.p.g.ż. Takiemu stanowisku dał także wyraz wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1570/06, ONSAiWSA nr 6/2008, poz. 116): „orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 [u.p.g.ż.], nie jest decyzją administracyjną wydaną przez «inny podmiot» w rozumieniu art. 1 [pkt] 2 K.p.a. i nie można zaskarżyć go [do] sądu administracyjnego”. 3.3.4. Trybunał Konstytucyjny, na tle linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zauważył, że określenie charakteru orzeczenia Komisji Regulacyjnej musi uwzględniać złożoność tego orzeczenia. Jak podnosi Rzecznik Praw Obywatelskich, orzeczenie Komisji Regulacyjnej wywołuje skutki w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w relacjach między państwem a gminami wyznaniowymi żydowskimi. Po drugie, może wywoływać skutki prawne w relacjach między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego oraz w relacjach między jednostkami samorządu terytorialnego a gminami wyznaniowymi. Analiza istoty prawnej orzeczeń Komisji Regulacyjnej musi łączyć obie te płaszczyzny oddziaływania orzeczenia. Orzeczenie Komisji rozpatrywane z perspektywy relacji państwo – gmina wyznaniowa różni się od typowych jednostronnych aktów administracyjnych, konkretyzujących w sposób władczy pozycję podmiotu prywatnego. Jest wydawane przez organ, w skład którego wchodzą zarówno przedstawiciele państwa, jak i gminy wyznaniowej. Orzeczenie powinno w miarę możliwości zapaść w wyniku uzgodnienia stanowisk między obiema zainteresowanymi stronami. Z perspektywy zainteresowanych gmin wyznaniowych, specyfika postępowania regulacyjnego stanowi sama przez się gwarancję ich słusznych interesów i nie zachodzi w tym wypadku potrzeba zapewnienia możliwości odwołania się do organu drugiej instancji. Natomiast orzeczenie Komisji Regulacyjnej rozpatrywane z perspektywy stosunków państwo – samorząd terytorialny ma inny charakter. Jak zauważa Marszałek Sejmu, Komisja Regulacyjna jest organem administrującym, wykonującym określone zadania z zakresu administracji publicznej. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej, które dotyczy nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego, stanowi akt prawny w sposób jednostronny i władczy konkretyzujący pozycję tej jednostki i nakładający na nią określone obowiązki prawne. Rzecznik Praw Obywatelskich eksponuje w swoim wniosku wymienione cechy orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Z uwagi na swoją treść i przedmiot rozważane orzeczenie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a specyfika organu, który wydaje dany akt, oraz specyfika stosowanej procedury nie mogą prowadzić do podważenia takiej kwalifikacji. Rozpatrywane z perspektywy jednostki samorządu terytorialnego orzeczenie Komisji Regulacyjnej dotyczące mienia samorządowego jawi się jako akt administracyjny konkretyzujący w sposób jednostronny i władczy jej obowiązki. Na tym tle przywołana wyżej argumentacja zawarta w orzeczeniach sądów administracyjnych budzi wątpliwość. Wskazuje na nią także postanowienie NSA z 26 listopada 2008 r., w którym przedstawiono do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA budzące wątpliwości zagadnienie prawne. Kwestia ta jest przedstawiona w dalszej części uzasadnienia. 3.4. Ocena konstytucyjności art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. 3.4.1. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że zaskarżony art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż. uniemożliwia odwołanie od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, w szczególności – odwołanie do sądu. Definitywne zamknięcie drogi sądowej dochodzenia przez strony postępowania regulacyjnego jakichkolwiek roszczeń nastąpiło przez połączenie braku zaskarżalności orzeczenia Komisji z całkowitym usankcjonowaniem tego zamknięcia przez nadanie orzeczeniu mocy prawomocnego wyroku sądu. W ocenie RPO, nadanie orzeczeniom Komisji waloru prawomocnych orzeczeń sądu de iure je z nimi zrównuje. Można zatem twierdzić, że nadanie ugodom i orzeczeniom Komisji mocy sądowych tytułów egzekucyjnych, zdaniem RPO, wpływa na wykładnię pojęcia „odwołanie” użytego w art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. Trybunał Konstytucyjny zinterpretował stanowisko Rzecznika w taki sposób, że skoro orzeczenia Komisji zostały zrównane co do skuteczności z prawomocnymi orzeczeniami sądu i zostały wydane w postępowaniu jednoinstancyjnym, to brak możliwości wniesienia odwołania oznacza odebranie albo prawa do apelacji (rozumując wprost), albo prawa do wniesienia odwołania do sądu, jak to jest możliwe w tzw. postępowaniach hybrydowych uregulowanych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), w których przysługuje odwołanie do sądu powszechnego od decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji. Wnioskodawca podkreślił także, że nadane przez ustawodawcę rozumienie charakteru orzeczeń Komisji Regulacyjnej przemawia za niedopuszczalnością kontroli także przez sąd administracyjny owych „prawomocnych orzeczeń sądu”, skoro orzeczenia te wiążą wszystkie organy państwa na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. 3.4.2. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez RPO, Trybunał Konstytucyjny rozważył charakter postępowania regulacyjnego przed Komisją Regulacyjną. Zgodnie z art. 32 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.g.ż., wnioski w sprawie wszczęcia postępowania regulacyjnego do Komisji Regulacyjnej należało zgłaszać w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jest to termin zawity prawa materialnego, gdyż roszczenia niezgłoszone w tym terminie wygasły (art. 32 ust. 3 zdanie drugie u.p.g.ż.). Wnioski należało zgłaszać z różnych tytułów, zarówno w sprawach cywilnych, jak i w sprawach administracyjnych (np. nieruchomości wywłaszczonych). Jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy toczyły się już postępowania sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości mających podlegać przywróceniu, uległy one z mocy prawa zawieszeniu, a sądy i organy administracji obowiązane były przedłożyć ich akta do Komisji Regulacyjnej (art. 32 ust. 4 u.p.g.ż.). Postępowanie toczące się przed Komisją Regulacyjną może zakończyć się: – zawarciem ugody przed zespołem orzekającym w ramach Komisji Regulacyjnej przez uczestników tego postępowania (art. 33 ust. 2 zdanie pierwsze u.p.g.ż.), – wydaniem orzeczenia przez Komisję, jeżeli ugoda nie została zawarta (art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż.). Z brzmienia przepisów ustawy wynika, że orzeczenie wydane przez Komisję powinno uwzględniać wniosek gminy wyznaniowej żydowskiej (art. 33 ust. 3 u.p.g.ż.), – brakiem uzgodnienia orzeczenia przez Komisję (art. 34 ust. 1 u.p.g.ż.). W tym wypadku (i tylko w tym) postępowanie przed Komisją Regulacyjną ma cechy obligatoryjnego postępowania przedsądowego (wyprzedzającego organ administracji lub sąd powszechny), ponieważ po wyczerpaniu obowiązkowego postępowania przed Komisją Regulacyjną uczestnicy tego postępowania mają możliwość albo podjęcia na nowo zawieszonych postępowań sądowych i administracyjnych, albo wszczęcia nowych postępowań sądowych i administracyjnych (art. 34 ust. 2 zdanie pierwsze u.p.g.ż.), pod rygorem wygaśnięcia roszczenia o przywrócenie własności przejętych nieruchomości. Rozpoznając sprawę, sąd powszechny orzeka w ramach kognicji ograniczonej do tych samych rozstrzygnięć co Komisja Regulacyjna w toku postępowania regulacyjnego (art. 34 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż.). 3.4.3. Wątpliwości RPO budzi brak odwołania od drugiego z możliwych rozstrzygnięć Komisji Regulacyjnych – od orzeczenia zespołu orzekającego, które w całości lub w części uwzględnia złożony wniosek gminy żydowskiej o przywrócenie własności przejętych nieruchomości. W razie wydania orzeczenia przez Komisję, jeżeli ugoda nie została zawarta (art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż.), Komisja uwzględnia co do zasady wniosek gminy wyznaniowej żydowskiej (art. 33 ust. 3 u.p.g.ż.). W razie wydania orzeczenia przez Komisję Regulacyjną to Komisja rozstrzyga sprawę zwrotu, a nie właściwy organ, który orzekałby w sprawie, gdyby nie powołano Komisji Regulacyjnej. W zależności od charakteru sprawy rozpoznawanej w postępowaniu regulacyjnym, może chodzić o sprawę formalnie administracyjną (tj. taką, która zostałaby załatwiona decyzją administracyjną, np. decyzję o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej przez państwo) lub sprawę cywilną (tj. taką, która zostałaby załatwiona pozasądowo lub rozpoznana przez sąd powszechny). Trudno wnioskować na tej podstawie o charakterze samego orzeczenia Komisji Regulacyjnej. 3.4.4. Trybunał podzielił pogląd Rzecznika, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej (art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż.) nie ma charakteru ugody cywilnoprawnej. Nieuprawniony natomiast jest wniosek RPO, że orzeczenie Komisji traktowane jest przez ustawodawcę – co do jego istoty – jak orzeczenie sądowe lub równorzędne rozstrzygnięcie z orzeczeniem sądu powszechnego pierwszej instancji. Taki wniosek zdaje się wynikać z nadania orzeczeniom Komisji mocy sądowych tytułów egzekucyjnych. Trybunał wskazuje, że orzeczenie Komisji nie jest orzeczeniem sądu powszechnego, gdyż Komisja nie jest organem władzy sądowniczej. Jej kognicja została określona w szczególny sposób. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.g.ż., przedmiotem postępowania regulacyjnego jest przeniesienie na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności określonych w ustawie nieruchomości lub ich części przejętych przez państwo. Niezależnie bowiem od charakteru sprawy (rozpoznawanej w trybie administracyjnym albo cywilnym) leżącej u podstaw wniosku gminy wyznaniowej żydowskiej do Komisji Regulacyjnej, Komisja może wydać tylko jedno z trzech rozstrzygnięć. Regulacja może polegać – stosownie do art. 31 ust. 1 u.p.g.ż. – albo na przeniesieniu na gminę wyznaniową żydowską własności nieruchomości lub ich części, albo na przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przeniesienie własności natrafiało na trudnie do przezwyciężenia przeszkody, albo na przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w razie niemożności dokonania pierwszych dwóch sposobów regulacji. Wskazane okoliczności nie przemawiają jednak za charakterem orzeczenia Komisji jako rozstrzygnięcia quasi-sądu powszechnego. Rozstrzyganie spraw cywilnoprawnych co do meritum nie zawsze przecież jest zastrzegane do właściwości sądu powszechnego, o czym świadczy właśnie m.in. tradycyjna regulacja postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub nieruchomości przejętej przez państwo. Nie jest więc niczym szczególnym, że dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych jest rozstrzygane w procedurze administracyjnej, a nie cywilnej. 3.4.5. Podobnie nadanie orzeczeniom Komisji Regulacyjnej mocy sądowych tytułów egzekucyjnych nie przesądza ich charakteru prawnego, a tym samym znaczenia pojęcia „odwołania” użytego w art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. Pogląd RPO co do wniosku wypływającego z treści art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż. jest zbyt daleko idący. Już literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że ustawodawca nadaje (tylko tyle i aż tyle) ugodom i orzeczeniom Komisji Regulacyjnej moc sądowych tytułów egzekucyjnych, co nie przesądza o charakterze prawnym samego orzeczenia. Nie znaczy to, że przepis utożsamia moc sądowego tytułu egzekucyjnego z bezwzględnym związaniem sądów orzeczeniami Komisji i zakazem sądowej kontroli takich orzeczeń. Art. 33 ust. 2 u.p.g.ż. wskazuje tryb egzekucji orzeczenia Komisji Regulacyjnej i nakazuje stosować przepisy sądowego postępowania egzekucyjnego do egzekucji orzeczenia Komisji. Jest on uzasadniony nie tylko charakterem sporu przed Komisją Regulacyjną (chodzi o przeniesienie własności nieruchomości), ale również skróceniem tej egzekucji i możliwością bezpośredniego zwrócenia się do komornika, przez wyeliminowanie konieczności wytoczenia powództwa o wydanie nieruchomości (art. 222 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) po uzyskaniu orzeczenia Komisji. W takiej sytuacji nie ma potrzeby stosowania przepisów o egzekucji administracyjnej skracających etap dochodzenia wydania nieruchomości. Brzmienie art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż. nadające orzeczeniom Komisji moc sądowych tytułów egzekucyjnych nie stanowi argumentu za charakterem orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Sądowym tytułem egzekucyjnym może być nie tylko orzeczenie sądowe, ale także inny dokument urzędowy potwierdzający istnienie i zakres wykonalnego roszczenia wierzyciela oraz istnienie i zakres obowiązku świadczenia dłużnika, np. ugody nadające się do egzekucji sądowej zawarte w postępowaniu sądowym, ugody zawarte przed sądem polubownym lub przed innymi organami, a także wskazane ogólnie „inne akty podlegające wykonaniu w drodze egzekucji sądowej” (art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.). Wśród „innych aktów” znaleźć się mogą m.in. bankowe tytuły egzekucyjne lub decyzje administracyjne, nie ma więc przeszkód, by wskazać tu także orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Podobnie nie można wyciągać ostatecznego wniosku z tego, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej stanowią podstawę wpisu nowego właściciela w księdze wieczystej, gdyż w postępowaniu wieczystoksięgowym podstawą wpisu są nie tylko orzeczenia sądowe, ale także decyzje administracyjne oraz akty notarialne. Ze wskazanych przepisów u.p.g.ż. wynika zatem jedynie wola ustawodawcy, by niezależnie od rzeczywistego charakteru orzeczeń wydanych przez Komisję Regulacyjną, egzekucję tych rozstrzygnięć kierować na drogę sądowego postępowania egzekucyjnego uregulowanego w k.p.c. O tym zaś, czym w istocie jest orzeczenie Komisji Regulacyjnej, decyduje charakter Komisji Regulacyjnej i wpływ jej rozstrzygnięcia na ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotów zainteresowanych oraz charakter procedury, w jakiej to rozstrzygnięcie zapadło. 3.4.6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że działalność Komisji Regulacyjnej polegająca na wydawaniu orzeczeń (art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż.) stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej. Komisję Regulacyjną ulokowano w strukturze organów administracji państwowej. Postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich złożona z przedstawicieli wyznaczonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin (art. 32 ust. 1 u.p.g.ż.). Rozpatruje ona sprawy w zespołach orzekających, w których skład wchodzi po dwóch członków spośród wyznaczonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin (art. 32 ust. 5 u.p.g.ż.). Szczegółowy tryb postępowania regulacyjnego oraz wynagrodzenie członków Komisji określić miał Minister SWiA w porozumieniu z Zarządem Związku Gmin (art. 32 ust. 7 u.p.g.ż.). Ustalenie udziału w składzie Komisji osób wskazanych przez Zarząd Związku Gmin oraz wydanie przepisów wykonawczych do ustawy w porozumieniu z Zarządem służyło dyrektywie poszukiwania rozwiązań o charakterze konsensualnym w stosunkach państwa z kościołami i związkami wyznaniowymi. Udział ten nie wpływa na ocenę merytorycznego charakteru orzeczenia Komisji, ale stanowi przejaw tego, że z art. 25 ust. 3 Konstytucji wynika nakaz unikania przez ustawodawcę jednostronnych ingerencji w sferę stosunków państwa z kościołami i związkami wyznaniowymi oraz preferencji dla działań opartych na porozumieniach (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 28). Nawet jeśli samą Komisję trudno uznać za organ administracji, to ma ona cechy, które pozwalają przyjąć, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej. Są to: ulokowanie przy centralnym organie administracji państwowej, wyraźne przekazanie w ustawie wyłącznej kompetencji w zakresie rozstrzygania pewnego wycinka spraw w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej oraz charakter orzeczenia polegającego na jednostronnym i władczym rozstrzygnięciu w sferze praw majątkowych gmin wyznaniowych, a tym bardziej jednostek samorządu terytorialnego. Władzę publiczną sprawują nie tylko centralne organy władzy państwowej, ale i inne instytucje wykonujące funkcje władcze oparte na kompetencjach udzielonych im przepisami prawa. Władztwo administracyjne (imperium) w demokratycznym państwie prawnym nie musi być za każdym razem realizowane przez państwo i jego organy, ale również może być sprawowane przez inne organy i instytucje niepaństwowe, którym państwo przekazało do realizacji pewien zakres władztwa administracyjnego w określonej kategorii spraw. Stwierdzenie to, uargumentowane w literaturze przedmiotu, ma wpływ na wykładnię pojęcia „odwołanie” użytego w art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. 3.4.7. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wnioskodawcy wyrażone w piśmie z 7 grudnia 2010 r., że pogląd o jednolitym mediacyjno-polubownym charakterze postępowania regulacyjnego przed Komisją Regulacyjną wymaga pewnej weryfikacji. Rację mają zarówno wnioskodawca, jak i uczestnicy postępowania, że argumenty o polubownym do pewnego stopnia charakterze postępowania przed Komisją odnoszą się do etapu przygotowywania i zawierania ugody przed Komisją, ale nie do etapu wydawania przez Komisję orzeczenia. W postępowaniu regulacyjnym ustawodawca preferuje zawieranie ugód przez uczestników tego postępowania i ułatwia to, znosząc konradyktoryjność postępowania na rzecz jego koncyliacyjnego charakteru. To dlatego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 24 czerwca 1992 r. (sygn. W 11/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 18), a więc bezpośrednio po rozpoczęciu prac Komisji Majątkowej powołanej na mocy u.p.k.k., wyraził pogląd, że postępowanie regulacyjne przed Komisją „przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne”, zastępujące postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości. W doktrynie zaznacza się jeszcze dobitniej, że postępowanie regulacyjne oznacza „sui generis tryb polubowno-jurysdykcyjny” o cechach arbitrażu (zob. D. Walencik, Regulacja spraw majątkowych gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce, [w:] Prawo wyznaniowe w Polsce (1998-2009). Analizy – dyskusje – postulaty, red. D. Walencik, Bielsko-Biała 2009, s. 387-389). Pogląd Trybunału z uchwały wykładniczej z 24 czerwca 1992 r. został wypowiedziany w postępowaniu, w którym Trybunał nie oceniał charakteru rozstrzygnięcia Komisji Majątkowej, gdy nie zawarto ugody przed zespołem orzekającym (czyli gdy nie wystarczał quasi-polubowny tryb postępowania), a nie było powodów, by Komisja rezygnowała z wydania orzeczenia zgodnie z wnioskiem kościelnej osoby prawnej. Uchwała została wydana w postępowaniu wszczętym z wniosku RPO o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni u.p.k.k., czy pod dyspozycję art. 61 u.p.k.k. podpadają również nieruchomości skonfiskowane przez rządy zaborcze, a po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. przejęte przez państwo polskie, których zwrot wymagał szczególnego aktu normatywnego. Po pierwsze, przywoływany pogląd Trybunału został wyrażony w celu porównania zakresu nieruchomości podlegających trybowi regulacji z tymi, które kościelnie osoby prawne nabyły ex lege na podstawie art. 60 u.p.k.k. (część V punkt 5 uzasadnienia uchwały), a nie w celu określenia istoty samego postępowania. Ogólny pogląd Trybunału był zresztą uzasadniony w chwili jego wypowiedzenia, tj. w momencie rozpoczęcia działalności przez Komisję Majątkową, gdy potrzebne było odczytanie intencji ustawodawcy co do preferencji załatwienia wszystkich spraw regulacyjnych w formie polubownej, tj. przez doprowadzenie do zawarcia ugód przez uczestników tego postępowania. Po drugie, o charakterze postępowania przed Komisją i wydanego przez nią orzeczenia nie może świadczyć fakt, że postępowanie to zastępowało (wyprzedzało) postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że dany pogląd dotyczący charakteru ugody zawieranej przed Komisją, wyrażony w uchwale, nie stanowi argumentu, który byłby rozstrzygający dla analizy charakteru orzeczenia Komisji Regulacyjnej. W tym zakresie pogląd o zawsze jednolitym mediacyjno-polubownym charakterze postępowania regulacyjnego wymaga skorygowania. Orzeczenie Komisji jest przecież wydawane, gdy do zawarcia ugody nie dojdzie, więc gdy tryb koncyliacyjno-polubowny zawiedzie. Komisja rozstrzyga wówczas spór pomiędzy uczestnikami postępowania w sprawie zwrotu określonej nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej lub wypłaty odszkodowania. Prokurator Generalny słusznie wskazuje, że orzeczenie wydane przez zespół orzekający na podstawie art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż. nie jest wynikiem uzgodnienia stanowiska między uczestnikami postępowania regulacyjnego. Na etapie wydawania orzeczenia przez Komisję można jedynie mówić o konsensie w postaci uzgodnienia rozstrzygnięcia przez członków zespołu orzekającego. W tej części jednak materialnie orzeczenie zespołu jako całości jest rozstrzygnięciem sporu między uczestnikami postępowania, a gmina wyznaniowa nie bierze udziału w wydaniu orzeczenia, na mocy którego zyskuje zwrot nieruchomości lub przyznanie odszkodowania. Jak słusznie podkreśla Marszałek Sejmu, spór ten dotyczy przekazania na rzecz gminy wyznaniowej majątku stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej dotyczy więc również prawnie chronionych interesów jednostki samorządu terytorialnego i stanowi w tym względzie jednostronne i władcze rozstrzygnięcie w sferze praw majątkowych tej jednostki, jak i samej gminy wyznaniowej. Także w literaturze przedmiotu wskazuje się, że uprawnienie do stanowczego i przymusowego dokonywania zmian w sferze tytułów własności nieruchomości jest wyraźnie widoczne w działalności Komisji. Władcze kształtowanie mocą orzeczeń Komisji sytuacji prawnej innych podmiotów oznacza wykonywanie określonych kompetencji z zakresu władztwa administracyjnego (zob. A. Czohara, T. Zieliński, Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce. Komentarz, Warszawa 2012). Niezależnie zatem od formalnie ściślejszego lub luźniejszego usytuowania Komisji w strukturze organów państwowych, z punktu widzenia materialnego wykonuje ona szeroko pojętą działalność administracji publicznej wobec gminy wyznaniowej, jak i wobec jednostek, z których majątku nastąpi zaspokojenie roszczeń wnioskodawców. 3.4.8. Skoro działalność Komisji Regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż. Komisja jednostronnie i władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej indywidualnych podmiotów znajdujących się poza Komisją i strukturą administracji rządowej, orzeczenie Komisji Regulacyjnej ma cechy zewnętrznego aktu administracyjnego. W formie aktu administracyjnego administracja publiczna rozstrzyga o indywidualnych prawach i obowiązkach innych podmiotów. Wydawanie zaś aktów administracyjnych dokonywane jest w trybie postępowania administracyjnego. Z zasad ogólnych prawa administracyjnego wynika zatem, że postępowanie regulacyjne prowadzące do wydania orzeczenia przez zespół orzekający stanowi postępowanie administracyjne. U.p.g.ż. określa w sposób szczególny zasady działania administracji publicznej związane z prowadzeniem postępowania regulacyjnego na rzecz gmin wyznaniowych żydowskich. U.p.g.ż. zawiera także przepisy proceduralne będące przepisami szczególnymi do kodyfikacji postępowania administracyjnego zawartymi w k.p.a. Zgodnie z art. 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie nie tylko przed „organami administracji publicznej” w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), lecz również przed „innymi organami państwowymi” oraz przed „innymi podmiotami”, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzje zaś mają ten walor, że rozstrzygają sprawę w całości lub w części co do jej istoty (art. 104 § 2 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny nie przesądził tego, czy władcze załatwianie przez Komisję spraw indywidualnych orzeczenie Komisji stanowi decyzję administracyjną czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo. Art. 104 § 1 k.p.a. przewiduje przecież, że organ administracji publicznej, a w konsekwencji także powołany z mocy prawa „inny podmiot” rozstrzygający sprawę indywidualną, załatwia sprawę co do zasady przez wydanie decyzji, chyba że przepisy przewidują inaczej. Wynika stąd, że władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy może polegać na podjęciu takiego władczego aktu administracyjnego, który formalnie nie stanowi decyzji administracyjnej. Należy jednak podkreślić, że w rozległym orzecznictwie NSA pojęcie decyzji administracyjnej jest interpretowane szeroko. Jest ono utożsamiane z aktem administracyjnym w celu przeciwstawienia go innym formom działania administracji: aktom normatywnym, ugodom, porozumieniom administracyjnym, niewładczym czynnościom cywilnym i materialno-technicznym, a także czynnościom ściśle faktycznym. Niezależnie zatem od ostatecznej cechy orzeczenia Komisji Regulacyjnej, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności, w którym przepisy ogólnego postępowania administracyjnego stosowane są – jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio – z wyraźną preferencją dla stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron przed arbitralnością organu administracji publicznej. 3.4.9. W art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. użyty został termin „odwołanie”. Pojęcie „odwołanie” jest stosowane w k.p.a., w którym odwołanie od decyzji administracyjnej jest rozpoznawane przez właściwy organ administracji publicznej. Odwołanie w toku procedury administracyjnej jest środkiem zaskarżenia o charakterze dewolutywnym. Do konstytutywnych cech odwołania należy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy przez organ drugiej instancji i wydania stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ odwoławczy może prowadzić postępowanie dowodowe i samodzielnie dokonywać na tej podstawie nowych ustaleń faktycznych. W takim znaczeniu termin „odwołanie” funkcjonuje w szczególności w k.p.a. Należy dodać, że warunkiem koniecznym zaskarżania rozstrzygnięć w drodze odwołania jest nie tylko przyznanie odpowiedniej kompetencji stronie lub uczestnikowi postępowania w zakresie wnoszenia odwołań, ale również utworzenie organu kompetentnego w zakresie rozpoznawania odwołań, przyznanie temu organowi stosownej kompetencji w zakresie orzekania w drugiej instancji i unormowanie procedury odwoławczej. Oprócz odwołania do organu administracji publicznej (w znaczeniu określonym wyżej), termin „odwołanie” występuje również w szeregu innych

[... tekst skrócony ...]