I OPS 4/06

I OPS 4/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Włodzimierz Ryms /przewodniczący zdanie odrebne/
Wojciech Chróścielewski
Jan Paweł Tarno
Janina Antosiewicz (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Maria Rzążewska
Małgorzata Borowiec
Zbigniew Rausz
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Jednostki badawczo-rozwojowe
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 408/05 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2005-03-14
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
art. 3 par. 2 pkt 1-2, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 58 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 33 poz. 388
art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 4-5, art. 28 ust. 3-4
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych.
Dz.U. 2001 nr 101 poz. 1101
par. 9 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej.
Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
art. 5 par. 2 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt 2
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2007 nr.2 poz.28
Tezy
Jeśli organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie, które zakwalifikować należy jako decyzję administracyjną, mimo iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej formy działania organu, to akt taki dotknięty jest wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako wydany bez podstawy prawnej.
Oznacza to, iż adresat takiej wadliwej decyzji, którym bez wątpienia jest skarżący, jako osoba wyłoniona w drodze konkursu, ma prawo uzyskać ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym i domagać się jej kontroli przed sądem administracyjnym.
Stosownie do art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu powyższego przepisu, można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego jak i procesowego.
Istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia skargi.
Jeśli więc zaskarżony akt unieważnił wynik konkursu, to niewątpliwie wkroczył on w sferę interesu prawnego skarżącego.
Istnienie uprawnienia do wniesienia skargi wywołuje ze strony sądu powinność rozpoznania jej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej Włodzimierz Ryms Sędziowie : Janina Antosiewicz (sprawozdawca) Małgorzata Borowiec (współsprawozdawca) Wojciech Chróścielewski Zbigniew Rausz Maria Rzążewska Jan Paweł Tarno Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 408/05 w sprawie ze skargi A.G. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 stycznia 2006 r., wydanym na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne:
Czy unieważnienie wyniku konkursu przez organ sprawujący nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową w oparciu o par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcje dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej /Dz.U. nr 101 poz. 1101/ stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 1-2 lub 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedstawione zagadnienie prawne powstało przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej Andrzeja G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2005 r. I SA/Wa 408/05, odrzucającego skargę Andrzeja G. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z 17 listopada 2004 r. w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora.
Powyższym postanowieniem Minister Gospodarki i Pracy unieważnił postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Instytutu Ciężkiej Syntezy Organicznej "B." w K. i ogłosił nowy konkurs na tę funkcję.
W skardze na to postanowienie Andrzej G. domagał się jego uchylenia oraz dokonanych przez organ czynności mających na celu powołanie komisji konkursowej w nowym składzie.
W uzasadnieniu postanowienia WSA dokonał analizy przepisów regulujących przeprowadzanie konkursu na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej dochodząc do wniosku, że postępowanie zmierzające do powołania kandydata, w tym unieważnienie postępowania konkursowego nie jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, lecz należy do sfery prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. 2001 nr 33 poz. 388 ze zm./ dyrektora jednostki powołuje organ sprawujący nadzór nad tą jednostką spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, po zasięgnięciu opinii rady naukowej. W razie powołania na funkcję dyrektora osoby niebędącej pracownikiem jednostki, powołanie powoduje równocześnie nawiązanie stosunku pracy w tej jednostce. Na podstawie par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej /Dz.U. nr 101 poz. 1101/ organ sprawujący nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową zarządza ponowne przeprowadzenie konkursu w przypadku stwierdzenia przez komisję konkursową, że żaden z kandydatów nie spełnia warunków do objęcia funkcji dyrektora lub stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu.
Tymczasem, zdaniem Sądu, przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów /osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej/ niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
W skardze kasacyjnej Andrzej G. wniósł o uchylenie w całości postanowienia i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 par. 1 pkt 1 oraz par. 3 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 2 i 4 i art. 5 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że z uwagi na przedmiot skargi sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych oraz naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem skarżącego Sąd naruszył art. 21 ust. 2-6 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych i par. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego przez uznanie, iż zaskarżone pismo ministra nie stanowi postanowienia, mieszczącego się w art. 3 par. 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych i par. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez przyznanie organowi nadzorczemu uprawnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia konkursu, stanowiącego wyłączną kompetencję komisji konkursowej oraz art. 21 ust. 4 w zw. z par. 9 ust. 1 i par. 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 21 ust. 6 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych w związku z par. 10 rozporządzenia przez uznanie rozstrzygnięcia i czynności organu nadzorczego za zgodne z prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, dokonane z powołaniem się przez niego na jego kompetencje. Czynności te nie są czynnościami z zakresu prawa pracy, gdyż nie prowadzą wprost do powstania lub ukształtowania stosunku o charakterze pracowniczym. Skarżący powołał się przy tym na aktualne stanowisko NSA, dotyczące analogicznych czynności konkursowych w toku konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zdaniem skarżącego w przypadku stwierdzenia przez komisję konkursową, iż tylko jeden kandydat spełnia warunki do objęcia funkcji dyrektora - bez naruszenia zasad prowadzenia konkursu nie istnieje możliwość zarządzenia ponownego konkursu.
Czynności podjęte przez organ nadzoru w trybie par. 9 ust. 1 rozporządzenia nie są czynnościami z zakresu prawa pracy i nie prowadzą wprost do powstania, ustania lub ukształtowania stosunku o charakterze pracowniczym. Czynności inicjujące konkurs i jego przebieg determinują zakres praw podmiotowych kandydata i mogą wywierać wpływ na jego czynną i bierną zdolność konkursową.
Zdaniem skarżącego postanowienie organu nadzoru w przedmiocie zarządzenia przeprowadzenia konkursu na dyrektora ma charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy i jako takie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 par. 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec niespełnienia przesłanek z par. 9 ust. 1 rozporządzenia /komisja nie stwierdziła nieprzydatności wszystkich uczestników i nie naruszono zasad przeprowadzenia konkursu/ gołosłowne są twierdzenia o braku obiektywizmu komisji co do oceny niektórych kandydatów jako formy naruszenia zasad konkursu. Bezprawne jest zatem w świetle par. 9 ust. 2 rozporządzenia zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru obligujące do ponownego przeprowadzenia konkursu oraz udziału w konkursie osób, których nieprzydatność do funkcji dyrektora stwierdziła komisja.
Weryfikacja tych zarzutów wymaga rozpoznania skargi na rozprawie i wyrokowania przez Sąd.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że postanowienie organu sprawującego nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową o unieważnieniu konkursu oraz pismo Ministra do Przewodniczącego Rady Naukowej nie są postanowieniem w rozumieniu Kpa, zatem ocena ich legalności wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Pisma te traktować można jako rozstrzygnięcia w przedmiocie ponowienia postępowania konkursowego, co skutkuje niepowołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora jak i niepowołaniem na to stanowisko innej osoby. Czynności postępowania konkursowego nie stwarzają dla danej osoby żadnego roszczenia, ani nie przesądzają w inny sposób o zakresie jej praw i nie mogą w związku z tym zostać uznane za akty administracyjne poddane kontroli sądu administracyjnego. Podobnie pismo organu nadzorującego jednostkę badawczo-rozwojową nie jest decyzją lecz czynnością z zakresu prawa pracy.
W konsekwencji - zdaniem Ministra - skargę kasacyjną należy uznać za niedopuszczalną i odrzucić ją.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważne wątpliwości, co do przyjętego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, wyłączającego kognicję sądu administracyjnego w tych sprawach.
Sąd nawiązał do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie właściwości sądu w sprawach kontroli wyników konkursu, które dotyczyło głównie konkursów przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./. Zdaniem Sądu ustawa z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej nie stanowią w tym zakresie odmiennych rozwiązań.
W kwestii właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach konkursów prezentowane są dwa stanowiska.
Według pierwszego rozstrzygnięcia wyników konkursu, w tym konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji /np. Szefa Służby Cywilnej/ i podlegają kognicji sądów administracyjnych. NSA podkreślał przy tym, że postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej pozostaje poza stosunkami pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane w tym postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego /tak w postanowieniu z 13 grudnia 2000 r. II SA 1432/00 oraz z 9 maja 2001 r. II SA 3381/00/. Również w wyroku z 14 lutego 2001 r. II SA 2908/00 NSA opowiedział się za administracyjnoprawnym charakterem tego postępowania wskazując, iż postępowanie zmierzające do obsadzenia stanowiska dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy: ustalenie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko i mianowanie na stanowisko. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem - ustaleniem jego wyników. W stosunku do osób, których nie wskazano jako kandydatów do objęcia stanowiska rozstrzygnięcie konkursowe jest ostatecznym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa /Prawo Pracy 2001 nr 4 str. 42/. W większości orzeczeń NSA dominował pogląd, iż rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym mają charakter decyzji administracyjnych /oprócz wyżej powołanych - wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. II SA 2629/01/, bądź też, iż należąc do zakresu administracji publicznej stanowią czynność dotyczącą uprawnień wynikających z przepisu prawa i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego /wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. OSK 460/04/.
Według drugiego stanowiska, prezentowanego głównie przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest sprawą z zakresu prawa pracy /postanowienie SN z dnia 13 października 2005 r. II PK 337/07/, a sprawy na ich tle należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy.
W orzeczeniu tym Sąd odwołał się do swego stanowiska wyrażonego w sprawie dot. konkursów organizowanych na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, w postanowieniu z 29 sierpnia 2001 r. III RN 123/01 /OSNP 2002 nr 12 poz. 281/, stwierdzającym, że czynności podejmowane przez organy gminy, a z ich umocowania także przez komisję konkursową, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi, wyłonionemu w drodze konkursu, nie mają charakteru działań z zakresu administracji publicznej, lecz są czynnością z zakresu prawa pracy, prowadzącą do nawiązania stosunku pracy.
Zbliżone stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 29 listopada 2004 r. II SA/Rz 820/04 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 października 2005 r. I OSK 143/05, który oddalając skargę wyraził pogląd, że zaskarżone czynności nie zostały podjęte w sferze administracji publicznej, lecz powodem niedopuszczalności skargi było uznanie, iż żaden przepis prawa nie stanowi bezpośredniego źródła uprawnień, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa dla uczestników konkursu.
Rozważając powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej wskutek skargi kasacyjnej sprawie nasuwają się podobne wątpliwości jakie powstały na tle postępowań konkursowych uregulowanych w ustawie o służbie cywilnej i ustawie o systemie oświaty.
Zdaniem składu orzekającego mamy tu bowiem do czynienia z działaniem organu administracji publicznej /ministra/, przy czym akt ten nie prowadzi wprost do nawiązania, przekształcenia czy rozwiązania stosunku pracy. Jego przedmiotem jest unieważnienie postępowania konkursowego.
Powstaje więc pytanie, czy w wyniku tego aktu nie rozstrzyga się o uprawnieniach kandydata, nie tyle stanowiących roszczenia ze stosunku pracy, ile będących potwierdzeniem pewnych kwalifikacji. Organ powołujący dyrektora może go bowiem powołać tylko spośród osób wyłonionych przez komisję konkursową. Stąd wynik postępowania konkursowego stanowi jedynie przesłankę do nawiązania stosunku pracy, bądź jego przekształcenia i jest źródłem uprawnienia do ubiegania się o powołanie na określoną funkcję. Fakt, iż nie rodzi on bezpośrednio uprawnienia do nawiązania stosunku pracy nie ma przy tym zasadniczego znaczenia dla kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Potwierdzenie pewnych kwalifikacji nie musi być bowiem równorzędne z obowiązkiem nawiązania stosunku pracy, jednak jego brak uniemożliwia powstanie tego stosunku. Przemawiałoby to za właściwością sądów administracyjnych w zakresie kontroli zaskarżonego aktu.
Sąd jednocześnie zauważa, iż przedmiot postępowania konkursowego, którego dotyczy dana skarga jest ściśle związany ze stosunkiem pracy. Poprzedza bowiem jego nawiązanie lub zmierza do jego przekształcenia. Może więc powstać pytanie, czy żądanie strony nie ma w istocie na celu ochrony stosunku zobowiązaniowego i w sprawie nie powinien być właściwy sąd powszechny.
Należy jednak zwrócić uwagę, iż w późniejszej uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. III PZP 1/06 Sąd ten zajął stanowisko, że w sprawie w której przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna.
Rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na podstawie art. 187 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejął przedmiotową sprawę do rozpoznania i zważył co następuje.
W postępowaniu odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - stosownie do art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że zakres kognicji sądu odwoławczego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną, wskazując podstawy, formułując zarzuty i uzasadnienie.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż posiada ona usprawiedliwione podstawy.
Szczegółową ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić rozważaniami dotyczącymi charakteru prawnego unieważnienia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przez organ sprawujący nadzór nad tą jednostką.
Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. nr 33 poz. 388 ze zm./ wynika, iż jednostki badawczo-rozwojowe są państwowymi jednostkami organizacyjnymi wyodrębnionymi pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, tworzonymi w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Są nimi instytuty naukowo-badawcze, ośrodki badawczo-rozwojowe, centralne laboratoria i inne jednostki organizacyjne, których podstawowym zadaniem jest prowadzenie działalności, o której mowa wyżej. Jednostki te posiadają osobowość prawną /art. 1 ust. 3 ustawy/ i podlegają nadzorowi organu administracji państwowej, określonemu w akcie o utworzeniu jednostki /art. 28 ust. 1/. Organami jednostki badawczo-rozwojowej są dyrektor i rada naukowa.
Stosownie do art. 21 ust. 2 dyrektora powołuje na okres 5 lat organ sprawujący nadzór nad jednostką spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, po zasięgnięciu opinii rady naukowej. Dyrektor jest powoływany na okres 5 lat. W razie powołania na tę funkcję osoby niebędącej pracownikiem jednostki badawczo-rozwojowej, powołanie na tę funkcję powoduje jednocześnie nawiązanie stosunku pracy w tej jednostce. Organ sprawujący nadzór zarządza konkurs i powołuje komisję konkursową, która rozstrzyga konkurs /art. 21 ust. 4 i 5 ustawy/.
Szczegółowe zasady postępowania konkursowego, uwzględniające w szczególności sposób ogłoszenia konkursu, zadania komisji konkursowej, tryb postępowania tej komisji i sposób wyłaniania przez nią kandydatów na funkcję dyrektora określa rozporządzenie Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej /Dz.U. nr 101 poz. 1101/.
Postępowanie konkursowe przeprowadza komisja konkursowa. Faza wstępna tego postępowania ogranicza się do stwierdzenia przez komisję konkursową, czy kandydat spełnia warunki określone w art. 21 ust. 3 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, tj. czy posiada wyższe wykształcenie i predyspozycje do organizowania pracy naukowo-badawczej i kończy się rozstrzygnięciem o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia go do udziału w konkursie. W terminie 3 dni od dnia podjęcia tego rozstrzygnięcia kandydat może zwrócić się za pośrednictwem komisji konkursowej do organu, który ją powołał o rozstrzygnięcie zasadności tej odmowy. Gdy organ uzna bezzasadność odmowy dopuszczenia kandydata do konkursu komisja dopuszcza go do udziału /par. 5 rozporządzenia/. Podkreślić należy, że zarówno przepisy ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, jak i powołane rozporządzenie nie przewidują jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tego rozstrzygnięcia organu nadzoru.
Następną fazą postępowania konkursowego jest jego przeprowadzenie i rozstrzygnięcie wyników. Po zakończeniu konkursu komisja konkursowa wyłania kandydata na funkcję dyrektora, a w przypadku stwierdzenia, że więcej niż jeden z kandydatów spełnia wymagania objęcia funkcji dyrektora, ustala kolejność kandydatów na podstawie wyników osiągniętych przez nich w trakcie konkursu. Komisja konkursowa przekazuje wyniki konkursu wraz z jego dokumentacją organowi sprawującemu nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową.
Organ ten powiadamia kandydatów o wynikach konkursu w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania /par. 8 rozporządzenia/.
Zaznaczyć należy, iż przepisy ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych oraz powołane rozporządzenie także w tym przypadku nie przewidują możliwości złożenia odwołania od wyniku konkursu.
Zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przez organ sprawujący nadzór nad jednostką reguluje par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r., który taki obowiązek przewiduje w dwóch przypadkach gdy:
1/ komisja konkursowa stwierdziła, że żaden z kandydatów nie spełnia warunków do objęcia funkcji dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej,
2/ stwierdzono naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu.
Analiza przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie konkursowe podejmowane przez organ nadzoru i powołaną przez niego komisję konkursową w celu realizacji ustawowego obowiązku powołania na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej osoby wyłonionej w drodze konkursu ma charakter czynności poprzedzających nawiązanie z dyrektorem jednostki stosunku pracy z powołania.
Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku pracy, jest czynnością prawną jednostronną, mającą dwoisty charakter. Mocą powołania uprawniony organ powierza kandydatowi określone prawem stanowisko kierownicze, zaś akt powołania stanowi oświadczenie woli podmiotu powołującego o nawiązaniu stosunku pracy. Jednakże warunkiem powstania stosunku pracy z powołania jest zgoda przyszłego pracownika na objęcie stanowiska /art. 11 Kodeksu pracy/. Stosunek pracy dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej z powołania nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym, lecz stosunkiem z zakresu prawa pracy /art. 68, art. 68[1], art. 68[2] Kodeksu pracy/.
Rozważenia wymaga, jaki charakter prawny posiada komisja konkursowa. W myśl art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej /zespolonej i niezespolonej/, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe lub podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej.
Powoływanej przez organ nadzoru komisji konkursowej nie można przypisać powyższych cech organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, gdyż obowiązujące przepisy prawa w taki atrybut jej nie wyposażają. Nie może tego uczynić także organ naczelny bez powołania się na ustawowe umocowanie w tym zakresie. Pozycję komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do spełnienia funkcji doradczej dla organu administracji przy wyborze odpowiedniego kandydata na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej.
Nie może więc podlegać wątpliwości, że komisja konkursowa powołana w jednostce badawczo-rozwojowej nie ma charakteru organu administracji publicznej ani w znaczeniu prawnoustrojowym, ani funkcjonalnym. Uprawniające ją do działania przepisy nie dają jej takiej pozycji ani kompetencji i nie wyposażają jej w uprawnienia władcze. Podejmowanym przez tę komisję czynnościom nie można także z tych powodów przypisać cech czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odmienna pozycja i rola przypada organowi nadzoru, będącego naczelnym lub centralnym organem administracji państwowej. O jego kompetencjach decydować będą zawsze przepisy prawa. Należy jednakże podkreślić, że na gruncie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, gdy ustawodawca wyposaża go w uprawnienia władcze w rozumieniu prawa administracyjnego czyni to w sposób wyraźny. Świadczy o tym przepis art. 28 ust. 3 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, w którym przewidziano uprawnienia organu nadzoru do wstrzymywania wykonania decyzji dyrektora sprzecznej z prawem i zobowiązania dyrektora do jej zmiany lub cofnięcia.
Rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane w tym trybie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 28 ust. 4 ustawy/. Tak więc ustawa wyraźnie określiła sferę działania organu nadzoru w formie władczej oraz przewidziała w tym zakresie kognicję sądu administracyjnego.
Takich uprawnień do działania w formie rozstrzygnięć /decyzji/ nie można doszukać się wśród przepisów regulujących postępowanie konkursowe.
Jeżeli przyjąć wynikającą z doktryny i orzecznictwa definicję decyzji administracyjnej, iż jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej i prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88 - OSPiKA 1989 nr 3 poz. 59/, to podstawy do takiego działania nie zawierają przepisy ustawy w zakresie nadzoru nad komisją konkursową.
Zaznaczyć należy, że zarówno ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych jak i wydane na jej podstawie, powołane wyżej rozporządzenie, nie przewidują unieważnienia konkursu. Powstaje zatem pytanie czy organ nadzoru może podejmować czynności prawne w postaci unieważnienia konkursu?
Postanowieniem z dnia 17 listopada 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy unieważnił postępowanie konkursowe, w wyniku którego wyłoniono skarżącego jako kandydata na stanowisko dyrektora Instytutu Ciężkiej Syntezy Organicznej "B." w K.
Akt ten nazwany postanowieniem w istocie zawiera minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie go jako decyzji w rozumieniu art. 104 i art. 107 par. 1 Kpa. W orzecznictwie sądowym od początku lat osiemdziesiątych przyjmuje się, iż pisma /niezależnie od formy i nazwy/, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, takich jak: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ - są decyzjami administracyjnymi /wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169/.
Jeśli więc organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie, które zakwalifikować należy jako decyzję administracyjną, mimo iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej formy działania organu, to akt taki dotknięty jest wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako wydany bez podstawy prawnej.
Oznacza to, iż adresat takiej wadliwej decyzji, którym bez wątpienia jest skarżący, jako osoba wyłoniona w drodze konkursu, ma prawo uzyskać ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym i domagać się jej kontroli przed sądem administracyjnym.
Stosownie do art. 50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu powyższego przepisu, można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego jak i procesowego.
Istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia skargi.
Jeśli więc zaskarżony akt unieważnił wynik konkursu, to niewątpliwie wkroczył on w sferę interesu prawnego skarżącego.
Istnienie uprawnienia do wniesienia skargi wywołuje ze strony sądu powinność rozpoznania jej.
Zaskarżony akt podlega więc kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 par. 1 i 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zasadnym jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepisy art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidujące odrzucenie skargi, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywołujące konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, zwalnia Sąd odwoławczy z obowiązku oceny pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych oraz rozporządzenia wykonawczego z uwagi na to, że nie były one stosowane ani przez Sąd orzekający, ani też organ wydający zaskarżony akt.
Z powyższych względów uznając, że naruszenie powołanego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 par. 1 powołanej ustawy i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zdanie odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego NSA Włodzimierza Rymsa
do uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06
1. Zdanie odrębne dotyczy uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, ponieważ moim zdaniem inne powinny być motywy uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 408/05.
Nie zgadzam się ze stanowiskiem, że organ administracji publicznej sprawujący nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową w toku konkursu na funkcję dyrektora tej jednostki nie podejmuje rozstrzygnięć władczych, które objęte są kontrolą sądu administracyjnego. Nie podzielam również poglądu, iż postanowienie organu sprawującego nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową o unieważnieniu konkursu jest decyzją administracyjną.
2. Zasadniczy problem prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, jaki charakter prawny ma konkurs, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych ( Dz. U. z dnia 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzeniu Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo – rozwojowej (Dz. U. Nr 101, poz. 1101), zwanym dalej rozporządzeniem, a także w jakiej prawnej formie organ administracji publicznej sprawujący nadzór nad jednostką badawczo – rozwojową podejmuje rozstrzygnięcia w toku postępowania konkursowego. Wyjaśnienie tych zagadnień wymaga szerszego odniesienia się do samej istoty postępowania konkursowego poprzedzającego powołanie na funkcję dyrektora jednostki badawczo – rozwojowej.
3. W licznych ustawach, w przypadkach powoływania na określone stanowiska (obsadzania tych stanowisk) przez organy administracji publicznej, przyjmowane jest rozwiązanie, iż powołanie na stanowisko (do pełnienia funkcji) musi być poprzedzone przeprowadzeniem konkursu. Jeżeli przeprowadzenie konkursu jest obligatoryjne, to na określone stanowisko może być powołana osoba, która w wyniku przeprowadzenia konkursu uzyskała potwierdzenie, że spełnia wymagania do powołania na to stanowisko. Celem takiego rozwiązania jest wybór najlepszego kandydata na określone stanowisko, ale także zapewnienie wszystkim osobom, które chcą i mogą ubiegać się o objęcie określonego stanowiska, równych szans i równego traktowania przez organ administracji publicznej, który z mocy ustawy ma kompetencję do obsadzania określonych stanowisk. Z punktu widzenia osób, które chcą ubiegać się o powołanie na określone stanowisko, konkurs ma zapewnić przestrzeganie konstytucyjnych zasad, a w szczególności zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP), a także, w przypadku służby publicznej, zasady, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). Z punktu widzenia organu administracji publicznej, który ma kompetencje do powołania na określone stanowisko, ustawowy obowiązek przeprowadzenia konkursu, służy nie tylko zapewnieniu przestrzegania przez organ administracji publicznej przytoczonych zasad konstytucyjnych, ale także wyznacza podstawę prawną działania tego organu, w ramach konstytucyjnej zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Istotne jest przy tym to, że konstytucyjne pojęcie "służby publicznej" nie może być zawężane do korpusu służby cywilnej, czy nawet służby w urzędach organów władzy publicznej. Przyjmuje się, że "służbą publiczną" jest piastowanie stanowiska dyrektora szkoły publicznej. Te konstytucyjne zasady muszą być uwzględnione w toku oceniania charakteru prawnego postępowania konkursowego i rozstrzygnięć podejmowanych w tym postępowaniu przez organ administracji publicznej, który ma ustawowy obowiązek przed powołaniem na określone stanowisko, przeprowadzenia konkursu według zasad określonych w przepisach prawa. Skoro zaś przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to muszą być stosowane gwarancje prawne, które zapewnią nie tylko wyłonienie najlepszego kandydata, ale także gwarancje, które zapewnią równe szanse uczestnikom konkursu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji oraz przeprowadzenie konkursu według prawnie określonych reguł.
4. Ustawa określa jednostki badawczo – rozwojowe jako państwowe jednostki organizacyjne tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego (art. 1 ust. 1 ustawy). Jednostki te tworzy, w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów lub właściwy minister, który jest organem sprawującym nadzór nad jednostką. W ramach nadzoru organ sprawujący nadzór może wstrzymać wykonanie decyzji dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej, jeżeli stwierdzi, że decyzja dyrektora jest sprzeczna z prawem oraz zobowiązać dyrektora do jej zmiany lub cofnięcia. W takim przypadku organ sprawujący nadzór wydaje decyzję administracyjną, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego (art. 28 ustawy). Ponadto organ sprawujący nadzór może nałożyć na jednostkę badawczo – rozwojową obowiązek wprowadzenia do jej planu zadań lub wyznaczyć jej zadania poza planem, jeżeli jest to niezbędne do realizacji szczególnie ważnych celów gospodarczych lub społecznych, ze względu na potrzeby obrony kraju, w przypadku klęski żywiołowej bądź w celu wykonania zobowiązań międzynarodowych (art. 29 ust. 1 ustawy).
W tym kontekście należy postrzegać kompetencje organu sprawującego nadzór nad jednostką badawczo – rozwojową do powołania dyrektora jednostki, który jest jej organem. Organ sprawujący nadzór nad jednostką (właściwy minister) powołuje dyrektora jednostki spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu (art. 21 ust. 2 ustawy). Organ sprawujący nadzór zarządza konkurs i powołuje komisję konkursową, która rozstrzyga konkurs (art. 21 ust. 4 i 5 ustawy). Szczegółowe zasady postępowania konkursowego, uwzględniające w szczególności sposób ogłaszania konkursu, zadania komisji konkursowej, tryb postępowania tej komisji i sposób wyłaniania przez nią kandydatów na funkcje dyrektora określa, wydane na podstawie art. 21 ust. 7 ustawy, rozporządzenie.
Według rozporządzenia postanowienie o ogłoszeniu konkursu powinno być podane do wiadomości wszystkich pracowników i ogłoszone w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym oraz powinno zawierać określenie wymagań niezbędnych do sprawowania funkcji dyrektora i wymaganych dokumentów oraz wskazanie terminu i miejsca dla składania zgłoszeń (§ 2 i 3 rozporządzenia). Komisja konkursowa na podstawie przedstawionych dokumentów stwierdza, czy kandydat spełnia warunki oraz decyduje o dopuszczeniu go do konkursu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku odmowy dopuszczenia kandydata do konkursu ze względu na niespełnienie warunków kandydat może, w terminie 3 dni od dnia podjęcia tego rozstrzygnięcia, zwrócić się za pośrednictwem komisji konkursowej do organu, który zarządził konkurs, o rozstrzygnięcie zasadności tej odmowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli organ ten uzna bezzasadność odmowy dopuszczenia kandydata do konkursu, komisja konkursowa dopuszcza kandydata do konkursu (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Po zakończeniu konkursu komisja konkursowa wyłania kandydata na funkcję dyrektora, a w razie gdy więcej niż jeden kandydat spełnia wymagania do objęcia funkcji dyrektora ustala kolejność kandydatów na podstawie wyników osiągniętych przez nich w trakcie konkursu, przekazuje wyniki konkursu organowi, który zarządził konkurs, a organ ten powiadamia kandydatów o wynikach konkursu w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyników konkursu (§ 8 rozporządzenia). Organ sprawujący nadzór nad jednostką badawczo – rozwojową zarządza ponowne przeprowadzenie konkursu w razie stwierdzenia przez komisje konkursową, że żaden z kandydatów nie spełnia warunków do objęcia funkcji dyrektora lub w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).
Analiza przytoczonych przepisów określających przebieg konkursu prowadzi do wniosku, że jakkolwiek komisja konkursowa przeprowadza i rozstrzyga konkurs poprzez wyłonienie kandydata (kandydatów), który spełnia wymagania do objęcia funkcji dyrektora, to jednak istotne kompetencje w tym zakresie należą do organu sprawującego nadzór nad jednostką badawczo – rozwojową. To ten organ, będący organem administracji publicznej – właściwy minister, zarządza konkurs i określa wymagania wobec kandydatów na funkcję dyrektora jednostki oraz podaje o tym do wiadomości publicznej. Rozstrzyga ostatecznie o dopuszczalności lub odmowie dopuszczenia kandydatów do konkursu. Zawiadamia uczestników konkursu o jego wynikach. Także do tego organu należy ocena, czy konkurs został przeprowadzony zgodnie z zasadami przeprowadzania konkursu, a w razie stwierdzenia naruszenia tych zasad zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu. Tak określone kompetencje organu administracji publicznej dotyczą bezpośrednio uprawnień osoby, która zgłasza swój udział w konkursie, a szczególności, to ten organ rozstrzyga ostatecznie o tym, czy osoba ta zostanie dopuszczona do konkursu oraz ocenia, czy konkurs przeprowadzono zgodnie z zasadami przeprowadzania konkursu. Tego rodzaju działalność organu administracji publicznej jako organu sprawującego nadzór na działalnością jednostki badawczo-rozwojowej, związana ściśle z zarządzeniem i przeprowadzeniem konkursu, którego celem jest wyłonienie kandydata na funkcję dyrektora jednostki, ma wszystkie cechy działań o charakterze publicznoprawnym (administracyjnym). Nie zmienia tego w niczym to, że późniejsze powołanie dyrektora przez organ sprawujący nadzór nad jednostką, spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, jest już aktem z zakresu prawa pracy, który wywołuje skutki w zakresie zatrudnienia.
Czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej i powołaną przez ten organ komisją konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej i komisją konkursową nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez komisję konkursową i organ administracji publicznej sprawujący nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową. Rozstrzygnięcia dotyczące dopuszczenia określonej osoby do konkursu lub zarządzające ponowne przeprowadzenie konkursu z powodu naruszenia zasad jego przeprowadzania albo odmawiające zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną uczestników konkursu.
5. Taką naturę mają też konkursy przeprowadzane na podstawie innych ustaw. Należy podzielić w pełni stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 29 czerwca 2006 r. II PZP 1/06, dotyczące charakteru prawnego konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, przeprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 ze zm.) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz.U. Nr 91, poz. 1028 ze zm.), że czynności i rozstrzygnięcia w tym postępowaniu konkursowym nie są podejmowane w ramach stosunku pracy, ponieważ mają charakter działań publicznoprawnych, a wobec tego uczestnicy postępowania konkursowego nie mogą kwestionować tych działań w drodze dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym. Również NSA w wielu orzeczeniach prezentował pogląd, że postępowanie konkursowe toczy się w ramach stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00). Jakkolwiek konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej był regulowany inną ustawą, to jednak natura tego konkursu, co do zasady jest taka sama jak konkursu, o którym mowa w ustawie o jednostkach badawczo - rozwojowych. Podobny jest także charakter konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, przeprowadzany przez organy samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r., III PK 96/05 (OSNIPUSiSP z 2006 r. nr 21-28, poz. 318), że wszelkie czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organ gminy i podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych.
6. To, że czynności i rozstrzygnięcia podejmowane w toku konkursu, o którym mowa w ustawie o jednostkach badawczo-rozwojowych, mają charakter publicznoprawny, uzasadnia stanowisko, iż jest to działalność administracji publicznej. Nie przesądza to jednak samo przez się, iż sądy administracyjne są właściwe w sprawach dotyczących tych konkursów.
Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Nie można więc twierdzić, że ustawa (ustawy) określająca właściwość sądów administracyjnych nie może poza zakresem kontroli sądu administracyjnego pozostawić określonych przejawów działalności administracji publicznej, ponieważ stanowiłoby to naruszenie innej zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, która zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Należy bowiem pamiętać, że określenie w ustawie zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, wyznacza jedynie właściwość sądów administracyjnych, co nie zamyka drogi sądowej, ponieważ we wszystkich sprawach, które ustawowo nie zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne (art. 177 Konstytucji RP). Nie można więc podzielić stanowiska, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określające właściwość sądów administracyjnych, powinny być interpretowane w taki sposób, aby kontrolą sądu administracyjnego były objęte wszystkie przejawy działalności administracji publicznej, z wyjątkiem tych wyraźnie wyłączonych ustawą, gdyż w przeciwnym razie naruszony zostanie przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oznaczają, że "ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK z 1998 r., Nr 4, poz. 50).
7. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w sposób pozytywny, w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznaczają, po pierwsze to, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), po drugie, właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), po trzecie wreszcie, przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż, o czym była mowa, przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
8. Ustawa o jednostkach badawczo - rozwojowych nie zawiera przepisu, który wprost określa możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących konkursu. W związku z tym konieczne jest rozważenie, w jakiej prawnej formie działania organ administracji publicznej podejmuje czynności i rozstrzygnięcia w toku przeprowadzania konkursu w celu wyłonienia kandydata na funkcję dyrektora jednostki badawczo - rozwojowej.
Przepisy ustawy oraz rozporządzenia nie dają wystarczających podstaw do przyjęcia, iż w toku tego konkursu są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej sprawy indywidualne, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Osoba, która zgłasza swój udział w konkursie nie żąda wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli konkurs przebiega bezkonfliktowo, nie może być mowy o rozstrzyganiu w toku konkursu poszczególnych kwestii jako odrębnych spraw administracyjnych, w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięciem w formie decyzji nie może być także ustalenie wyników konkursu przez komisję konkursowa,. Nie sposób zakładać, że w toku konkursu dochodzi do wszczynania postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii, w odrębnych sprawach, które wymagają zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej (odrębna sprawa w przedmiocie dopuszczenia lub niedopuszczenia kandydata do udziału w konkursie, odrębna sprawa w przedmiocie zarządzenia lub odmowy zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu). Z istoty konkursu wynika, że obejmuje on szereg czynności i rozstrzygnięć, podejmowanych w określonej kolejności i według określonego porządku, których załatwianie nie może mieć formy decyzji administracyjnej. Nie sposób więc przyjąć, że odmowa dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie albo zarządzenie lub odmowa zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu następuje w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia takie nie są również postanowieniami wydawanymi w toku postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z tym wymaga rozważenia, czy w toku postępowania konkursowego, organ administracji publicznej podejmuje w stosunku do uczestników konkursu akty lub czynności dotyczące ich uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji.
Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do, przepisu .prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.
Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Takie rozumienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszono także do przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368ze zm.). Porównanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadnicza ich treść nie różni się, poza pominięciem określeń "przyznania, stwierdzenia albo uznania". Nadal istota regulacji polega na tym, że chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
9. W tym stanie rzeczy zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy i które czynności lub rozstrzygnięcia podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej stanowią akty lub czynności dotyczące uprawnień uczestnika konkursu wynikających z przepisów prawa.
Z uwagi na status prawny jednostki badawczo - rozwojowej, przedmiot jej działalności, a także kompetencje organu administracji publicznej w stosunku do jednostki badawczo - rozwojowej, w tym możliwość wyznaczania jej zadań oraz wstrzymania wykonania decyzji dyrektora jednostki badawczo - rozwojowej, pełnienie funkcji dyrektora jednostki mieści się w szeroko rozumianym pojęciu służby publicznej, o jakim mowa w art. 60 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem przyjąć, że w przypadku funkcji dyrektora takiej jednostki nie jest to służba publiczna, jeżeli przyjmuje się, iż pełnienie funkcji dyrektora szkoły publicznej jest służba publiczną. Oznacza to, że już z przepisu art. 60 Konstytucji RP wynika uprawnienie poszczególnych osób do udziału w postępowaniu konkursowym, którego celem jest wyłonienie kandydatów na funkcje w służbie publicznej, na jednakowych zasadach z innymi osobami, które zgłoszą swój udział w konkursie. Uprawnienie to obejmuje także uprawnienie do równego traktowania przez organ administracji publicznej wszystkich, którzy zgłosili swój udział w konkursie, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Te uprawnienia konstytucyjne, wynikające wprost z Konstytucji, mają zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej ma ustawowy obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowiska w służbie publicznej, tak jak określa to ustawa o jednostkach badawczo -rozwojowych. Według tej ustawy, o czym była już mowa, udział w konkursie na funkcję dyrektora jednostki może zgłosić każdy, realizując swoje uprawnienia do udziału w konkursie oraz uprawnienie do przeprowadzenia konkursu na równych zasadach, bez jakiejkolwiek dyskryminacji oraz zgodnie z przepisami określającymi przebieg konkursu. Tych właśnie uprawnień wynikających z przepisu prawa mogą dotyczyć akty lub czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej. Odmowa dopuszczenia określonej osoby do udziału w konkursie może być kwestionowana przez tą osobę, jako akt (czynność) organu administracji publicznej odmawiająca uznania jej uprawnienia do udziału w konkursie wynikającego z przepisu prawa. Jeżeli organ administracji publicznej ma uszanować wyniki konkursu ustalone przez komisję konkursową i może zarządzić ponowne przeprowadzenie konkursu tylko w ściśle określonych przypadkach, w tym w razie stwierdzenia przeprowadzenia konkursu z naruszeniem zasad, to odmowa zarządzenia przeprowadzenia ponownego konkursu lub zarządzenie przeprowadzenia ponownego konkursu, powinny być traktowane jako akt dotyczący uprawnienia uczestnika konkursu do przeprowadzenia konkursu zgodnie z prawem, na równych dla wszystkich zasadach. Kwestia uprawnienia do udziału w takim konkursie i ocena jego wyniku przez organ administracji publicznej nie mogą być traktowane jako zdarzenia, które nie mają żadnego znaczenia prawnego. Nie sposób również twierdzić, że tego rodzaju konkurs, przeprowadzany obligatoryjnie na podstawie przepisów prawa przez organ administracji publicznej, nie rodzi żadnych publicznoprawnych uprawnień po stronie uczestników konkursu. W przypadku naruszenia tych uprawnień aktem (czynnością) organu administracji publicznej, poprzez naruszenie przepisów prawa określających przeprowadzenie konkursu, uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej.
10. Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że w toku konkursu na funkcję dyrektora jednostki badawczo -rozwojowej, podejmowane są przez organ administracji publicznej akty i czynności dotyczące uprawnień uczestników konkursu wynikających z przepisu prawa, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy taki akt lub czynność. Takim aktem jest także zarządzenie przeprowadzenia ponownego konkursu, jeżeli uczestnik konkursu, który wygrał konkurs, twierdzi, iż nie było żadnych podstaw prawnych do kwestionowania konkursu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt został nazwany postanowieniem o unieważnieniu postępowania konkursowego, co prowadzi do zarządzenia przeprowadzenia ponownego konkursu.
W świetle przedstawionych wywodów, za trafne należy uznać stanowisko skarżącego co do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych i rozporządzenia oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których analiza doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wadliwego wniosku, iż skarga w tej sprawie podlega odrzuceniu z tej przyczyny, iż nie jest to sprawa z zakresu prawa administracyjnego, lecz należy do sfery prawa pracy.
Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. o unieważnieniu postępowania konkursowego na funkcję dyrektora [....] "B" w K., wydane na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż organ sprawujący nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową zarządza ponownie przeprowadzenie konkursu w przypadku stwierdzenia przez komisję konkursową, że żaden z kandydatów nie spełnia warunków do objęcia funkcji dyrektora jednostki lub stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu. O prawnej formie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nie decyduje nazwa jaką organ nadał aktowi (czynności), ale jego rzeczywista treść i przepisy prawa, które określają formę prawną działania. Oznacza to, że zaskarżony akt podlegał kontroli sądu administracyjnego, pomimo że nie jest decyzją administracyjną na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi do sądu na taki akt i wymagania w tym zakresie określa art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których dotychczas nie oceniał Sąd pierwszej instancji, przyjmując wadliwe założenie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Należy także zwrócić uwagę, że czym innym jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na określone rozstrzygnięcie podejmowane przez organy administracji publicznej w toku postępowania konkursowego, a czym innym roszczenia o powołanie na określone stanowisko osoby, która wygrała konkurs, których dochodzenie nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych.