I ONP 1/24

I ONP 1/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku
Odrzucono skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 285a par. 1 i 3, art. 258h par. 1 w zw. z art. 285e par. 1 pkt 2-4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M.J. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1944/20 w sprawie ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1562/19 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr 468/2019 w przedmiocie odmowy przyznania statusu bezrobotnego postanawia: odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1562/19 oddalił skargę M. J. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 kwietnia 2019 r. nr 468/2019.
Wyrokiem z 1 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1944/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. J. od powyższego wyroku.
Przy piśmie z 28 czerwca 2024 r. skarżąca złożyła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako wydany niezgodnie z prawem, o czym w ocenie skarżącej świadczyło przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą:
1. opierając się tylko na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, co w ocenie Sądu dyskwalifikowało ją do uzyskania statusu osoby bezrobotnej mimo, że wpis w CEIDG ma charakter deklaratoryjny, a na podstawie innych dokumentów oraz deklaracji skarżącej wynikało, że nie prowadziła ona działalności gospodarczej, a przez to spełniała warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej;
2. rozróżnienie wagi oświadczenia skarżącej w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej poprzez danie wiary oświadczeniu skarżącej w przedmiocie terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej a nie dania wiary w zakresie oświadczenia skarżącej w przedmiocie terminu zakończenia działalności gospodarczej;
czym naruszył normy prawa unii europejskiej, tj. zasady przejrzystości w
postępowaniu administracyjnym.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 1944/20 oraz o przyznanie kosztów sądowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 285a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Jak natomiast wynika z art. 285a § 3 ppsa, od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi.
W świetle powyższych przepisów stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest szczególnym środkiem prawnym o charakterze nadzwyczajnym, dopuszczalnym jedynie w ściśle określonych przypadkach. Nakazuje to ścisłą wykładnię przepisów dotyczących skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, w szczególności co do przesłanek dopuszczalności skargi oraz badania jej zasadności (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1435). Podkreślić również należy, że skarga ta nie może zastępować ani uzupełniać skargi kasacyjnej i być w ten sposób traktowana jako środek wszczynający dodatkową kontrolę instancyjną (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I ONP 6/18, 28 lutego 2018 r., sygn. akt II FNP 1/18 i 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I GNP 17/17). Nadto zauważyć należy, że z uwagi na treść art. 285a § 3 ppsa w ramach tej szczególnej instytucji która sama z siebie już stanowi wyjątek od zasady niezaskarżalności orzeczeń prawomocnych, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalna jest jedynie w drodze dalszego wyjątku, co nakazuje maksymalnie restrykcyjne podchodzenie do przesłanek dopuszczalności takiej skargi. Zgodnie z art. 285a § 1 i 3 ppsa skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia NSA można oprzeć wyłącznie na rażącym naruszeniu normy prawa Unii Europejskiej i wyłącznie w razie wyrządzenia stronie szkody na skutek wydania tego orzeczenia.
Art. 285e § 1 i 2 przewiduje wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Wymogi o których mowa w art. 285e § 1 pkt 1-6 stanowią tzw. elementy konstrukcyjne skargi – wszystkie wymienione warunki muszą być spełnione kumultatywnie, zaś skarga niespełniająca któregokolwiek z nich dotknięta jest brakiem nienaprawialnym w trybie usuwania braków formalnych i podlega odrzuceniu a limine na podstawie art. 285h § 1 ppsa.
Stosownie do art. 285e § 1 pkt 2 ppsa skarga powinna zawierać przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność wskazania jednej lub obu podstaw, o których mowa w art. 285d ppsa, a więc na podaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem. Pkt 3 ww. przepisu przewiduje natomiast, że wymogiem formalnym skargi jest wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. Są to dwa odrębne elementy konstrukcyjne, które mogą lecz nie muszą się ze sobą pokrywać (zob. J. Drachal, Prawo..., s. 1457) i przez to powinny zostać wyraźnie wyodrębnione w tekście skargi. Zarówno wymóg przytoczenia podstaw skargi jak i wskazania przepisu z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne należy rozumieć jako konieczność powołania konkretnego przepisu prawa, który zdaniem wnoszącego skargę został naruszony przez sąd administracyjny. Wskazanie to powinno nastąpić poprzez podanie rodzaju, daty i nazwy danego aktu prawnego wraz z odwołaniem się do oficjalnego miejsca publikacji oraz relewantnej jednostki redakcyjnej danego tekstu prawnego (ibidem, s. 1456-1457). Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna być przy tym tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, gdyż nie jest dopuszczalna wykładnia w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2011 r., sygn. akt I FNP 1/11). Wymogów przewidzianych w art. 285e § 1 pkt 2 i 3 ppsa w oczywisty sposób nie spełnia wskazanie w petitum skargi, że Naczelny Sąd Administracyjny naruszył "zasady przejrzystości w postępowaniu administracyjnym". Tego rodzaju ogólne sformułowanie, bez powołania jakiegokolwiek przepisu, nie może stanowić ani przytoczenia podstawy skargi ani wskazania przepisu z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. Sformułowanie skargi w taki sposób niewątpliwie stanowi uchybienie warsztatowe profesjonalnego pełnomocnika strony, jednak samo w sobie nie przesądza jeszcze o niedopuszczalności skargi. Całościowa jej analiza przesądza jednak, że wskazanych elementów konstrukcyjnych nie da się odnaleźć również w uzasadnieniu skargi.
W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 16 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz. UE.C.2011.285.3, dalej: "kdpa"). Powyższe przepisy dotyczą prawa do wysłuchania i złożenia oświadczeń w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, a zatem w postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu sądowym. Nie można zatem wywodzić, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z przepisami dotyczącymi zasad postępowania przed organami administracji publicznej, które nie miały zastosowania i nie były stosowane w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponieważ naruszenie norm prawa Unii Europejskiej o którym mowa w art. 285a § 3 ppsa może dotyczyć wyłącznie konkretnej normy prawnej, która była stosowana w danej sprawie lub powinna być stosowana (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2021r., sygn. akt I FNP 12/20 i powołane tam orzecznictwo), naruszenie to nie może polegać na naruszeniu przepisu który nie miał zastosowania w sprawie sądowej. Stąd też przywołanie art. 16 ust. 1 i 2 kdpa nie wypełnia wymogów przewidzianych w art. 285e § 1 pkt 2 i 3 ppsa. Ponadto skarżąca w uzasadnieniu skargi powołała również art. 6 Konwencji z 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.1993.61.284). W tym zakresie należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym Unia Europejska nie jest stroną powyższej konwencji i konwencja ta nie stanowi aktu prawnego wchodzącego w skład systemu prawnego UE. Zatem powołanie się na przepis ww. konwencji także nie dotyczy naruszenia norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 w związku z art. 285e § 1 pkt 3 ppsa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II ONP 1/24 i powołane tam orzecznictwo). Ostatnim już z powołanych przepisów, które można wyodrębnić z uzasadnienia skargi jest art. 14 Rekomendacji CM/Rec(2007)7 – który to przepis nie pochodzi jednak z aktu prawa Unii Europejskiej. Katalog aktów prawa Unii Europejskiej zawarty jest w art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2016.202.47) i ma on charakter zamknięty, w którym nie mieści się powołany akt prawny. Przepis powyższy pochodzi z Rekomendacji Komitetu Rady Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji, a zatem nie jest aktem prawa Unii Europejskiej i nie może stanowić podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – stosownie do art. 285a § 3 ppsa.
Konkludując omawiane zagadnienie, nawet w drodze daleko idącej rekonstrukcji w petitum ani w uzasadnieniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie da się odnaleźć elementów konstrukcyjnych skargi, przewidzianych przez art. 285e § 1 pkt 2-3 ppsa.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarga złożona w sprawie nie zawiera również elementu wymienionego w art. 285e § 1 pkt 4 ppsa, tj. uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. Wskazane uprawdopodobnienie należy rozumieć jako przedstawienie wyodrębnionego wywodu przekonującego, że szkoda została wyrządzona oraz określającego czas jej powstania, postać i związek przyczynowy z wydaniem zaskarżonego orzeczenia (zob. J. Drachal, Prawo..., s. 1457). Tymczasem złożona skarga nie zawiera żadnego wywodu w przedmiocie wyrządzonej stronie szkody. Przy sporządzeniu skargi wymóg przewidziany w art. 285e § 1 pkt 4 ppsa został całkowicie pominięty.
W przedstawionych okolicznościach sprawy należy skonstatować, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie spełnia wymagań określonych w art. 285e § 1 pkt 2-4, które to braki mają charakter nieusuwalny i stosownie do art. 285h § 1 ppsa skutkują odrzuceniem tak wadliwie skonstruowanej skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 2-4 orzekł jak w postanowieniu.