I NSWR 2296/23

SN
I NSWR 2296/23
POSTANOWIENIE
Dnia 5 grudnia 2023 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Paweł Księżak (przewodniczący)
‎
SSN Adam Redzik (sprawozdawca)
‎
SSN Mirosław Sadowski
w sprawie z protestu H. J.
‎
przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego zarządzonego na
‎
15 października 2023 r.,
‎
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 5 grudnia 2023 r.,
pozostawia protest bez dalszego biegu.
UZASADNIENIE
Pismem z 21 października 2023 r. H. J. (dalej: „Skarżący”) wniósł protest zatytułowany „Nie zgadzam się”.
Skarżący wskazał, że jest osobą z niepełnosprawnością. Na skutek niezabezpieczenia schodów w punkcie wyborczym upadł, doświadczając bólu i
odnosząc obrażenia. Według Skarżącego zdarzenie to nie spotkało się z
reakcją
członków obwodowej komisji wyborczej, a pomocy udzielili mu inni
wyborcy. – w tym zakresie sprawę zarejestrowano pod sygnaturą I NSW 162/23 i 5 grudnia 2023 r. Sąd Najwyższy wydał postanowienie.
Skarżący podniósł też zarzut naruszenia prawa poprzez fakt skierowania do
niego przez członka obwodowej komisji wyborczej pytania: „czy pan bierze wszystkie karty”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
II.1. W świetle
art. 33 ust. 1
u.r.o. protest przeciwko ważności referendum może
być
oparty wyłącznie na podstawie zarzutu
dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum.
W doktrynie podnosi się, że
zarzuty, które dają podstawę do protestu przeciwko ważności referendum, można dekodować również z przepisów ustaw wyborczych, w tym z przepisów
Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2022, poz.
1277 ze zm.; dalej: „k.wyb.”). Według art. 34 ust. 2 u.r.o. „do warunków i
trybu
wnoszenia protestu oraz sposobu jego rozpatrywania i trybu podejmowania
uchwały w tej sprawie przez Sąd Najwyższy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.” Należy
przyjąć, że odpowiednie zastosowanie mają również ustalenia orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących protestów wyborczych.
II.2. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że z art. 241 § 3 i
art. 243 § 1 k.wyb. wynika, że wnoszący protest powinien wskazać w nim zarzuty
oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera te zarzuty, a
niewskazanie zarzutów i dowodów jest uchybieniem formalnym protestu
wyborczego, które skutkuje pozostawieniem go bez dalszego biegu (tak
m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z: 27 listopada 2019 r., I NSW 242/19; 26 listopada 2019 r., I NSW 283/19; 20 listopada 2019 r., I NSW 167/19; 19 listopada 2019 r., I NSW 191/19).
II.3. Skarżący za wadliwe uznaje zachowanie członków obwodowej komisji wyborczych, którzy – przy wydawaniu kart do głosowania – kierowali do biorących udział w referendum pytania, czy chcą otrzymać cały pakiet kart do głosowania, w
tym kartę do głosowania w referendum. Wskazuje na zachowanie anonimowego członka Obwodowej Komisji Wyborczej w miejscowości S., gm. K..
Opisana sytuacja jest przykładem powszechnie obserwowanego zjawiska rozbieżności pomiędzy zaobserwowanymi zachowaniami członków obwodowych komisji wyborczych a treścią
wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w
obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczy pospolitej Polskiej oraz referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r. (dalej: „Wytyczne”), ustalonych
przez Państwową Komisję Wyborczą (dalej: „PKW”; „Komisja”)
uchwałą
Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r., na podstawie art. 161 § 1 k.wyb. w zw. z art. 5 ust.  5, art. 90 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 1 u.r.o. W pkt 49 Wytycznych przewidziano, że wyborcy wydaje się po jednej karcie do głosowania w: 1)
wyborach do Sejmu; 2) wyborach do Senatu i 3) referendum. Z kolei pkt
50
Wytycznych przewidywał, że w przypadku, gdy wyborca podczas odbioru kart do głosowania odmówi przyjęcia jednej lub dwóch z nich, wydający karty członek komisji, w rubryce spisu wyborców „Uwagi” czyni właściwą adnotację, tj.:
1)
„bez Sejmu”; 2) „bez Senatu”; 3) „bez referendum”; 4) „bez Sejmu i bez referendum”; 5) „bez Senatu i bez referendum” i 6) „bez Sejmu i bez Senatu”.
II.4. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia
, że
w świetle
art. 33 ust. 1
u.r.o. podstawa zarzutu protestu przeciwko ważności referendum
musi odnosić się wyłącznie do przepisów rangi ustawowej
dotyczących głosowania, ustalenia
wyników głosowania lub wyniku referendum
. Wskazuje na to wprost treść
art. 33 ust. 1
u.r.o.
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego nie
budziło wątpliwości, że
tylko przepisy regulujące formalne procedury, mające
zastosowanie do postępowania przed ustawowymi organami wyborczymi, da się zakwalifikować jako przepisy dotyczące głosowania (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 czerwca 2015 r., III SW 57/15).
Należy jednocześnie mieć na uwadze, że Ustawa o referendum ogólnokrajowym nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących działalności obwodowych komisji wyborczych, w tym obejmujących czynności wydawania kart do głosowania w referendum, odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu wyborczego (zob. art. 17 u.r.o.).
II.5. W Kodeksie wyborczym zagadnienie wydawania kart do głosowania uregulowane zostało w art. 52 k.wyb. Z punktu widzenia podniesionego w
sprawie
zarzutu protestu, kluczowe znaczenie ma przy tym treść art. 52 § 2 w
zw.
z § 1 k.wyb., które to przepisy (odczytywane łącznie) przewidują, że
po
okazaniu przez wyborcę obwodowej komisji wyborczej dokumentu umożliwiającego stwierdzenie jego tożsamości, wyborca otrzymuje od komisji kartę do głosowania właściwą dla przeprowadzanych wyborów, opatrzoną jej pieczęcią. Wyborca potwierdza otrzymanie karty do głosowania własnym podpisem w przeznaczonej na to rubryce spisu wyborców.
Z wykładni literalnej powołanych przepisów Kodeksu wyborczego wynika
niewątpliwie uprawnienie wyborcy do otrzymania od członka obwodowej komisji wyborczej właściwej karty (kart) do głosowania (w tym przypadku karty do
głosowania w referendum), ilekroć wyborca wyrazi wolę wzięcia udziału w
głosowaniu poprzez stawienie się w siedzibie obwodowej komisji wyborczej i zostanie uprzednio zweryfikowana jego tożsamość.
Na wynikające z treści art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. uprawnienie wyborcy zwrócił także uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z 6 października 2023 r., I
NSW 71/23, wydanym w związku z rozpatrzeniem skargi na ww. uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r. Sąd
Najwyższy – odnosząc się m.in. do pkt 50 Wytycznych – podkreślił, że
w
przypadku przeprowadzenia referendum w tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu, wyborca ma prawo pobrać wszystkie
karty do głosowania, pobrać wybraną albo wybrane karty do głosowania, albo też nie brać udziału w głosowaniu w ogóle. Sąd Najwyższy stwierdził zarazem, że w związku ze zorganizowaniem wyborów razem z referendum, wyborca może, w
konkretnej obwodowej komisji wyborczej, w dowolny sposób uzewnętrznić wolę, czy chce brać udział w trzech głosowaniach (do Sejmu, Senatu i w referendum), czy też z któregoś rezygnuje.
Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wynikającemu z art. 52 § 2 k.wyb. uprawnieniu wyborcy do otrzymania kart do głosowania odpowiada obowiązek
wydania tego rodzaju kart, spoczywający na członkach obwodowych komisji wyborczych. Rozważając zaś zakres przedmiotowy tego obowiązku, należy
wyraźnie podkreślić, że przepisy art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. nie precyzują, jak powinien przebiegać sam proces wydawania wyborcom przez członków obwodowych komisji wyborczych kart do głosowania.
W szczególności przepisy te nie definiują, jak powinien zachować się członek obwodowej komisji wyborczej, wydając wyborcy karty do głosowania w sytuacji przeprowadzenia referendum razem z wyborami (w tym przypadku razem z wyborami parlamentarnymi). Użyte
w
przepisie
art. 52 § 2 k.wyb.
wyrażenie „otrzymuje od komisji kartę do
głosowania”, oznacza, że członek obwodowej komisji wyborczej nie może nie
wydać wyborcy karty do głosowania.
W Kodeksie wyborczym nie przewidziano jednakże ustawowego
zakazu ustalania przez członków obwodowych komisji
wyborczych woli wyborców wzięcia udziału w danym głosowaniu poprzez
zadawanie im pytań, czy chcą otrzymać konkretną kartę do głosowania. Próba ustalenia takiej woli, w sytuacji równoczesnego realizowania procedury właściwej dla procesu wyborczego i referendalnego, sama w sobie nie narusza istoty obowiązku wydania karty wynikającego z prawa wyborcy i osoby uprawnionej do udziału w referendum  do otrzymania karty do głosowania.
II.6. Zasygnalizowany wyżej brak ustawowej regulacji w odniesieniu do zakresu przedmiotowego obowiązku wydania kart do głosowania generalnie
otwiera pole Państwowej Komisji Wyborczej do doprecyzowania w treści wytycznych, ustalanych
przez nią w trybie art. 161 § 1 k.wyb., pożądanego sposobu wykonywania tego rodzaju czynności przez członków obwodowych komisji
wyborczych.
Z takiej też możliwości skorzystała Państwowa Komisja Wyborcza w
przypadku wyborów parlamentarnych i referendum, zarządzonych na
15
października 2023 r., gdzie w Wytycznych doprecyzowała techniczne aspekty pożądanego sposobu postępowania członków obwodowych komisji wyborczych w kontekście obowiązku wydawania kart wyborczych i referendalnej wyborcom.
W pkt 49 Wytycznych przewidziano bowiem, że wyborcy wydaje się po
jednej karcie do głosowania. To sformułowanie sugeruje, że wyborcy należało
wydać wszystkie karty do głosowania w przeprowadzanych w danym dniu czynnościach wyborczych, a zatem również kartę do głosowania w referendum.
Wskazany sposób interpretacji Wytycznych potwierdziła także sama PKW, najpierw kierując w dniu wyborów w godzinach południowych pismo do okręgowych komisji wyborczych (znak pisma ZPOW.[…]), w którym przypominała, że
działania członków obwodowych komisji wyborczych, polegające na zadawaniu pytań wyborcom, czy chcą dostać kartę do głosowania w referendum, są
niedopuszczalne w świetle pkt 49-51 Wytycznych, a następnie w swoim stanowisku, złożonym wobec protestów będących przedmiotem rozpoznania w
niniejszej sprawie, potwierdzającym, że mogło w tym aspekcie dojść do
naruszenia procedury określonej w Wytycznych. Nie ulega zarazem wątpliwości, że nie wszyscy członkowie obwodowych komisji wyborczych, w zarządzonych na
dzień 15 października 2015 r. wyborach i referendum, zastosowali się do tych Wytycznych, mimo, że w świetle art. 161 k.wyb. były one dla nich wiążące.
II.7. Niezależnie o powyższego, należy zaznaczyć, że nawet w przypadku stwierdzenia, że w dniu głosowania postępowanie części członków obwodowych
komisji wyborczych w odniesieniu do procedury wydawania kart do
głosowania odbiegało od procedur przewidzianych w Wytycznych, to nie doszło do niezbędnego do wykazania w odniesieniu do protestów referendalnych – naruszeniu przepisów rangi ustawowej dotyczących głosowania, skoro ani Ustawa o referendum ogólnokrajowym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących przebiegu czynności wydawania kart referendalnych.
Z samego obowiązku wydawania kart nie sposób wywodzić na poziomie ustawowym, jak wydanie to powinno przebiegać. Także stanowisko przedstawione przez Prokuratora Generalnego w istocie wskazuje jedynie na naruszenie norm
wewnętrznych, wynikających z Wytycznych (sam fakt przytoczenia w
stanowisku treści art. 52 § 2 k.wyb. nie może być uznany za jakiekolwiek prawne rozważania w tym zakresie).
II.8. W
ytyczne Państwowej Komisji Wyborczej, zgodnie z art. 161 § 1 k.wyb., są
wiążące dla organów wyborczych, ale nie stanowią one źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Komisja nie ma bowiem kompetencji do
stanowienia
tego typu norm prawnych. Uchwały PKW stanowią jedynie akty
prawa o charakterze wewnętrznym (zob. p
ostanowienie Sądu Najwyższego z
25 października 2018 r., I NSW 12/18). U
chwały PKW mogą mieć charakter aktów normatywnych (co jest możliwe w odniesieniu do wewnętrznych źródeł
prawa), tworzą bowiem normy nakazujące organom wyborczym określone zachowania, nie mogą jednak tworzyć norm prawnych samoistnych.
W
judykaturze utrwalony jest pogląd, że
wzorzec kontroli stanowią wyłącznie przepisy Kodeksu wyborczego
(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
11 października 2017 r., II OSK 2074/17).
Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia, może mieć zatem jedynie znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12, LEX
nr
1291975), nigdy jednak nie może stanowić samodzielnie samoistnego źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym.
II.9. Należy jednocześnie zauważyć, że choć PKW w Wytycznych jako pożądany
sposób postępowania członków obwodowych komisji wyborczych ustaliła mechanizm wydawania wyborcom
wszystkich kart do głosowania, w tym również karty do głosowania w referendum, to jednak równie prawidłowe mogłoby być nałożenie przez PKW w treści tych Wytycznych na członków obwodowych komisji wyborczych nakazu uprzedniego zapytania wyborcy, który stawił się w lokalu wyborczym, które karty do głosowania życzy sobie otrzymać. Tego typu pytanie wciąż mieściłoby się bowiem w procesie wydawania kart, zwłaszcza w sytuacji, gdy
udział w referendum i w wyborach jest prawem obywatela, a przeprowadzanie w tym samym dniu zarówno wyborów, jak i referendum, nie prowadzi do
oczywistego domniemania, że stawienie się wyborcy w lokalu wyborczym samo
przez się stanowi wyrażenie woli udziału zarówno w wyborach, jak i w referendum.
II.10. W świetle powyższego, prawidłowa wykładnia art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. prowadzi do wniosku, że choć u
stawodawca
pozostawił PKW swobodę decyzji
w
zakresie ustalenia – w drodze wytycznych – jak powinien wyglądać
proces weryfikacji woli wyborcy wzięcia udziału w danym głosowaniu
, to
jednak z perspektywy naruszenia przepisów kodeksowych doniosłe znaczenie ma jedynie okoliczność czy wyborca, zgodnie ze swoją wolą, otrzymał właściwą kartę do głosowania. W tej sytuacji za zbyt
daleko idącą uznać należy interpretację, że z treści art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. wynika zakaz formułowania przez
członków obwodowych komisji wyborczych pytań zmierzających do ustalenia, czy wyborca chce otrzymać konkretną kartę do głosowania. Innymi słowy,
sam
fakt
kierowania tego rodzaju pytań do wyborców przez członków obwodowych
komisji wyborczych nie może być poczytywany za naruszenie art.
52
§ 2 w zw. z § 1 k.wyb. Trudno także przyjąć, że norma nakazująca członkom obwodowych komisji wyborczych wydanie kart do głosowania oznacza każdorazowy i bezwzględny obowiązek wręczenia wszystkich możliwych kart, skoro
jest prawnie dopuszczalnym, że sam wyborca może odmówić przyjęcia poszczególnych kart. W takiej sytuacji faktycznie nie dochodzi do wydania wszystkich kart, co prowadziłoby do wniosku, że zawsze mielibyśmy wówczas do czynienia z naruszeniem art. 52 § 2 k.wyb.
O ewentualnym naruszeniu wskazanych przepisów kodeksowych można
mówić dopiero wówczas, gdy członek obwodowej komisji wyborczej nie
wyda konkretnemu wyborcy właściwej karty do głosowania. W niniejszej sprawie z treści protestów nie wynika, by Skarżący nie otrzymali kart do głosowania w referendum. Natomiast Skarżący nie wskazał i nie udowodnił, że karta nie została jemu wydana. W tej sytuacji nie można uznać, aby podniesione zarzuty dotyczące
pytań o wydanie kart referendalnych mieściły się w katalogu zarzutów, które mogą być podstawą protestu przeciwko ważności referendum.
II.11. Niezależnie od powyższego, Sąd Najwyższy wyraża opinię, że okoliczność dotycząca zachowania członków obwodowych komisji wyborczych w związku z
wydawaniem kart referendalnych, w tym zadawania pytań wyborcom, powinna
stać się przedmiotem rozpoznania w trakcie procedowania sprawy ważności referendum ogólnokrajowego, zainicjowanej sprawozdaniem Państwowej
Komisji Wyborczej z referendum krajowego zarządzonego na dzień 15 października 2023 r. (ZPOW.[…]).
II.12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 241 § 3 i 243 § 1 k.wyb. w zw. z art. 34 ust. 2 u.r.o., Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
[SOP]
[ał]