I NSWR 1348/23

SN
I NSWR 1348/23
POSTANOWIENIE
Dnia 29 listopada 2023 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marek Dobrowolski (przewodniczący, sprawozdawca)
‎
SSN Aleksander Stępkowski
‎
SSN Grzegorz Żmij
w sprawie z protestu P. Z.
przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego zarządzonego na dzień
‎
15 października 2023 r.
przy udziale Prokuratora Generalnego oraz Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej,
‎
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
‎
Publicznych w dniu 29 listopada 2023 r.
wyraża opinię o bezzasadności protestu.
[SOP]
UZASADNIENIE
Pismem z 25 października 2023 r. (data nadania w placówce pocztowej) P. Z. (dalej: „skarżący”) złożył protest przeciwko ważności referendum
ogólnokrajowego, zarządzonego na dzień 15 października 2023 r., domagając się stwierdzenia nieważności referendum przeprowadzonego w obwodowej komisji wyborczej nr [...] w S.
Skarżący wskazał, że 15 października 2023 r., biorąc udział w referendum, jako mąż zaufania w swoim okręgu wyborczym, obserwował zdarzenia polegające
na zadawaniu przez członków komisji pytań skierowanych do wyborców, czy wydać im karty do referendum lub ile kart wydać? Ponadto wskazuje, że
występowały w innych komisjach sytuacje polegające na możliwości głosowania po godz. 21, pomimo braku przedłużenia przez Państwową Komisję Wyborczą godzin głosowania i po ujawnieniu sondażowych wyników wyborów, tj. po zakończeniu tzw. ciszy wyborczej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Protest okazał się bezzasadny.
W świetle
art. 33 ust. 1
u
stawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 851 ze zm.; dalej: „u.r.o.”) protest
przeciwko ważności referendum może być oparty wyłącznie na podstawie zarzutu
dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub
wyniku referendum.
W doktrynie podnosi się, że zarzuty, które dają podstawę do protestu przeciwko ważności referendum, można odczytać również z przepisów ustaw wyborczych, w tym z przepisów
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks
wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2022, poz. 1277 ze zm.; dalej: „k.wyb.”; por.
A.
Rakowska-Trela,
Postępowanie w sprawach z protestów wyborczych
, PiP 2010, nr 3, s. 62
-
74
).
W niniejszej sprawie skarżący, w ramach zarzutu protestu, wskazuje
przede
wszystkim, że doszło do nieprawidłowości przy wydawaniu kart referendalnych. Uchybienia w tym zakresie upatruje w wadliwym, w jego ocenie, zachowaniu niektórych z członków wymienionej w proteście obwodowej komisji
wyborczej, którzy – przy wydawaniu wyborcom kart do głosowania – kierowali do niej i do osób biorących udział w głosowaniu pytania, czy
chcą
otrzymać kartę do głosowania w referendum. W pozostałym zakresie skarżący formułuje zarzuty o naruszeniu ciszy wyborczej.
Ograniczenia w zakresie możliwości kierowania do wyborców przez
członków obwodowych komisji wyborczych pytań o udział w danym głosowaniu wywodzić można z
treści wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do
Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz
referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r. (dalej: „wytyczne”), ustalonych
przez Państwową Komisję Wyborczą (dalej: „PKW”)
uchwałą Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r., na podstawie art. 161 § 1 k.wyb. w zw. z art. 5 ust. 5, art. 90 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 1 u.r.o. W pkt 49 wytycznych przewidziano bowiem, że wyborcy wydaje się po jednej karcie do głosowania w: 1)
wyborach do Sejmu; 2) wyborach do Senatu i 3) referendum. Z kolei pkt 50
wytycznych przewidywał, że w przypadku, gdy wyborca podczas odbioru kart do
głosowania odmówi przyjęcia jednej lub dwóch z nich, wydający karty członek
komisji, w rubryce spisu wyborców „Uwagi” czyni właściwą
adnotację, tj.: 1)
„bez Sejmu”; 2) „bez Senatu”; 3) „bez referendum”; 4) „bez Sejmu i bez referendum”; 5) „bez Senatu i bez referendum” i 6) „bez Sejmu i bez Senatu”.
Podkreślenia wymaga, że z formalnego punktu widzenia sformułowany przez
skarżącego zarzut – jako odnoszący się do czynności wydania kart do
głosowania w referendum, a zatem do czynności bezpośrednio powiązanej z
aktem głosowania – mieści się w granicach dopuszczalnych podstaw protestu
referendalnego, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.r.o. Niemniej w stanie faktycznym sprawy zarzut ten okazał się niezasadny.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia
, że
w świetle
art. 33 ust. 1
u.r.o. podstawa zarzutu protestu przeciwko ważności referendum
musi odnosić się wyłącznie do przepisów rangi ustawowej
dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum
. Wskazuje na to wprost treść
art. 33 ust. 1
u.r.o.
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego nie budziło przy
tym wątpliwości, że
tylko przepisy regulujące formalne procedury, mające
zastosowanie do postępowania przed ustawowymi organami wyborczymi, da się zakwalifikować jako przepisy dotyczące głosowania (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 czerwca 2015 r., III SW 57/15).
Należy jednocześnie mieć na uwadze, że ustawa o referendum ogólnokrajowym nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących działalności obwodowych komisji wyborczych, w tym obejmujących czynności wydawania kart
do głosowania w referendum, odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu wyborczego (zob. art. 17 u.r.o.).
W kodeksie wyborczym zagadnienie wydawania kart do głosowania uregulowane zostało w art. 52 k.wyb. Z punktu widzenia podniesionego w
sprawie
zarzutu protestu, kluczowe znaczenie ma przy tym treść art. 52 § 2 w
zw.
z § 1 k.wyb., które to przepisy (odczytywane łącznie) przewidują, że
po
okazaniu przez wyborcę obwodowej komisji wyborczej dokumentu umożliwiającego stwierdzenie jego tożsamości, wyborca otrzymuje od komisji kartę
do głosowania właściwą dla przeprowadzanych wyborów, opatrzoną jej
pieczęcią. Wyborca potwierdza otrzymanie karty do głosowania własnym podpisem w przeznaczonej na to rubryce spisu wyborców.
Z wykładni literalnej powołanych przepisów kodeksu wyborczego wynika
niewątpliwie uprawnienie wyborcy do otrzymania od członka obwodowej komisji wyborczej właściwej karty (kart) do głosowania (w tym przypadku karty do
głosowania w referendum), ilekroć wyborca wyrazi wolę wzięcia udziału w
głosowaniu poprzez stawienie się w siedzibie obwodowej komisji wyborczej i
zostanie uprzednio zweryfikowana jego tożsamość. Na wynikające z treści art.
52
§ 2 w zw. z § 1 k.wyb. uprawnienie wyborcy zwrócił także uwagę Sąd
Najwyższy w postanowieniu z 6 października 2023 r., I NSW 71/23, wydanym w związku z rozpatrzeniem skargi na ww. uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r. Sąd Najwyższy – odnosząc się m.in. do
pkt
50 wytycznych – podkreślił, że w przypadku przeprowadzenia referendum w
tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu, wyborca
ma prawo pobrać wszystkie karty do głosowania, pobrać wybraną albo
wybrane karty do głosowania, albo też nie brać udziału w głosowaniu w ogóle. Sąd Najwyższy stwierdził zarazem, że w związku ze zorganizowaniem wyborów razem z referendum, wyborca może, w konkretnej obwodowej komisji wyborczej, w
dowolny sposób uzewnętrznić wolę, czy chce brać udział w trzech głosowaniach (do Sejmu, Senatu i w referendum), czy też z któregoś rezygnuje.
Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wynikającemu z art. 52 § 2 k.wyb. uprawnieniu wyborcy do otrzymania kart do głosowania odpowiada obowiązek
wydania tego rodzaju kart, spoczywający na członkach obwodowych komisji wyborczych. Rozważając zaś zakres przedmiotowy tego obowiązku ciążącego na członkach obwodowych komisji wyborczych, należy wyraźnie podkreślić, że przepisy art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. nie precyzują, jak powinien przebiegać sam proces wydawania wyborcom przez członków obwodowych komisji
wyborczych właściwych kart do głosowania.
W szczególności przepisy te nie definiują, jak powinien zachować się członek obwodowej komisji wyborczej, wydając wyborcy karty do głosowania w sytuacji przeprowadzenia referendum razem z wyborami (w tym przypadku razem z wyborami parlamentarnymi). Niewątpliwie użyte w przepisie
art. 52 § 2 k.wyb.
wyrażenie „otrzymuje od komisji kartę do głosowania”, implikujące obowiązek wydania przez członka obwodowej
komisji wyborczej karty do głosowania, oznacza, że członek obwodowej komisji wyborczej nie może nie wydać wyborcy karty do głosowania.
W
kodeksie wyborczym nie przewidziano jednakże ustawowego
zakazu ustalania
przez członków obwodowych komisji wyborczych woli wyborców wzięcia
udziału w danym głosowaniu poprzez zadawanie im pytań, czy chcą otrzymać konkretną kartę do głosowania. Próba ustalenia takiej woli, w
szczególności w sytuacji równoległego realizowania procedury właściwej dla
procesu wyborczego i referendalnego, sama w sobie nie narusza istoty obowiązku wydania karty wynikającego z prawa wyborcy i osoby uprawnionej do
udziału w referendum do otrzymania karty do głosowania.
Zasygnalizowany wyżej brak ustawowej regulacji w odniesieniu do zakresu przedmiotowego obowiązku wydania kart do głosowania generalnie
otwiera pole
Państwowej Komisji Wyborczej do doprecyzowania w treści wytycznych, ustalanych
przez nią w trybie art. 161 § 1 k.wyb., pożądanego sposobu wykonywania tego rodzaju czynności przez członków obwodowych komisji wyborczych.
Z takiej też możliwości skorzystała Państwowa Komisja Wyborcza w
przypadku wyborów parlamentarnych i referendum, zarządzonych na
15
października 2023 r., gdzie w wytycznych doprecyzowała techniczne aspekty pożądanego sposobu postępowania członków obwodowych komisji wyborczych w
kontekście obowiązku wydawania kart wyborczych i referendalnej wyborcom.
W
pkt 49 wytycznych przewidziano bowiem, że wyborcy wydaje się po jednej karcie do głosowania. To sformułowanie sugeruje, że wyborcy należało wydać wszystkie karty do głosowania w przeprowadzanych w danym dniu czynnościach wyborczych, a zatem również kartę do głosowania w referendum. Ten sposób interpretacji wytycznych potwierdziła także sama PKW, kierując w dniu wyborów w
godzinach
południowych pismo do okręgowych komisji wyborczych (znak
pisma
[...]), w którym przypominała, że działania członków obwodowych komisji wyborczych, polegające na zadawaniu pytań wyborcom, czy
chcą dostać kartę do głosowania w referendum, są niedopuszczalne w
świetle
pkt 49
-
51 wytycznych. Nie ulega zarazem wątpliwości, że nie wszyscy członkowie obwodowych komisji wyborczych, w zarządzonych na dzień 15 października 2015 r. wyborach i referendum, zastosowali się do tych wytycznych, mimo, że w świetle art. 161 k.wyb. były one dla nich wiążące.
Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że nawet w przypadku stwierdzenia, że
w dniu głosowania postępowanie części członków obwodowych komisji wyborczych w odniesieniu do procedury wydawania kart do głosowania odbiegało
od procedur przewidzianych w wytycznych, nadal nie może być mowy o
– niezbędnym do wykazania w odniesieniu do protestów referendalnych – naruszeniu przepisów rangi ustawowej dotyczących głosowania, skoro ani ustawa o
referendum ogólnokrajowym, ani kodeks wyborczy nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących przebiegu czynności wydawania kart referendalnych. Z
samego obowiązku wydawania kart nie sposób zaś wywodzić na poziomie ustawowym, jak wydanie to powinno przebiegać.
Należy zarazem podkreślić, że wprawdzie
wytyczne PKW, zgodnie z art. 161 § 1 k.wyb., są wiążące dla organów wyborczych, nie stanowią one jednak źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Komisja nie ma bowiem kompetencji do
stanowienia tego typu norm prawnych. Uchwały PKW stanowią jedynie akty
prawa o charakterze wewnętrznym (zob. p
ostanowienie Sądu Najwyższego z
25 października 2018 r., I NSW 12/18). M
ogą mieć przy tym charakter aktów normatywnych (co jest możliwe w odniesieniu do wewnętrznych źródeł prawa), tworzą bowiem normy nakazujące organom wyborczym określone zachowania, nigdy jednak nie mogą tworzyć norm prawnych samoistnych. W
judykaturze utrwalony jest pogląd, że
wzorzec kontroli zawsze stanowią i powinny stanowić wyłącznie przepisy kodeksu wyborczego
(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17).
Uchwała PKW, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia, może mieć zatem jedynie znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z
dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12, LEX nr 1291975), nigdy
jednak
nie może stanowić samodzielnie samoistnego źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym.
Należy jednocześnie zauważyć, że choć PKW w wytycznych jako pożądany
sposób postępowania członków obwodowych komisji wyborczych ustaliła mechanizm wydawania wyborcom
wszystkich kart do głosowania, w tym również karty do głosowania w referendum, to jednak równie prawidłowe mogłoby być nałożenie przez PKW w treści tych wytycznych na członków obwodowych komisji wyborczych nakazu uprzedniego pytania wyborcy, który stawił się w lokalu wyborczym, które karty do głosowania życzy sobie otrzymać. Tego typu pytanie wciąż mieściłoby się bowiem w procesie „wydawania” kart, zwłaszcza w sytuacji, gdy udział w referendum i w wyborach jest prawem obywatela, a przeprowadzanie w tym samym dniu zarówno wyborów, jak i referendum, nie prowadzi do
oczywistego domniemania, że stawienie się wyborcy w lokalu wyborczym samo przez się stanowi wyrażenie woli udziału i w wyborach, i w referendum.
W konsekwencji, wykładnia art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. prowadzi
do
wniosku, że choć u
stawodawca
pozostawił PKW swobodę decyzji w
zakresie ustalenia – w drodze wytycznych – jak powinien wyglądać proces weryfikacji woli wyborcy wzięcia udziału w danym głosowaniu
, to jednak z
perspektywy naruszenia tych przepisów kodeksowych doniosłe znaczenie ma
jedynie okoliczność, czy wyborca, zgodnie ze swoją wolą, otrzymał właściwą kartę do głosowania. W tej sytuacji za zbyt
daleko idącą uznać należy interpretację, że z treści art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. wynika zakaz formułowania przez
członków obwodowych komisji wyborczych pytań zmierzających do ustalenia, czy wyborca chce otrzymać konkretną kartę do głosowania. Innymi słowy,
sam fakt kierowania tego rodzaju pytań do wyborców przez członków obwodowych komisji wyborczych nie może być poczytywany za naruszenie art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. Trudno także przyjąć, że norma nakazująca członkom obwodowych komisji wyborczych wydanie kart do głosowania oznacza każdorazowy i bezwzględny obowiązek wręczenia wszystkich możliwych kart, skoro jest prawnie dopuszczalnym, że sam wyborca może odmówić przyjęcia poszczególnych kart. W
takiej sytuacji faktycznie nie dochodzi do wydania wszystkich kart, co
prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że zawsze mielibyśmy wówczas do czynienia z naruszeniem art. 52 § 2 k.wyb.
O ewentualnym naruszeniu wskazanych przepisów kodeksowych można mówić dopiero wówczas, gdy członek obwodowej komisji wyborczej nie wyda konkretnemu wyborcy właściwej karty do głosowania. W niniejszej sprawie z
treści
protestu nie wynika, aby skarżący wskazywał, że pytani przez członków komisji wyborcy, nie otrzymywali kart do głosowania w referendum. W tej sytuacji nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb.
Abstrakcyjny charakter ma jednak drugi z podniesionych w proteście zarzutów, czyli naruszenia przepisów prawa polegającego na możliwości głosowania po godz. 21, pomimo braku przedłużenia przez Państwową Komisję Wyborczą godzin głosowania i po ujawnieniu sondażowych wyników wyborów, tj.
po
zakończeniu tzw. ciszy wyborczej. Po pierwsze wskazać należy, że
z
wniesionego protestu przeciwko ważności referendum w żaden sposób nie
wynika, aby wskazane okoliczności w jakikolwiek sposób dotyczyły wnoszącego protest, a w konsekwencji wpływały na możliwość
korzystania przez
niego z przysługujących jemu praw. Po drugie wnoszący protest nie przedstawił ani nie wskazał dowodów, na których oparł zarzut.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 39 § 2 k.wyb. głosowanie odbywa się bez przerwy od godziny 7
00
do godziny 21
00
. Stosownie zaś do
art. 39 § 4 k.wyb., o godzinie zakończenia głosowania przewodniczący obwodowej komisji wyborczej zarządza zakończenie głosowania. Od tej chwili głosować mogą tylko wyborcy, którzy przybyli do lokalu wyborczego przed godziną zakończenia głosowania. Z powyższego jednoznacznie wynika, że wyborca, który
przybył do lokalu wyborczego przed godziną zakończenia głosowania, czyli
w
realiach sprawy przed godziną 21
00
może zrealizować swoje czynne prawo
wyborcze. Jedocześnie obwodowa komisja wyborcza ma obowiązek umożliwienia takiej osobie realizację jej konstytucyjnego prawa.
Na naruszenie prawa do oddania głosu w opisanych wyżej okolicznościach stanowczo wskazał Sąd Najwyższy m.in. w postanowieniu z 26 listopada 2015 r., III
SW 108/15: „wnoszący protest, który przebywał w lokalu Komisji Wyborczej, mimo zarządzenia o zakończeniu głosowania, był nadal uprawniony do oddania głosu (…). Tym samym Komisja była zobowiązana do wydania mu karty wyborczej i udostępnienia urny wyborczej”.
Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.r.o. od zakończenia kampanii referendalnej aż do zakończenia głosowania zabronione jest zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji, wygłaszanie przemówień, rozdawanie ulotek, jak też prowadzenie w inny sposób kampanii referendalnej. Ten,
kto dopuszcza się wskazanych czynów, zgodnie z art. 84 u.r.o. podlega karze grzywny.
Jak wskazano protest przeciwko ważności referendum może być wniesiony ze względu na zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub
naruszenia przepisów ustawy o referendum ogólnokrajowym dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum. Wnoszący
protest zarzucając naruszenie przepisów dotyczących ciszy wyborczej nie powiązał ich z naruszeniem przepisów ustawy o referendum ogólnokrajowym w
zakresie dotyczącym głosowania, ustalania wyników głosowania lub wyników
referendum. Podniesiony zarzut zakwalifikować można jako naruszenie wskazanego art. 39 ust. 1 u.r.o., czyli czyn określony w art. 84 u.r.o. Zgodnie
zaś
z
art. 88 u.r.o. w sprawach, o których mowa w art. 84 u.r.o. stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że czyn określony w art. 84 u.r.o. jest
wykroczeniem, a nie przestępstwem. Jak wskazano powyżej zarzut popełnienia wykroczenia nie może stanowić podstawy protestu przeciwko ważności
referendum z art. 33 u.r.o. Dotyczy to również zakazu prowadzenia w
inny sposób kampanii referendalnej z art. 39 ust. 1 u.r.o., sankcjonowanego w
art. 84 u.r.o. W konsekwencji uznać należy, że taki zarzut nie mieści się w granicach podstaw określonych w art. 33 u.r.o.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 242 § 1
k.wyb. w zw. z
art. 34 ust. 2 u.r.o., Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
Od postanowienia i uzasadnienia zdanie odrębne złożył SSN Aleksander Stępkowski.
s.h.
(r.g.)