I NSWR 1472/23

SN
I NSWR 1472/23
POSTANOWIENIE
Dnia 29 listopada 2023 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Paweł Księżak (przewodniczący)
‎
SSN Adam Redzik (sprawozdawca)
‎
SSN Mirosław Sadowski
w sprawie z protestu J. G.
przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego zarządzonego na dzień
‎
15 października 2023 r.,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 29 listopada 2023 r.,
wyraża opinię, że zarzut protestu jest niezasadny.
UZASADNIENIE
Pismem z 25 października 2023 r. (data nadania w placówce Poczty […]) J.G. wniosła do Sądu Najwyższego protest przeciwko
ważności referendum zarządzonego na dzień 15 października 2023 r. wnosząc o jego unieważnienie i ponowne przeprowadzenie.
Skarżąca zarzuciła, że członkowie Obwodowej Komisji Wyborczej nr […] miejscowości C.  nie wydawali kart do głosowania w referendum wskazując, że nie wydano karty referendalnej osobie głosującej przed Skarżącą. Opisała też przebieg zdarzenia, w tym zachowania komisji oraz wskazała świadka zdarzenia.
II.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W świetle
art. 33 ust. 1
u.r.o. protest przeciwko ważności referendum może
być oparty wyłącznie na podstawie zarzutu
dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum.
W doktrynie podnosi się, że
zarzuty, które dają podstawę do protestu przeciwko ważności referendum, można dekodować również z przepisów ustaw wyborczych, w tym z przepisów u
stawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2022, poz. 1277 ze zm.; dalej: „k.wyb.”).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że z art. 241 § 3 i
art. 243 § 1 wyb. wynika, iż wnoszący protest powinien wskazać w nim zarzuty
oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera te zarzuty, a
niewskazanie zarzutów i dowodów jest uchybieniem formalnym protestu wyborczego, które skutkuje pozostawieniem go bez dalszego biegu (tak
m.in.
postanowienia Sądu Najwyższego z: 27 listopada 2019 r., I NSW 242/19; 26 listopada 2019 r., I NSW 283/19; 20 listopada 2019 r., I NSW 167/19; 19 listopada 2019 r., I NSW 191/19).
Powyższe regulacje bezpośrednio wiążą się z funkcją, jaką pełni protest przeciwko ważności referendum. Postępowanie w sprawie protestu przeciwko ważności referendum ma bowiem na celu zapewnienie ochrony osobie uprawnionej do udziału w referendum przed przestępstwami i deliktami, które utrudniają lub
uniemożliwiają korzystanie z przysługujących jej praw w nieskrępowany i
efektywny sposób. W związku z tym przedmiotem zarzutu powinny być takie
okoliczności, wskutek których naruszenia doznał własny, rzeczywisty i aktualny interes prawny osoby wnoszącej protest.
Skarżąca wskazała świadka na potwierdzenie okoliczności opisanych w
proteście, co sprawia, że podniesiony zarzut jest uprawdopodobniony, a tym samym należy merytorycznie odnieść się do jego treści.
Ustawa o referendum ogólnokrajowym nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących działalności obwodowych komisji wyborczych, w
tym
obejmujących czynności wydawania kart do głosowania w referendum, odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu wyborczego (zob. art. 17 u.r.o.).
W Kodeksie wyborczym zagadnienie wydawania kart do głosowania uregulowane zostało w art. 52 k.wyb. Z punktu widzenia podniesionego zarzutu, kluczowe znaczenie ma przy tym treść art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb., które
to
przepisy (odczytywane łącznie) przewidują, że po okazaniu przez wyborcę obwodowej komisji wyborczej dokumentu umożliwiającego stwierdzenie jego
tożsamości, wyborca otrzymuje od komisji kartę do głosowania właściwą dla
przeprowadzanych wyborów, opatrzoną jej pieczęcią. Wyborca potwierdza otrzymanie karty do głosowania własnym podpisem w przeznaczonej na to rubryce spisu wyborców.
Z wykładni literalnej powołanych przepisów Kodeksu wyborczego wynika uprawnienie wyborcy do otrzymania od członka obwodowej komisji wyborczej właściwej karty (kart) do głosowania (w tym przypadku karty do głosowania w
referendum), ilekroć wyborca wyrazi wolę wzięcia udziału w głosowaniu poprzez
stawienie się w siedzibie obwodowej komisji wyborczej i zostanie uprzednio zweryfikowana jego tożsamość.
Sytuacja komplikuje się w przypadku przeprowadzenia referendum w
tym
samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu. Wówczas nie można przyjmować, że stawienie się do lokalu wyborczego jest równoznaczne z wolą wzięcia udziału w obydwu głosowaniach.
Nie ulega wątpliwości, że wynikającemu z art. 52 § 2 k.wyb. uprawnieniu wyborcy do otrzymania kart do głosowania odpowiada obowiązek wydania tego
rodzaju kart, spoczywający na członkach obwodowych komisji wyborczych. Rozważając zaś zakres przedmiotowy tego obowiązku ciążącego na członkach obwodowych komisji wyborczych, należy podkreślić, że przepisy art. 52 § 2 w
zw.
z
§ 1 k.wyb. nie precyzują, jak powinien przebiegać sam proces wydawania
wyborcom przez członków obwodowych komisji wyborczych właściwych kart do głosowania.
W szczególności przepisy te nie definiują, jak
powinien zachować się członek obwodowej komisji wyborczej, wydając wyborcy karty do głosowania w sytuacji przeprowadzenia referendum razem z wyborami (w
tym przypadku razem z wyborami parlamentarnymi). Niewątpliwie użyte w
przepisie
art. 52 § 2 k.wyb.
wyrażenie „otrzymuje od komisji kartę do głosowania”, implikujące obowiązek wydania przez członka obwodowej komisji wyborczej karty
do głosowania, oznacza, że członek obwodowej komisji wyborczej nie
może
nie wydać wyborcy karty do głosowania.
W Kodeksie wyborczym nie
przewidziano jednakże ustawowego
zakazu ustalania przez członków obwodowych komisji wyborczych woli wyborców wzięcia udziału w danym głosowaniu poprzez zadawanie im pytań, czy chcą otrzymać konkretną kartę do
głosowania. Próba ustalenia takiej woli, w szczególności w sytuacji równoległego realizowania procedury właściwej dla procesu wyborczego i
referendalnego, sama w sobie nie narusza istoty obowiązku wydania karty wynikającego z prawa wyborcy i osoby uprawnionej do udziału w referendum do otrzymania karty do głosowania.
Zasygnalizowany wyżej brak ustawowej regulacji w odniesieniu do
zakresu
przedmiotowego obowiązku wydania kart do głosowania generalnie
otwiera pole Państwowej Komisji Wyborczej do doprecyzowania w
treści wytycznych, ustalanych przez nią w trybie art. 161 § 1 k.wyb., pożądanego
sposobu wykonywania tego rodzaju czynności przez członków obwodowych komisji wyborczych.
Z takiej też możliwości skorzystała Państwowa Komisja Wyborcza w przypadku wyborów parlamentarnych i referendum, zarządzonych na 15 października 2023 r., gdzie w Wytycznych doprecyzowała techniczne aspekty pożądanego sposobu postępowania członków obwodowych komisji wyborczych w kontekście obowiązku wydawania kart wyborczych i
referendalnej wyborcom.
W pkt 49 Wytycznych przewidziano bowiem, że
wyborcy
wydaje się po jednej karcie do głosowania. To sformułowanie sugeruje, że wyborcy należało wydać wszystkie karty do głosowania w przeprowadzanych w
danym dniu czynnościach wyborczych, a zatem również kartę do głosowania w
referendum. Ten sposób interpretacji Wytycznych potwierdziła także sama PKW, najpierw kierując w dniu wyborów w godzinach południowych pismo do okręgowych komisji wyborczych (znak pisma […]), w którym przypominała, że
działania członków obwodowych komisji wyborczych, polegające na zadawaniu pytań wyborcom, czy chcą dostać kartę do głosowania w referendum, są
niedopuszczalne w świetle pkt 49-51 Wytycznych, a następnie w swoim stanowisku, złożonym w niniejszej sprawie, potwierdzającym, że mogło w tym aspekcie dojść do naruszenia procedury określonej w Wytycznych. Nie ulega zarazem wątpliwości, że nie wszyscy członkowie obwodowych komisji wyborczych, w zarządzonych na dzień 15 października 2015 r. wyborach i referendum, zastosowali się do tych Wytycznych, mimo, że w świetle art. 161 k.wyb. były one dla nich wiążące.
Jednakże nawet w przypadku stwierdzenia, że w dniu głosowania postępowanie części członków obwodowych komisji wyborczych w odniesieniu do
procedury wydawania kart do głosowania odbiegało od procedur przewidzianych w Wytycznych, nadal nie może być mowy o – niezbędnym do
wykazania w odniesieniu do protestów referendalnych – naruszeniu przepisów
rangi ustawowej dotyczących głosowania, skoro ani ustawa o
referendum ogólnokrajowym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących przebiegu czynności wydawania kart referendalnych. Z
samego obowiązku wydawania kart nie sposób zaś wywodzić na poziomie ustawowym, jak wydanie to powinno przebiegać. Także stanowisko przedstawione przez Prokuratora Generalnego w istocie wskazuje jedynie na naruszenie norm
wewnętrznych, wynikających z Wytycznych (sam fakt przytoczenia w
stanowisku treści art. 52 § 2 k.wyb. nie może być uznany za jakiekolwiek prawne rozważania w tym zakresie).
Wprawdzie
wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej, zgodnie z art. 161 §
1
k.wyb., są wiążące dla organów wyborczych, nie stanowią one jednak źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Komisja nie ma bowiem kompetencji do
stanowienia tego typu norm prawnych. Uchwały Komisji stanowią jedynie akty
prawa o charakterze wewnętrznym (zob. p
ostanowienie Sądu Najwyższego z
25 października 2018 r., I NSW 12/18). U
chwały PKW mogą mieć przy tym charakter aktów normatywnych (co jest możliwe w odniesieniu do wewnętrznych źródeł prawa), tworzą bowiem normy nakazujące organom wyborczym określone zachowania, nigdy jednak nie mogą tworzyć norm prawnych samoistnych. W
judykaturze utrwalony jest pogląd, że
wzorzec kontroli zawsze stanowią i
powinny stanowić wyłącznie przepisy Kodeksu wyborczego
(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17).
Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia, może
mieć zatem jedynie znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i
stosowania
norm Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013
r., sygn. II OSK 2467/12, LEX nr 1291975), nigdy jednak nie może stanowić
samodzielnie samoistnego źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym.
Należy jednocześnie zauważyć, że choć PKW w Wytycznych jako pożądany
sposób postępowania członków obwodowych komisji wyborczych ustaliła mechanizm wydawania wyborcom
wszystkich kart do głosowania, w tym również karty do głosowania w referendum, to jednak równie prawidłowe mogłoby być nałożenie przez PKW w treści tych Wytycznych na członków obwodowych komisji wyborczych nakazu uprzedniego pytania wyborcy, który stawił się w lokalu wyborczym, które karty do głosowania życzy sobie otrzymać. Tego typu pytanie wciąż mieściłoby się bowiem w procesie „wydawania” kart, zwłaszcza w sytuacji, gdy udział w referendum i w wyborach jest prawem obywatela, a przeprowadzanie w tym samym dniu zarówno wyborów, jak i referendum, nie prowadzi do
oczywistego domniemania, że stawienie się wyborcy w lokalu wyborczym samo
przez się stanowi wyrażenie woli udziału i w wyborach, i w referendum.
W konsekwencji, prawidłowa wykładnia art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. prowadzi do wniosku, że choć u
stawodawca
pozostawił PKW swobodę decyzji w
zakresie ustalenia – w drodze wytycznych – jak powinien wyglądać proces
weryfikacji woli wyborcy wzięcia udziału w danym głosowaniu
, to jednak z
perspektywy naruszenia tych przepisów kodeksowych doniosłe znaczenie ma
jedynie okoliczność, czy wyborca, zgodnie ze swoją wolą, otrzymał właściwą kartę do głosowania. W tej sytuacji za zbyt
daleko idącą uznać należy interpretację, że z treści art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. wynika zakaz formułowania przez
członków obwodowych komisji wyborczych pytań zmierzających do ustalenia, czy wyborca chce otrzymać konkretną kartę do głosowania. Innymi słowy,
sam
fakt
kierowania tego rodzaju pytań do wyborców przez członków obwodowych
komisji wyborczych nie może być poczytywany za naruszenie art.
52
§ 2 w zw. z § 1 k.wyb. Trudno także przyjąć, że norma nakazująca członkom obwodowych komisji wyborczych wydanie kart do głosowania oznacza każdorazowy i bezwzględny obowiązek wręczenia wszystkich możliwych kart, skoro
jest prawnie dopuszczalnym, że sam wyborca może odmówić przyjęcia poszczególnych kart. W takiej sytuacji faktycznie nie dochodzi do wydania wszystkich kart, co prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że zawsze mielibyśmy wówczas do czynienia z naruszeniem art. 52 § 2 k.wyb.
O ewentualnym naruszeniu wskazanych przepisów kodeksowych można
mówić dopiero wówczas, gdy członek obwodowej komisji wyborczej nie
wyda konkretnemu wyborcy właściwej karty do głosowania. Na taką sytuację wskazała Skarżąca, ale dotyczącą innego wyborcy. Skarżąca nie wskazała jednak, czy wyborca ten chciał otrzymać dwie karty, czy też trzy. Opis zdarzenia nie
prowadzi do stwierdzenia, że wydanie dwóch kart a nie trzech nie było podyktowane decyzją wyborcy. Skarżąca wręcz wskazuje, że członkini obwodowej komisji wyborczej po odejściu osoby, której wydano dwie karty zareagowała na jej
spojrzenie dodatkowym pytaniem „to tej trzeciej karty nie chciałaś, tak?”. Skarżąca nie wskazuje aby owa opisana osoba jednak odebrała kartę, co
uprawdopodabnia wniosek, że nie wzięcie udziału w referendum przez
opisywaną osobę było jej decyzją. Skarżąca nie wskazuje też aby
zachowanie obwodowej komisji wyborczej w jakikolwiek sposób wpłynęło na ograniczenie realizacji jej czynnego prawa wyborczego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 242 § 1 i 2 w zw. z art. 34 ust.
2 u.r.o., Sąd Najwyższy uznał podniesiony zarzut za niezasadny.
[SOP]
[ał]