I NSW 24/25

SN
I NSW 24/25
POSTANOWIENIE
Dnia 26 czerwca 2025 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Oktawian Nawrot (przewodniczący)
‎
SSN Marek Dobrowolski (sprawozdawca)
‎
SSN Janusz Niczyporuk
w sprawie ze skargi S. P.
na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej nr 165/2025 z dnia 23 kwietnia 2025 r.
‎
w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań
‎
i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania
‎
utworzonych w kraju w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 18 maja 2025 r.,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
‎
Publicznych w dniu 26 czerwca 2025 r.,
odrzuca skargę.
Marek Dobrowolski      Oktawian Nawrot     Janusz Niczyporuk
UZASADNIENIE
Dnia 21 maja 2025 r. (data prezentaty Sądu Najwyższego) S.
P. (dalej: skarżący) wniósł do
Sądu Najwyższego pismo, w
którym zakwestionował wytyczne zawarte w uchwale nr 165/2025 Państwowej
Komisji Wyborczej z dnia 23 kwietnia 2025 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz
przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w
wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 18 maja 2025 r. (dalej: wytyczne), jako
niezgodnych z prawem.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w wyborach na Prezydenta RP zarządzonych na dzień 18 maja 2025 r. został powołany w skład obwodowej Komisji Wyborczej nr [.] w K., w której miał pełnić funkcję przewodniczącego.
W związku wątpliwościami dotyczącymi wskazanych wytycznych w zakresie umożliwienia głosowania wyborcom ustawionym w kolejce do lokalu wyborczego po godzinie 21.00 skontaktował się w dniu 16 maja 2025 r. z
właściwym wydziałem PKW organizującym wybory. Po wyrażeniu negatywnego stanowiska odnośnie głosowania po godzinie 21.00, skarżący został odwołany ze
składu komisji z powodu nie zapoznania się z wytycznymi i nie wykonywania zaleceń PKW. W związku z zaistniałą sytuacją wniósł do Sądu Najwyższego skargę w której przedstawił obowiązujący stan prawny i stwierdził, że uchwała PKW o
wytycznych nie jest źródłem prawa i nie może samowolnie oraz w sposób dowolny pomijać czy zmieniać przepisów aktu prawnego wyższego rzędu jakim jest uchwalona przez Sejm RP
ustawa
z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2025, poz. 365, dalej: „k.wyb.”).
Zdaniem skarżącego wytyczne PKW muszą być uchwalane na podstawie i
zgodnie z obostrzeniami zawartymi w kodeksie, a żaden jego przepis w
obowiązującej treści nie uzależnia czasookresu trwania głosowania od wielkości czy powierzchni lokalu wyborczego. Skarżący wskazuje, że wytyczne PKW, których
bezwzględnie mają przestrzegać członkowie obwodowej komisji wyborczej, w pkt 93 literalnie brzmią: „O godz. 21.00 Przewodniczący zarządza zakończenie głosowania”, a więc dopuszczenie przez przewodniczącego do głosowania po
godzinie 21.00 osób znajdujących się poza lokalem jest, zdaniem skarżącego, przestępstwem. Ponadto, zauważa skarżący, że dalej z pkt 93 wytycznych PKW jednoznacznie wynika, że po godz. 21.00: „Komisja zamyka lokal”, a więc nie ma możliwości umożliwienia głosowania wyborcom, którzy ustawili się w kolejce przed
lokalem wyborczym, kiedy o godzinie 21.00 zostało ono zakończone i lokal został zamknięty. Tym bardziej, że art. 39 § 4 k.wyb stanowi, że: „od tej chwili mogą
głosować tylko wyborcy, którzy przybyli do lokalu wyborczego przed godziną zakończenia głosowania”. Zdaniem skarżącego, jedynym przypadkiem w
którym
kodeks wyborczy dopuszcza głosowanie po godzinie 21.00 określa art.
47 § 1 k.wyb, który stanowi, że „Głosowania nie wolno przerywać. Gdyby wskutek nadzwyczajnych wydarzeń głosowanie było przejściowo uniemożliwione, obwodowa komisja wyborcza może zarządzić jego przerwanie, przedłużenie albo odroczenie do dnia następnego. Uchwałę w sprawie przedłużenia albo odroczenia do dnia następnego głosowania obwodowa komisja wyborcza podejmuje po
uzyskaniu zgody właściwej komisji wyborczej wyższego stopnia”, a więc dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, które wystąpią między godz. 7.00, a 21.00.
W ocenie skarżącego wytyczne PKW proponujące inny sposób przeprowadzenia głosowania po godzinie 21.00 jest nakłanianiem członków obwodowej komisji wyborczej do łamania prawa (przestępstwa) i tym samym zakazania stosowania wytycznych PKW niezgodnych z prawem w drugiej turze wyborów Prezydenta RP w dniu 1 czerwca 2025 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 161 § 1 k.wyb., Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne
wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i
organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. Natomiast zgodnie z art. 161a § 1 k.wyb. Pełnomocnikowi wyborczemu służy prawo
wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na uchwałę PKW w sprawach, o których mowa powyżej.
W ocenie Sądu Najwyższego formalnoprawna analiza skargi wniesionej w
niniejszej sprawie prowadzi do
wniosku, że jest ona niedopuszczalna. Skarżący
nie wskazał bowiem w jakim trybie kwestionuje wskazane wytyczne PKW, natomiast z powołanego powyżej art. 161a § 1 k.wyb. jednoznacznie wynika, że
prawo do wniesienia skargi na uchwałę PKW określającą wytyczne przysługuje wyłącznie Pełnomocnikowi wyborczemu.
Analiza pisma skarżącego wskazuje, że
zostało ono wniesione przez niego we własnym imieniu, jako byłego członka obwodowej komisji wyborczej nr 2 w Kołczygłowach i nie przysługuje mu status Pełnomocnika wyborczego żadnego z komitetów wyborczych kandydatów na
urząd
Prezydenta RP.
Skarżący nie ma zatem legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. § 161a § 1 k.wyb., co oznacza, że analizowana w sprawie skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, co stanowi podstawę do jej odrzucenia.
Na marginesie powyższego, Sąd Najwyższy wskazuje jednak, że
zarzuty podniesione wobec zaskarżonej uchwały nie zasługiwałyby na uwzględnienie. W
orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślano, że „[w]ytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie należą do
określonego w Konstytucji RP katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie zostały ani w Konstytucji RP wymienione, ani nie mogą być utożsamiane z ustawą, skoro to ustawa Kodeks wyborczy upoważnia Państwową Komisję Wyborczą do ich wydawania. Z ogólnego założenia hierarchicznej budowy systemu prawnego oraz prymatu ustawy wynika, że normy wydawane na podstawie ustawy muszą być z nią zgodne, a nie że same są ustawą. Kodeks wyborczy ustanawia tryb kontroli zgodności wytycznych z prawem przez
Sąd Najwyższy. Upoważnia do zaskarżania do Sądu Najwyższego wytycznych, ale – co oczywiste – nie przepisów ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku wyborów” (postanowienie Sądu Najwyższego z 19 grudnia 2023 r., I NSW 1143/23). Celem zaskarżenia wytycznych jest przede wszystkim zakwestionowanie rozwiązań, które
pozostawałyby sprzeczne z regulacjami ustawowymi i które mogłyby doprowadzić do jednolitego przyjęcia standardów postępowania komisji wyborczych, które zagrażałyby przebiegowi głosowania i ustalaniu jego wyników.
W rzeczywistości skarżący zarzucił istnienie nieprawidłowości w zakresie pkt. 93
-
95 wytycznych. Zgodnie z nimi: „93.
O
godzinie 21.00 przewodniczący komisji zarządza zakończenie głosowania. Komisja zamyka lokal. Wyborcom przybyłym do lokalu, w tym wyborcom, którzy
-
z uwagi na warunki lokalowe - ustawili się w kolejce przed lokalem wyborczym przed godziną 21.00, należy
umożliwić oddanie głosu (art. 39 §
4
k.wyb). O tego rodzaju sytuacji należy
niezwłocznie zawiadomić wójta oraz okręgową komisję wyborczą.
94.
W
przypadku konieczności umożliwienia oddania głosu wyborcom przybyłym
do lokalu oraz wyborcom, którzy - z uwagi na warunki lokalowe - ustawili
się w kolejce przed lokalem wyborczym, komisja zobowiązana jest do
zagwarantowania, aby poza nimi nie mogły głosować inne osoby, które
przybyły
do lokalu wyborczego (ustawiły się w kolejce) po godzinie 21.00.
95. Działania, o których mowa w pkt 94, mogą polegać np. na wydawaniu wyborcom przybyłym do lokalu wyborczego przed godziną zakończenia głosowania oznaczonych pieczęcią komisji kartek i/lub na zabezpieczeniu końca kolejki przez
członka komisji. Kolejka cały czas musi być bowiem pilnowana, aby
wyborcy
przybyli po 21.00 nie mogli zagłosować (np. przez członków komisji, którzy rotacyjnie będą pilnowali kolejki na jej końcu i z boków). Działania te członkowie komisji realizują przy wsparciu osób skierowanych przez wójta”.
Zastrzeżenia skarżącego dotyczą dopuszczenia do głosowania osób, które
miały przybyć do lokalu wyborczego przed 21:00, jednakże z uwagi na
warunki
lokalowe ustawiły się przed lokalem wyborczym. Przedstawione zarzuty uznać należy za bezzasadne.
Zgodnie z art. 39 § 2 k.wyb., głosowanie odbywa się bez przerwy od
godziny
7:00 do godziny 21:00. Natomiast zgodnie z art. 39 § 4 k.wyb., o
godzinie
zakończenia głosowania przewodniczący obwodowej komisji wyborczej zarządza zakończenie głosowania. Od tej chwili mogą głosować tylko wyborcy, którzy przybyli do lokalu wyborczego przed godziną zakończenia głosowania. Jednakże przez „przybycie do lokalu wyborczego” nie można rozumieć wyłącznie
fizycznego przebywania w lokalu, rozumianym jako jedno pomieszczenie, ale także ustawienie się w kolejce do niego, także wówczas, gdy kolejka wykracza
poza lokal wyborczy, a nawet teren budynku, w którym znajduje się ten
lokal. Wytyczne z pkt. 93
-
95 nie stoją w żadnej mierze w sprzeczności z
uregulowaniami ustawowymi. Stanowią natomiast ich doprecyzowanie, mające na celu zapewnienie należytego przebiegu głosowania.
Sąd Najwyższy w dotychczasowym orzecznictwie niejednokrotnie podkreślał, że „[g]łosowanie po godz. 21.00 przez osoby, które przybyły do lokalu wyborczego przed godziną zakończenia głosowania, nie stanowi naruszenia ciszy wyborczej, o
której mowa w art. 107 k.wyb. Wyborcy ci mogą bowiem zrealizować swoje
czynne prawo wyborcze wprost na podstawie art. 39 § 4 k.wyb. A
obwodowa
komisja wyborcza ma obowiązek umożliwić im realizację ich
praw
konstytucyjnych” (np. postanowienia Sądu Najwyższego: z
9
stycznia
2024 r., I NSW 222/23; z 9 stycznia 2024 r., I NSW 961/23; z
14
grudnia 2023 r., I NSW 877/23; z 13 grudnia 2023 r., I NSW 799/23). Należy
podkreślić, że skoro ustawodawca przyjął wprost w art. 39 § 4 k.wyb., iż
wyjątkowo dopuszczalne jest głosowanie po godzinie 21:00, to same wytyczne nie mogą tego prawa eliminować, czy też go nawet ograniczać. Rola wytycznych sprowadza się do doprecyzowania i ujednolicenia stosowania uregulowań ustawowych. Uznanie, że w hierarchii źródeł prawa stoją one powyżej regulacji
zawartych w ustawie – Kodeks wyborczy i przez to możliwe jest kształtowanie w nich w sposób o niego niezależnych kwestii dotyczących organizacji głosowania i wyborów, stanowiłoby ewidentny przykład naruszenia art.
87 Konstytucji RP. Jeżeli w art. 39 § 4 k.wyb. wskazano, że głosowanie przez
wyborców, którzy przybyli do lokalu wyborczego przed
godziną zakończenia głosowania jest dopuszczalne, w wytycznych musi
zostać określony sposób umożliwienia takiego oddania głosu, przy
jednoczesnym przeciwdziałaniu próbom
głosowania przez osoby, które
przybyły do lokalu wyborczego później. Wobec tego wykreślenie regulacji, która umożliwiałaby wykonanie takiego prawa, jak i wprowadzenie bezpośredniego zakazu dopuszczania do głosowania takich
osób, nie tylko nie czyniłoby zadość roli, jaką przypisuje się wytycznym, ale stanowiłoby przejaw bezprawnego ograniczania praw wyborczych.
Uniemożliwienie wyborcom udziału w głosowaniu poprzez odmowę dopuszczenia do oddania głosu w sytuacji, gdy przybyli do lokalu wyborczego przed
godziną 21:00, stanowiłoby naruszenie czynnego prawa wyborczego, wynikającego z art. 62 Konstytucji RP. Wyborca nie może ponosić negatywnych konsekwencji niedostosowania lokalu wyborczego do
przebywania w nim większej liczby uprawnionych osób. To na państwie i
jego
organach spoczywa obowiązek należytego zorganizowania wyborów – począwszy od podjęcia stosownych przygotowań (również co do wyboru miejsca będącego lokalem wyborczym), skończywszy na ustaleniu wyników głosowania. Określając kwestie dotyczące organizacji głosowania, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów, które
mogłyby stanowić potencjalne zagrożenie dla
jego
sprawnego przeprowadzenia w danym miejscu (np. przy uwzględnieniu liczby mieszkańców danego obwodu, umiejscowienia lokalu wyborczego w
okolicach
domów studenckich lub w miejscowości turystycznej, co wprost nakłada
konieczność uwzględnienia większej liczby wyborców głosujących w
oparciu o zaświadczenia o
prawie do głosowania, itp). Kwestie organizacyjne dotyczące przygotowania głosowania nie są bowiem mniej istotne niż związane z
procedurą oddawania głosów i ustaleniem wyników. Zaniedbania organizacyjne we
wskazanej materii nie
mogą przekładać się na ograniczenia w wykonywaniu prawa wyborczego, które
nie jest zawinione przez samego wyborcę. Biorąc
pod
uwagę, że
ustawodawca wyznaczył konkretne godziny, w których możliwe jest oddanie
głosu, niedopuszczalne jest wymaganie od samego wyborcy, aby to on przewidywał potencjalne utrudnienia związane z fizycznym dostaniem się do
lokalu
wyborczego i z własnej inicjatywy podejmował odpowiednie kroki zaradcze (np. poprzez przybycie do lokalu wyborczego z dużym wyprzedzeniem). Podejście takie stanowiłoby naruszenie zasady równości i skutkowałoby faktycznie
korzystniejszym potraktowaniem wyborców, którzy
przystępują do
głosowania w lokalach wyborczych o większej powierzchni lub
w mniejszych miejscowościach – gdzie ryzyko dłuższego oczekiwania na
oddanie głosu poza
lokalem wyborczym jest obiektywnie mniejsze. Nie
istnieją
żadne argumenty
przemawiające za różnicowaniem sytuacji wyborcy, który fizycznie dostał się do lokalu wyborczego od wyborcy, który choć przybył do
lokalu przed
godziną 21:00, to nie mógł oddać głosu przed tą godziną z uwagi na inne osoby oczekujące przed nim.
Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 186 § 1 k.wyb. lokale obwodowych komisji wyborczych zapewnia wójt (burmistrz, prezydent). Ich
położenie, powierzchnia i dostosowanie do pomieszczenia większej liczby wyborców w tym samym czasie, będzie zatem oczywiście różna i nie sposób przyjąć
uniwersalnego rozwiązania, które dawałoby szanse na zagwarantowanie oddania głosów przez wszystkich przystępujących do głosowania przed 21:00.
Co więcej, zaproponowane ograniczenie mogłoby doprowadzić do
nadmiernej kumulacji wyborców, chcących fizycznie znaleźć się w lokalu wyborczym przed
godziną 21:00, co w konsekwencji doprowadziłoby nie tylko do
zagrożenia niektórych praw wyborczych (np. prawa do tajności głosowania), ale również do błędów w zakresie ustalenia wyników głosowania.
Skarżący zdaje się również nie dostrzegać potencjalnych zagrożeń dotyczących następstw wynikających z wąskiego przyjęcia interpretacji pojęcia „przybycie do lokalu wyborczego”. Lokale te są umiejscowione w różnych budynkach udostępnionych przez gminę, o zróżnicowanym układzie architektonicznym i w żaden sposób nie ustandaryzowano ich fizycznych granic, które pozwalałyby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić ich obręb. W
kontekście postawionego przez skarżącego zarzutu mogą wystąpić realne trudności przy weryfikacji, czy dany wyborca znajdował się już w lokalu wyborczym, czy nadal przebywał przed nim (np. stojąc w jego progu albo przekraczając go tylko
częściowo). To w konsekwencji może prowadzić do naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących głosowania, a w skrajnych przypadkach wypełniać nawet znamiona przestępstwa zakłócenia przebiegu wyborów – w
postaci przeszkadzania w głosowaniu (art. 249 pkt 3 k.k.). Obie sytuacje stanowią przesłanki dla wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów, ważności wyborów w okręgu lub wyborowi określonej osoby (art. 82 § 1 k.wyb.).
Powyżej nakreślona ocena postawionych przez skarżącego zarzutów prowadzi do wniosku, że kluczowa dla uniknięcia sygnalizowanych niebezpieczeństw pozostaje kwestia przestrzegania wytycznych (zwłaszcza w
zakresie kontroli kolejki wyborców przed lokalem wyborczym) przez członków komisji oraz osoby przypisane im w tym celu do pomocy. Sąd Najwyższy dostrzega liczne z tym związane zagrożenia. Na przykład próby oddziaływania na osoby oczekujące w kolejce przed lokalem wyborczym mogą przybrać formę bezprawnego wpływu na wyborców, którzy nie oddali jeszcze głosu. Nie zmienia to
jednak faktu, że przeciwdziałanie tego typu praktykom należy do kompetencji członków obwodowych komisji wyborczych. Ich obowiązkiem jest zagwarantowanie nie tylko niedopuszczania do dołączania do kolejki osób, które nie przybyły do
lokalu wyborczego przed godziną 21:00, ale również zapewnienie – analogicznie jak podczas trwania głosowania (od 7:00 do 21:00), że osoby trzecie nie ingerują w sposób bezprawny w przebieg głosowania tych, którzy dopiero oddadzą swój głos. Kwestia ta pozostaje jednak niezależna od samej dopuszczalności głosowania po godzinie 21:00 – w zakresie, w jakim reguluje to przepis art. 39 § 4 k.wyb. Samo brzmienie pkt. 93
-
95 wytycznych nie budzi w tym względzie zastrzeżeń.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
Marek Dobrowolski      Oktawian Nawrot     Janusz Niczyporuk
sh
[a.ł]