I KZP 23/09

POSTANOWIENIE  Z  DNIA  28  PAŹDZIERNIKA  2009  R. 
I  KZP  23/09 
 
 
W sprawach, w których jako pokrzywdzony występuje Zakład Ubez-
pieczeń Społecznych, czynności procesowych przysługujących pokrzyw-
dzonemu dokonuje Prezes Zakładu, jako organ uprawniony do działania w 
jego imieniu, bądź inna osoba upoważniona do tego na podstawie odpo-
wiedniego przepisu statutu ZUS, o ile statut taką możliwość przewiduje. 
 
Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk. 
Sędziowie: SN J. Matras, SA (del. do SN) Z. Puszkarski (spra-
wozdawca). 
Prokurator Prokuratury Krajowej: B. Mik. 
 
Sąd Najwyższy w sprawie zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecz-
nych, złożonego w postępowaniu o przestępstwo z art. 219 k.k., po rozpo-
znaniu, przekazanego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przez Sąd Rejono-
wy w W. postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r., zagadnienia prawnego 
wymagającego zasadniczej wykładni ustawy: 
 
„Czy za pokrzywdzonego – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, 
uprawniona do wniesienia zażalenia jest osoba, która – jako pracownik – 
dysponuje upoważnieniem do reprezentowania Zakładu w sprawach kar-
nych, udzielonym w ramach tzw. ciągu pełnomocnictw?” 
 
p o s t a n o w i ł  odmówić podjęcia uchwały. 
 
 

 
2
U Z A S A D N I E N I E  
 
Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu do roz-
strzygnięcia sformułowane zostało przez Sąd Rejonowy w W., w następu-
jącej sytuacji procesowej. 
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej oznaczany też skrótem 
ZUS), skierował do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie o podejrzeniu 
popełnienia przez ustaloną osobę przestępstwa określonego w art. 219 k.k. 
Wszczęte w tej sprawie dochodzenie prokurator postanowieniem z dnia 2 
marca 2009 r. umorzył na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k., uznając, że 
brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia 
przestępstwa. Postanowienie to zaskarżyła wymieniona jednostka organi-
zacyjna ZUS; zażalenie podpisała Iwona K., naczelnik Wydziału Realizacji 
Dochodów III Oddziału ZUS w W., załączając pełnomocnictwo udzielone jej 
przez dyrektora Oddziału. Zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2009 r. proku-
rator odmówił przyjęcia środka odwoławczego, motywując, że ZUS nie jest 
w tej sprawie pokrzywdzonym, zatem zażalenie zostało wniesione przez 
osobę nieuprawnioną. Zarządzenie to zostało zaskarżone zażaleniem pod-
pisanym przez Marzenę M., zastępcę naczelnika Wydziału Realizacji Do-
chodów III Oddziału w W., także działającą na podstawie pełnomocnictwa 
udzielonego jej przez dyrektora Oddziału. Treść obu pełnomocnictw była 
jednakowa; ich adresatki zostały upoważnione do reprezentowania Oddzia-
łu przed sądami powszechnymi w sprawach: 
1) z zakresu ustalania obowiązku ubezpieczeń społecznych, 
2) z zakresu dochodzenia należności Zakładu z tytułu składek na 
ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz 
Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, 
3) należących do właściwości wydziałów ksiąg wieczystych – z 
wyłączeniem składania wniosków o wykreślenie z hipoteki – w 

 
3
przypadku, gdy nie wygasła zabezpieczana przez nią wierzy-
telność oraz wniosków o założenie księgi wieczystej, 
4) wniosków o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. 
Wanda P., dyrektor III Oddziału ZUS w W., udzielając powyższych 
pełnomocnictw, powołała się na pełnomocnictwo udzielone jej w dniu 6 
marca 2008 r. przez prezesa ZUS, mocą którego została upoważniona do 
reprezentowania: 
1. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu przed sądami 
powszechnymi oraz Sądem Najwyższym w sprawach: 
a) z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w zakresie powierzonym 
na podstawie innych ustaw, 
b) z zakresu postępowania upadłościowego, 
c) dotyczących ksiąg wieczystych, składania oświadczeń i wniosków 
w tym zakresie, 
d) w innych sprawach związanych z działalnością Zakładu Ubezpie-
czeń Społecznych, w których nie jest określona wartość przedmiotu sporu 
lub w sprawach, w których wartość przedmiotu sporu nie przekracza 
500 000 zł. 
2. Prezesa i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu 
przed sądami administracyjnymi. 
3. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako Likwidatora Fun-
duszu Alimentacyjnego w postępowaniu odwoławczym przed sądami 
 – z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom Od-
działu. 
Jako podstawę prawną tego pełnomocnictwa wskazano art. 73 ust. 1 
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz-
nych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej oznaczaną także skró-
tem u.s.u.s.) oraz art. 63 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o 
świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w 

 
4
związku z § 2 ust. 2 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, sta-
nowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 
lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecz-
nych (Dz. U. Nr 28, poz. 164). 
Właściwy do rozpoznania obu zażaleń Sąd Rejonowy postanowie-
niem z dnia 17 czerwca 2009 r., uchylił zaskarżone zarządzenie prokurato-
ra, wobec czego aktualne stało się rozpoznanie zażalenia ZUS na posta-
nowienie prokuratora o umorzeniu dochodzenia. Przystępując do rozpo-
znania tego zażalenia Sąd Rejonowy – w innym już składzie – powziął 
wątpliwości, które przedstawił we wniosku o zasadniczą wykładnię ustawy. 
Sąd Rejonowy wskazał, iż w jego ocenie zostały spełnione przesłanki 
wystąpienia z pytaniem prawnym, o którym mowa w art. 441 § 1 k.p.k. 
Podniósł, że przedstawione zagadnienie prawne „wymaga zasadniczej wy-
kładni ustawy, wyłoniło się w toku postępowania odwoławczego, nie było 
przedmiotem szerszych rozważań ani w doktrynie, ani w judykaturze, jest 
zakotwiczone w stanie faktycznym w przedmiocie oceny skuteczności albo 
dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego oraz pozostaje w 
związku z ustaleniami faktycznymi”. Sąd Rejonowy wyraził też pogląd, że 
„rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii będzie miało doniosły praktycznie 
wymiar w orzecznictwie sądowym, a zwłaszcza na etapie badania formal-
nych przesłanek umocowania do reprezentowania podmiotów, które nie są 
osobą fizyczną, lecz – podobnie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych – 
osobami prawnymi o specyficznym systemie reprezentacji ze względu na 
strukturę organizacyjną”. 
Prokurator, w pisemnym stanowisku Prokuratury Krajowej, wniósł o 
odmowę podjęcia uchwały. Zwrócił uwagę, że inicjujący wykładnię prawa 
Sąd nie rozważył z należytą starannością, iż wniosek do Sądu Najwyższe-
go, kierowany z powołaniem się na art. 441 § 1 k.p.k., powinien wskazywać 
przepis prawa, którego rozumienie przysparza sądowi ad quem trudności, 

 
5
precyzować wątpliwość interpretacyjną wiążącą się z brzmieniem owego 
przepisu oraz dowodzić, że powzięta wątpliwość ma charakter rzeczywisty i 
że od sposobu jej rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie w przedmiocie 
środka odwoławczego. Nie spełnia tych wymogów wniosek Sądu Rejono-
wego, przede wszystkim dlatego, że zawarte we wniosku pytanie prawne, 
jak i jego uzasadnienie, pozostają bez bezpośredniego związku z zakre-
sem regulacji art. 51 § 1 k.p.k., nadto wniosek nie daje podstaw do przyję-
cia, iżby Sąd Rejonowy miał jakiekolwiek kłopoty ze zrozumieniem tego 
przepisu. 
Na posiedzeniu Sądu Najwyższego reprezentujący Zakład Ubezpie-
czeń Społecznych radca prawny wniósł o podjęcie uchwały w przedmioto-
wym zagadnieniu. 
Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne, Sąd Najwyższy 
zważył, co następuje. 
Należy podzielić stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej, iż w 
rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały prze-
widzianej art. 441 § 1 k.p.k. Przepis ten stanowi, że sąd odwoławczy może 
przekazać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu 
jedynie wtedy, gdy wymaga ono zasadniczej wykładni ustawy. W orzecz-
nictwie Sądu Najwyższego oraz w doktrynie wskazuje się, że wykładnia 
zasadnicza odnosi się do zagadnień ważnych, mających podstawowe zna-
czenie dla prawidłowego rozumienia i stosowania prawa, nasuwających 
istotne problemy interpretacyjne, wynikające z wadliwej lub niejasnej re-
dakcji przepisu, względnie gdy w kontekście innego przepisu rodzą się 
trudności w jego rozumieniu. Ma przy tym znaczenie wykazanie przez sąd 
formułujący pytanie prawne istnienia rozbieżności interpretacyjnych wystę-
pujących przy wykładni określonej normy prawnej albo samodzielne przed-
stawienie różnych kierunków wykładni i wykazanie trudności w wyborze 
jednego z nich (zob. np. postanowienia Sądu Najwyższego z: dnia 16 

 
6
czerwca 1993 r., I KZP 14/93, Wok. 1993, z. 11; dnia 28 lipca 1994 r., I 
KZP 18/94, OSNKW 1994, z. 7-8, poz. 49; dnia 12 marca 1996 r., I KZP 
1/96, Wok. 1996, z. 7; dnia 17 maja 2000 r., I KZP 7/00, OSNKW 2000, z. 
5-6, poz. 51; dnia 29 marca 2006 r., I KZP 58/05, OSNPr. i Pr. 2006 nr 6, 
poz. 4; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1999 r., I KZP 
21/98, OSNKW 1999, z. 1-2, poz. 3 oraz np. R. Stefański: Instytucja pytań 
prawnych do Sądu Najwyższego w sprawach karnych, Warszawa 2001, s. 
252 i n.). Sąd Rejonowy, postulując dokonanie zasadniczej wykładni prze-
pisu art. 51 § 1 k.p.k. „w aspekcie art. 306 § 1 k.p.k. w zw. z art. 299 § 1 
k.p.k.”, nie wykazał, iż rzeczywiście zachodzi taka konieczność. Co więcej, 
wywody zawarte w wystąpieniu Sądu wyraźnie świadczą o tym, że nie ma 
on istotnych trudności w interpretacji wymienionego przepisu, stanowiące-
go, iż „za pokrzywdzonego, który nie jest osobą fizyczną, czynności proce-
sowych dokonuje organ uprawniony do działania w jego imieniu”. W kręgu 
podmiotów pokrzywdzonych przestępstwem określonym w art. 219 k.k. sy-
tuuje, tak jak w wydanym przez siebie postanowieniu z dnia 17 czerwca 
2009 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przywołując uchwałę Sądu 
Najwyższego z dnia 25 marca 2003 r., I KZP 50/02, OSNKW 2003, z. 3-4, 
poz. 28, mówiącą, że w postępowaniu karnym, którego przedmiotem jest 
czyn polegający na zaniechaniu odprowadzenia przez pracodawcę – 
wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy z dnia 13 października 1998 r. 
o systemie ubezpieczeń społecznych – składki na ubezpieczenie społecz-
ne, status pokrzywdzonego przysługuje także Zakładowi Ubezpieczeń Spo-
łecznych. Wskazując na art. 72 oraz art. 73 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., Sąd 
Rejonowy stwierdził, że organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd oraz 
Rada Nadzorcza, zaś Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz oraz kieruje 
jego pracami. W takim razie nie ma wątpliwości, że pokrzywdzonym 
uprawnionym do działania w przedmiotowej sprawie, w tym do wnoszenia 
środków odwoławczych, jest m. in. ZUS, a skoro, co oczywiste, nie jest on 

 
7
osobą fizyczną, czynności procesowych dokonuje za niego Prezes Zakła-
du. Nie budzi to wątpliwości Sądu Rejonowego, natomiast nie jest już – je-
go zdaniem – jasne, czy ta kompetencja Prezesa ZUS może być przenie-
siona na inne osoby, a zwłaszcza czy osoba dysponująca upoważnieniem 
Prezesa do reprezentowania Zakładu może skutecznie udzielić innej oso-
bie upoważnienia do dokonania za ZUS czynności procesowej w postępo-
waniu karnym. W takim jednak razie wątpliwości Sądu odnoszą się nie do 
wykładni wskazanego w pytaniu prawnym przepisu art. 51 § 1 k.p.k., ale – 
co trafnie zauważył prokurator Prokuratury Krajowej – zagadnienia prawi-
dłowego rozumienia uregulowań prawnych zawartych w przepisach art. 74 
ust. 5 u.s.u.s. oraz § 2 ust. 2 pkt 1 statutu ZUS. Pierwszy z tych przepisów 
stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (do 
dnia 20 maja 2009 r., to jest do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 3 
kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz 
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 68, poz. 574 – 
Prezes Rady Ministrów) nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi 
Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności: 
1) strukturę organizacyjną oraz zakres rzeczowy działania centrali 
i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 
2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. 
Z kolei § 2 ust. 2 pkt 1 statutu ZUS stanowi, że Prezes Zakładu może 
upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu 
w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełno-
mocnictw. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie zawarte w tym przepisie 
jest wręcz konieczne; rozbudowana struktura ZUS, duża ilość zatrudnio-
nych pracowników, jak i liczba załatwianych spraw wymuszają dekoncen-
trację wykonywania kompetencji jego organów. Z tych samych względów 
nie byłoby racjonalne rozwiązanie nakazujące, aby Prezes ZUS w każdym 

 
8
wypadku udzielał bezpośrednio upoważnienia do reprezentowania Zakła-
du. 
Treść tych przepisów z pewnością nie nasuwa takich wątpliwości in-
terpretacyjnych, by zasadnie można było przyjąć, iż mimo wadliwie posta-
wionego pytania przez Sąd Rejonowy, zachodziła przesłanka do uznania, 
że wyłoniło się zagadnienie prawne wymagające zasadniczej wykładni 
ustawy. Dlatego Sąd dostrzeżone przez siebie zagadnienie powinien roz-
strzygnąć samodzielnie w ramach rozpoznawanej sprawy, względnie pod-
jąć próbę jego rozstrzygnięcia i dopiero wtedy, gdyby nie był w stanie sam 
wyjaśnić wątpliwości, przedstawić zagadnienie Sądowi Najwyższemu (zob. 
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r., I KZP 16/93, 
OSP 1994, z. 1, poz. 12). Uzasadnienie pytania prawnego pozwala przy-
jąć, że z tej powinności Sąd Rejonowy wywiązał się tylko w części – podjął 
próbę rozstrzygnięcia dostrzeżonego zagadnienia prawnego, jednak nie 
wyjaśnił, dlaczego dokonaną przez siebie interpretację przepisów uważa 
za nasuwającą wątpliwości i potencjalnie wadliwą, a wobec tego za uza-
sadniającą postąpienie po myśli art. 441 § 1 k.p.k. Szerzej na ten temat 
będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia, obecnie celowe 
jest zauważyć, że przeważająca część rozważań Sądu Rejonowego doty-
czy pozycji ZUS w ramach funkcjonowania administracji publicznej. Powo-
łując się na poglądy przedstawicieli nauki prawa administracyjnego oraz 
nauki prawa o ubezpieczeniach społecznych doszedł do wniosku, że ZUS 
jest samodzielną, posiadającą osobowość prawną instytucją, działającą w 
ramach administracji publicznej, jednak niebędącą częścią administracji 
rządowej. Poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że z pozycją ZUS w 
ramach administracji publicznej „wiąże się bez wątpienia sfera działania 
tego podmiotu w postępowaniu karnym”, Sąd nie wytłumaczył klarownie, 
dlaczego w realiach rozpoznawanej sprawy to zagadnienie ma na tyle do-
niosłe znaczenie, iż konieczne jest jego wnikliwe rozważenie. W zaprezen-

 
9
towanym wywodzie brak jest zwłaszcza wskazania, czy inne podejście do 
miejsca ZUS w systemie administracji publicznej, zwłaszcza usytuowanie 
go w ramach administracji rządowej, rzutowałoby na rozstrzygnięcie zapre-
zentowanego zagadnienia prawnego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że 
w świetle art. 66 ust. 1 i 4 u.s.u.s. ZUS jest państwową jednostką organiza-
cyjną, której w zakresie prowadzonej działalności przysługują prawa wła-
ściwe organom administracji państwowej. Zatem dla rozstrzygnięcia pro-
blemu reprezentacji ZUS w roli pokrzywdzonego w postępowaniu karnym 
nie ma znaczenia, czy Zakład jest, czy też nie jest elementem systemu 
administracji rządowej. 
Brak należytej precyzji w prezentowanym wywodzie widać też, gdy 
Sąd Rejonowy wskazuje, że według procedury karnej pełnomocnikiem or-
ganu osoby prawnej lub stowarzyszenia może być tylko adwokat lub radca 
prawny oraz zauważa w związku z tym, że „problem wynikający z pytania 
prawnego nie leży jednak jedynie w sferze art. 88 k.p.k.” Rzecz w tym, że 
wynikający z pytania problem w ogóle nie leży w sferze wymienionego 
przepisu, co powinien zauważyć Sąd Rejonowy, skoro nawiązał do posta-
nowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., I KZP 28/03, 
OSNKW 2004, z. 1, poz. 2. W judykacie tym jasno wskazano na koniecz-
ność odróżniania pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowym 
(karnym, cywilnym) od pełnomocnictwa materialnego, a tym przecież w 
świetle § 2 ust. 2 pkt 1 statutu ZUS jest upoważnienie udzielone przez Pre-
zesa Zakładu wybranej osobie do reprezentowania tej instytucji oraz udzie-
lone przez tę osobę dalsze pełnomocnictwo. Nie widać zresztą, by wątpli-
wości w tym względzie mieli przedstawiciele ZUS, skoro jako pełnomocnik 
procesowy tej instytucji na posiedzenie Sądu w dniu 15 lipca 2009 r. stawił 
się, zgodnie z art. 88 § 2 k.p.k., radca prawny. 
Chociaż przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie 
ubezpieczeń społecznych oraz statutu ZUS są kluczowe dla rozstrzygnię-

 
10 
cia przedmiotowego zagadnienia, to tylko niewielką część rozważań Sądu 
Rejonowego stanowią zawarte w nich uregulowania. Ostatecznie Sąd ten 
doszedł do wniosku, że „pragmatyczne i praktyczne racje przemawiają za 
uznaniem, że w ramach tej samej struktury organizacyjnej Zakładu Ubez-
pieczeń Społecznych jest możliwe tworzenie tzw. ciągów pełnomocnictw 
(upoważnień), które – o ile są skuteczne i wydane przez uprawnione pod-
mioty, począwszy od Prezesa Zakładu – mają skutek jedynie wewnętrzny. 
Działają oni wtedy jak organ (podobnie jak w przypadku prokurentów). Peł-
nomocników działających w jednej strukturze można zatem określić mia-
nem organu sensu largo, którzy podejmują «w imieniu» organu czynności 
prawne w sferze prawa karnego procesowego i występują jako organ po-
krzywdzonego. Natomiast adwokatów i radców prawnych, działających za 
organ, umocowanych prawidłowo przez organ statutowy (pełnomocników 
sensu largo) można uznać za pełnomocników procesowych sensu stricto”. 
Przytoczone twierdzenie (gramatycznie niedoskonałe, a po części 
niejasne – nie wiadomo, dlaczego Sąd uważa, że upoważnienie wydane 
np. przez Prezesa ZUS ma skutek jedynie wewnętrzny) wypada uznać za 
próbę, o czym wcześniej wspomniano, samodzielnego rozstrzygnięcia 
przez Sąd Rejonowy zawartego w pytaniu zagadnienia prawnego. Zwraca 
przy tym uwagę, iż Sąd nie żywi wątpliwości co do prawidłowości zajętego 
przez siebie stanowiska; w takim razie sformułowanie pytania prawnego 
stanowi w istocie nieprzewidzianą przepisem art. 441 § 1 k.p.k. próbę za-
sięgnięcia „porady prawnej” Sądu Najwyższego w celu potwierdzenia pra-
widłowości zaprezentowanego rozumowania. Ta konstatacja, w połączeniu 
z przytoczonymi już przesłankami skutecznego formułowania pytania 
prawnego przez sąd powszechny, zwalniałaby Sąd Najwyższy od dalszych 
rozważań, jednak celowe będzie, także z uwagi na niedostatki wywodu za-
prezentowanego przez Sąd Rejonowy, poczynienie kilku uwag. I tak, nie 
ulega wątpliwości, że przepis art. 51 § 1 k.p.k. tylko ogólnie wskazuje, kto 

 
11 
dokonuje czynności procesowych za pokrzywdzonego, który nie jest osobą 
fizyczną. Mówi, że czyni to organ uprawniony do działania w jego imieniu, 
co siłą rzeczy nakazuje ustalenie, jaki organ jest uprawniony do działania w 
imieniu wspomnianego pokrzywdzonego. Źródłem wiedzy w tym zakresie 
będzie przepis prawa albo statut danej jednostki (Z. Gostyński w: Z. Go-
styński red.: Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 1998, 
t. I, s. 283). W przypadku ZUS oba te źródła mają zastosowanie – przepis 
art. 73 ust. 1 u.s.u.s. wskazuje na Prezesa Zakładu jako reprezentującego 
Zakład na zewnątrz, natomiast § 2 ust. 2 pkt 1 statutu ZUS wymienia pra-
cowników Zakładu i inne osoby, upoważnione przez Prezesa do reprezen-
towania Zakładu w określonym zakresie. Tenże przepis statutu dopuszcza 
możliwość przyznania tym osobom przez Prezesa ZUS prawa udzielenia 
dalszych pełnomocnictw, należy przyjąć, w zakresie nie szerszym niż same 
otrzymały. Na tej podstawie dyrektor III Oddziału ZUS w W. jest upoważ-
niona przez Prezesa tej instytucji m. in. do „reprezentowania Zakładu 
Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu przed sądami powszechnymi 
oraz Sądem Najwyższym” w określonej kategorii spraw, natomiast naczel-
nik Wydziału Realizacji Dochodów i jej zastępca są upoważnione przez dy-
rektor Oddziału do „reprezentowania Oddziału w postępowaniu przed są-
dami powszechnymi”, także w określonej kategorii spraw. Nie ulega przy 
tym wątpliwości, że drugie z tych pełnomocnictw powinno być rozumiane 
jako upoważnienie do reprezentowania ZUS – III Oddziału w W. W konse-
kwencji wszystkie wymienione osoby muszą być uważane za podmioty 
personifikujące ZUS (jej jednostkę organizacyjną) jako organ administracji 
publicznej, uprawnione do podejmowania czynności w postępowaniu kar-
nym, gdy ZUS występuje jako pokrzywdzony. 
Twierdzenie Sądu Rejonowego, iż przedstawione zagadnienie praw-
ne nie było przedmiotem szerszych rozważań w judykaturze nie uwzględ-
nia bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydawa-

 
12 
nego wprawdzie na gruncie wcześniej obowiązującego statutu ZUS (sta-
nowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 
dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpie-
czeń Społecznych, Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), jednak zachowującego 
aktualność. Sięgnięcie do tego orzecznictwa powinno jawić się jako oczy-
wiste w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy powziął wątpliwości odnośnie do peł-
nomocnictwa mającego cechy pełnomocnictwa administracyjnego, udzielo-
nego na podstawie przepisu prawa administracyjnego, zawierającego 
umocowanie do działania – za Prezesa ZUS – w imieniu Zakładu jako or-
ganu administracji publicznej (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska w: M. 
Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administra-
cyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, 
Warszawa 2007, s. 42). Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w 
sprawach, w których przedmiotem sporu była ważność decyzji wydanej 
przez pracownika ZUS, działającego na podstawie upoważnienia wysta-
wionego przez dyrektora oddziału, dysponującego z kolei upoważnieniem 
udzielonym mu przez Prezesa ZUS. U podłoża sporu leżało zagadnienie, 
czy w świetle art. 268a k.p.a., dopuszczającego możliwość upoważnienia 
przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki or-
ganizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, nieprzewidującego jed-
nak możliwości udzielenia przez tychże pracowników dalszego upoważnie-
nia, Prezes ZUS może, w oparciu o statut Zakładu, upoważniać dyrektorów 
komórek organizacyjnych do upoważniania innych pracowników do repre-
zentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego (Prezesa) imieniu. Ina-
czej mówiąc, spór dotyczył hierarchii norm oraz czy zachodzi między nimi 
sprzeczność. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny 
wskazywał, że nie ma przeszkód do podejmowania prawnie skutecznych 
czynności, w tym wydawania decyzji w sprawach należących do właściwo-
ści ZUS, przez pracownika działającego na podstawie upoważnienia prze-

 
13 
łożonego, udzielonego w oparciu o upoważnienie pochodzące od Prezesa 
ZUS. Argumentował tenże Sąd, iż przepis art. 268a k.p.a. nie jest jedynym, 
powszechnie i bezwzględnie obowiązującym wzorcem udzielania upoważ-
nień do działania w imieniu organu administracji publicznej, statut ZUS o 
randze rozporządzenia ma umocowanie ustawowe, zaś jego przepis ze-
zwalający Prezesowi ZUS na upoważnienie m. in. dyrektora oddziału 
(obecnie każdego pracownika, a nawet osobę nie związaną z ZUS węzłem 
zatrudnienia) do reprezentowania Zakładu, z prawem udzielenia dalszego 
upoważnienia nie jest sprzeczny z art. 268a k.p.a., bowiem dyrektor od-
działu staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, 
podmiotem personifikującym ZUS jako organ administracji publicznej, a nie 
pełnomocnikiem Prezesa ZUS (zob. wyroki NSA np. z dnia 15 listopada 
2006 r., II GSK 225/06, ONSAiWSA 2007, z. 3, poz. 68, OSP 2008, z. 1, 
poz. 4, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego; z dnia 14 grudnia 2006 
r., II GSK 264/06, LEX nr 287979; z dnia 16 stycznia 2007 r., II GSK 
271/06, LEX nr 287973; z dnia 28 lutego 2007 r., II GSK 317/06, LEX nr 
325381; z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 348/06, LEX nr 321249; z dnia 24 
maja 2007 r., II GSK 16/07, LEX nr 351057). Poglądy zawarte w wymienio-
nych wyrokach zasługują, zdaniem Sądu Najwyższego, na aprobatę, przy 
czym na gruncie rozpatrywanej sprawy ma znaczenie zwłaszcza ta myśl, 
że osoba upoważniona przez Prezesa ZUS do reprezentowania Zakładu, 
nie staje się pełnomocnikiem Prezesa, a sama personifikuje ZUS. W takim 
razie, udzielenie przez tę osobę, np. dyrektora oddziału, pełnomocnictwa 
innej osobie nie tworzy „ciągu pełnomocnictw”, jeśli tak nazywa Sąd Rejo-
nowy powołanie substytuta, tj. udzielenie pełnomocnictwa przez pełno-
mocnika ze skutkiem dla mocodawcy, co przewiduje przepis art. 106 k.c. 
Dla porządku należy dodać, iż niezbyt trafne jest porównanie przez ten Sąd 
osoby dysponującej upoważnieniem udzielonym na podstawie § 2 ust. 2 
pkt 1 statutu ZUS do prokurenta. Pomijając okoliczność, iż trudno stawiać 

 
14 
ZUS na jednej płaszczyźnie z przedsiębiorstwem, w ramach którego działa 
prokurent, ten ostatni jest pełnomocnikiem uprawnionym z mocy ustawy do 
podejmowania wszystkich czynności sądowych i pozasądowych, jakie są 
związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, gdy tymczasem osoba upo-
ważniona na podstawie wymienionego przepisu statutu ZUS reprezentuje 
Zakład tylko w zakresie określonym przez udzielającego pełnomocnictwa. 
Poczynione wyżej uwagi pozwalają stwierdzić, że w sprawach, w któ-
rych jako pokrzywdzony występuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, 
czynności procesowych przysługujących pokrzywdzonemu dokonuje Pre-
zes Zakładu jako organ uprawniony do działania w jego imieniu, bądź inna 
osoba upoważniona do tego na podstawie odpowiedniego przepisu statutu 
ZUS, o ile statut taką możliwość przewiduje. Wobec nieskorzystania do-
tychczas przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego 
z upoważnienia ustawowego do nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń 
Społecznych, obecnie przepisem tym jest § 2 ust. 2 pkt 1 statutu ZUS, sta-
nowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 
lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecz-
nych (Dz. U. Nr 28, poz. 164). 
Na koniec należy nadmienić, iż w toku dalszego procedowania Sąd 
Rejonowy powinien rozważyć, czy upoważnienie udzielone naczelnikowi 
Wydziału Realizacji Dochodów III Oddziału w W. obejmuje reprezentowa-
nie Zakładu w przedmiotowej sprawie. Oczywiste jest, że nie należy ona do 
spraw wymienionych w pkt. 3 i 4 pełnomocnictwa, zatem wymaga zbada-
nia, czy jest sprawą „z zakresu ustalania obowiązku ubezpieczeń społecz-
nych”, bądź „z zakresu dochodzenia należności Zakładu z tytułu składek na 
ubezpieczenia społeczne” (pkt. 1 i 2 pełnomocnictwa). Stosownie do zaję-
tego stanowiska, Sąd podejmie w sprawie dalsze decyzje. 
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy postanowił jak na wstę-
pie.