I KZP 13/2001

UCHWAŁA Z DNIA 24 LIPCA 2001 R. I KZP 13 /2001 1. Wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji stanowi, po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listo- pada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.), wykroczenie z art. 601 § 1 k.w. 2. Art. 3 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Fe- deralną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej, sporządzonej 29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514), nie rozszerza od- powiedzialności za wykroczenie z art. 103a k.w. lub 601 § 1 k.w. na czyny popełnione za granicą, gdyż dla odpowiedzialności za te wykro- czenia ma znaczenie nie miejsce ich ujawnienia a miejsce popełnienia czyli prowadzenia działalności gospodarczej. Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk. Sędziowie SN: J. Skwierawski, J. Sobczak (sprawozdawca). Prokurator Prokuratury Krajowej: R. Stefański. Sąd Najwyższy w sprawie Leszka C., po rozpoznaniu, przekaza- nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k., przez Sąd Rejonowy w S., po- stanowieniem z dnia 26 marca 2001 r., zagadnień prawnych wymaga- jących zasadniczej wykładni ustawy: 1. Czy wprowadzone ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z 2000 r., Nr 86, poz. 508 i Nr 114, poz. 1193) nowe zasady reglamentacji wykonywa- nia międzynarodowego transportu drogowego polegające na zastą- 2 pieniu od dnia 1 stycznia 2001 r. wcześniejszego systemu koncesjo- nowania licencjami przewozowymi pozwalają na przyjęcie, że wyko- nywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji stanowi wykroczenie z art. 601 § 1 k.w. ? 2. Czy przepisy art. 3 ust. 1- 4 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej z dnia 29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514) są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 3 § 2 k.w. rozszerzają- cymi odpowiedzialność na wykroczenia popełnione za granicą?. uchwalił udzielić odpowiedzi jak wyżej. U Z A S A D N I E N I E Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyło- niło się na tle następującego stanu faktycznego. Urząd Celny w S. wniósł o ukaranie Leszka C. za to, że wykony- wał on międzynarodowy transport drogowy bez koncesji, co stwier- dzono w dniu 19 września 2000 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli dokumentów transportowych jego pojazdu. Wykonując międzynaro- dowy transport drogowy bez koncesji, Leszek C. – zdaniem Urzędu Celnego w S. – dopuścił się wykroczenia z art. 103a § 1 k.w. Postanowieniem z dnia 30 października 2000 r. Przewodniczący Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Przewodniczący Kolegium podniósł, że bezsporne jest, iż przejście graniczne Kołbaskowo znajduje się na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie zaś z art. 3 § 2 k.w. odpowiedzialność za wykrocze- nie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy przepis szczegól- 3 ny taką odpowiedzialność przewiduje. Takimi zaś przepisami nie są przepisy umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federal- ną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej z dnia 29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514). Zażalenie na wspomniane postanowienie Przewodniczącego Ko- legium ds. Wykroczeń w S. wniósł dyrektor Urzędu Celnego w S., podnosząc, że Leszkowi C. zarzuca się wykonywanie międzynarodo- wego transportu drogowego nie na przejściu granicznym w Kołbasko- wie, lecz na trasie pomiędzy różnymi krajami. Podniósł także, że art. 3 ust. 1 umowy między Polską a Republiką Federalną Niemiec stanowi lex specialis, o którym mowa w art. 3 § 2 k.w. Rozpoznając wspomniane zażalenie, Sąd Rejonowy w S. posta- nowieniem z dnia 26 marca 2000 r. odroczył rozpoznanie sprawy i na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przedstawił Sądowi Najwyższemu do roz- strzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, wymagające zasadniczej wykładni ustawy. Sąd Najwyższy zważył co następuje. Wykroczeniem stypizowanym w art. 103a k.w. jest wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej koncesji. Przepis ten został wprowadzony do kodeksu wykroczeń przez art. 21 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynaro- dowego transportu drogowego (Dz. U. z 1991 r., Nr 75, poz. 322, z późn. zmian.) i zmieniony przez art. 32 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu dro- gowego (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 677 z późn. zmian). Wspo- mniany przepis sankcjonował przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. oraz przez art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. wymóg uzyskiwania koncesji na działalność gospodarczą po- 4 legającą na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju. Wymóg posiadania koncesji na wykonywanie transportu drogo- wego został zniesiony ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo dzia- łalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.). W myśl art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. kon- cesje wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia sierpnia 1997 r. stają się licencjami przewozowymi i zachowują ważność na czas, na który zostały wydane. O zamyśle ustawodawcy, aby upo- rządkować wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego przez licencje przewozu, jako dokumenty uprawniające do podejmo- wania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, świadczy treść projektu ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 2644). W tej sytuacji powstać musi pytanie o stosunek zakresów przedmiotowych pojęć „koncesja” i „licencja”. W praktyce, rzadziej w doktrynie, pojawiają się głosy, iż zakresy tych pojęć pokrywają się bez reszty i „licencja” to to samo, co „koncesja” (por. K. Pawłowicz i A. Plu- cińska-Filipowicz, Żegnaj koncesjo, Rzeczpospolita 2001, 12 marca, nr 60 s. C3). Supozycje o tożsamości „koncesji” i „licencji” – niewątpliwie „wygodne” dla stosujących prawo organów administracyjnych – są błędne. Ustawodawca nie zniósł bowiem instytucji „koncesji”, lecz je- dynie ograniczył jej zasięg do taksatywnie wymienionych w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej sfer działalności. Wśród tych sfer nie ma wykonywania międzynaro- dowego transportu drogowego. Podkreślić przy tym należy, iż w literaturze przywiązuje się dużą wagę do odróżnienia koncesji od innych form reglamentacji działalno- ści gospodarczej, wskazując, że do każdej z tych form odnosi się od- 5 rębny reżim prawny. Zauważa się przy tym, iż „nie można stawiać znaku równości między „koncesjami” a „zezwoleniami” i w efekcie „li- cencjami”. (por. C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s. 25-26; Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa 2000, s. 416). Podkreślić przy tym należy, iż zarówno w języku praw- niczym, jak i potocznym licencja to: „urzędowe zezwolenie na wyko- nywanie określonych czynności” (por. Słownik języka polskiego, War- szawa 1988, t. II, s. 30). W tym stanie rzeczy uzasadnione jest pytanie o obowiązywanie art. 103a k.w., w szczególności zaś o to, czy dopuszcza się wykrocze- nia stypizowanego w art. 103a k.w. osoba, która wykonuje międzyna- rodowy transport drogowy bez licencji. Odpowiadając na tak sformułowane pytanie, wypada zauważyć, że pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest wykładnia językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jedno- znacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ten przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli wbrew jasnemu, pod względem językowym, sformuło- waniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66 i n.; Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywa- niu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 82). osługując się metodą wykładni językowej, należy więc skonsta- tować, że w treści art. 103a k.w. wyraźnie jest mowa o koncesji, a nie o licencji. Zauważyć należy, iż art. 103a k.w. przewidujący odpowie- dzialność za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego 6 bez wymaganej koncesji miał charakter lex specialis w stosunku do treści art. 601 § 1 k.w. statuującego odpowiedzialność za prowadzenie działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej lub bez wymaganej koncesji albo zezwole- nia. Tak więc art. 103a k.w. odnosi się tylko do działalności polegają- cej na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego bez „koncesji”. Nie sposób jednak przyjąć, aby dotyczył on także wykony- wania takowego transportu bez „zezwolenia”, czyli „licencji”. Pomijając już podniesioną wcześniej okoliczność, iż doktryna wyraźnie odróżnia pojęcie „koncesji” od „zezwolenia”, czyli „licencji”, wypada zauważyć, że różnicę tę dostrzega także ustawodawca. W treści art. 103a k.w. mówi się tylko o prowadzeniu działalności bez „koncesji” w art. 601 § 1 k.w. o prowadzeniu działalności bez wymaganego „zgłoszenia do ewi- dencji”, „koncesji” albo „zezwolenia”, czyli „licencji”. Dystynkcje w treści art. 103a kw. i art. 601 § 1 k.w. dowodzą, iż nie sposób przyjąć, iż po- jęcie „koncesji”, jakim posługuje się ustawodawca w art. 103a k.w., jest tożsame lub chociażby tylko częściowo zbieżne z pojęciem „zezwole- nia”, czyli „licencji”, jakim operuje art. 601 § 1 k.w. Zamiarem ustawodawcy była nie tyle depenalizacja wykonywa- nia międzynarodowego transportu drogowego bez koncesji – co jest poza dyskusją – lecz zrównanie odpowiedzialności osób prowadzą- cych takową działalność bez zezwolenia (bez licencji) z odpowiedzial- nością podmiotów prowadzących inną niż wykonywanie międzynaro- dowego transportu drogowego działalność gospodarczą bez wymaga- nej: koncesji, zezwolenia (licencji) bądź bez zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Przyznać należy, że ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.) nie uchyliła art. 103a k.w., ale miało to nastąpić na podstawie 7 art. 63 ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 2644). Skre- ślając w projekcie ustawy o transporcie drogowym dyspozycję art. 103a k.w., ustawodawca proponował w art. 58 ust 1 tegoż projektu odpowiedzialność za takie zachowania w trybie administracyjnym. Nie naruszałoby to jednak w najmniejszym nawet stopniu odpowiedzialno- ści za wykroczenia z art. 601 § 1 k.w. W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodar- czej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.) wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji sta- nowi wykroczenie z art. 601 § 1 k.w. Wprawdzie ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wy- dawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2000 r., Nr 120, poz. 1268) zmieniono treść art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677, zm. 1999 r. Nr 32, poz. 310) upoważniając ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, „liczby koncesji lub promes koncesji” – to jednak upoważnienie powyższe ma tylko charakter blankietowy i nie oznacza, iż przywrócono art. 9 ust. 2, w zmienionej treści, uchylony wcześniej obowiązek uzyskiwania koncesji. Kodeks wykroczeń warunkuje odpowiedzialność za wykroczenie od jego popełnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak rów- nież na polskim statku wodnym lub powietrznym, a odpowiedzialność za wykroczenie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy prze- pis szczególny przewiduje taką odpowiedzialność (art. 3 k.w.). Kodeks wykroczeń nie zawiera postanowienia, iż art. 103a stosuje się także w razie popełnienia tego wykroczenia za granicą, jak to np. czyni co do wykroczeń określonych w art. 119, 122 i 124 kw. (art. 131 k.w.). Po- 8 stanowienia o odpowiedzialności za wykroczenie popełnione również za granicą mogą zawierać także inne ustawy lub ratyfikowane umowy międzynarodowe. Te ostatnie – zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP – są bowiem źródłami powszechnie obowiązującymi prawa Rzeczypo- spolitej Polskiej. Zakresu odpowiedzialności za wykroczenie z art. 103a k.w. na popełnione za granicą nie rozszerza umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwie- niach w odprawie granicznej, sporządzona w Warszawie dnia 29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514). Nie zawiera ona bowiem takiego postanowienia. Jej celem – co wynika z preambuły – było usprawnienie współpracy w dziedzinie ułatwiania odprawy granicznej w ruchu kolejowym, drogowym i żegludze między obydwoma pań- stwami. Istnienia takiego postanowienia nie da się wyprowadzić z tre- ści art. 3 Umowy, z którego mutatis mutandis wynika, że do odprawy granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Państwa Polskiego na terytorium RFN stosuje się przepisy naszego państwa i funkcjonariu- szom tym wolno, jeśli umowa nie stanowi inaczej, stosować w RFN wszystkie przepisy swojego państwa dotyczące odprawy granicznej, łącznie z uregulowaniem odpowiednich uprawnień w taki sam sposób oraz w takim samym zakresie i z takimi samymi skutkami jak we wła- snym państwie, a dokonane przez nich czynności urzędowe w obrębie strefy określonej w drodze odpowiednich porozumień, uważa się za dokonane w gminie Państwa Polskiego. Wprawdzie w art. 3 ust. 4 Umowy mowa jest o tym, że w przypadku naruszenia w obrębie strefy przepisów Państwa sąsiedniego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a uwa- ża się to naruszenie za dokonane w gminie naszego państwa, lecz z odesłania do art. 1 ust. 1 lit. a Umowy wynika, że chodzi o naruszenie przepisów związanych z odprawą graniczną, tj. przepisów, które mają zastosowanie przy przekraczaniu granicy przez osoby oraz w przywo- 9 zie, wywozie i przewozie towarów, łącznie ze środkami transportu lub wartości podlegających przepisom dewizowym. W określeniu tym nie mieszczą się naruszenia przepisów związanych z wykonywaniem międzynarodowego transportu drogowego. Dla bytu tych wykroczeń i odpowiedzialności za nie, nie ma jednak znaczenie miejsce ich ujaw- nienia a miejsce popełnienia czyli prowadzenie działalności gospodar- czej w tym polegającej na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji.