I GZ 369/25

I GZ 369/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 1, § 2, § 3 i § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Fundacji [...] w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 47/25 w zakresie odmowy zmiany postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji [...] w T. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 20 listopada 2024 r. nr 4185/RT/2024 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 47/25, odmówił Fundacji [...] w T. (skarżąca, Fundacja) zmiany własnego postanowienia z dnia 10 lutego 2025 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi ww. skarżącej na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (organ) z dnia 20 listopada 2024 r., nr 4185/RT/2024 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca wnosząc skargę zawarła wniosek o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2025 r. WSA w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca Fundacja w żaden sposób nie uzasadniła swojego wniosku, ani też nie dołączyła na poparcie wniosku o wstrzymanie żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację finansową.
Pismem z dnia 28 lutego 2025 r. skarżąca wniosła pismo zatytułowane "Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji". W treści wniosku wskazała, że jako organ prowadzący otrzymuje z urzędu Miasta X. dotacje, które przeznaczone są na działalność bieżącą prowadzonego przedszkola (wynagrodzenia nauczycieli, terapeutów, personelu pomocniczego, czynsz, zajęcia dla dzieci, catering itp.). Nie posiada żadnych zgromadzonych oszczędności. Lokal, w którym działa przedszkole jest wynajmowany przez nią, z tytułu czego ponosi miesięczny czynsz najmu. Nie posiada również zdolności kredytowej, co potwierdza Bank [...] w którym prowadzone jest konto bankowe. Nie posiada innych dochodów i zysków. W ubiegłym roku zakupiła działki, które chce przeznaczyć na plac zabaw dla dzieci dostosowany dla dzieci niepełnosprawnych (w ramach zajęć terapeutycznych). Skarżąca Fundacja uzyskała kredyt pod hipotekę działek w [...] (instytucja wspierająca skarżącą). Obecnie kwota kredytów zgodnie z Bilansem- Pasywa Poz. B.II.2 na dzień 11.2024 wynosi 481.144,37 zł. W Fundacji pracuje 15 osób i objętych jest opieką 54 dzieci. Zdaniem skarżącej, wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje utratę jej płynności finansowej, bowiem nie może sobie pozwolić na ponoszenie dodatkowych kosztów mając obecnie wskazane obciążenia i brak zdolności kredytowej, nie wspominając już o dalszych losach niepełnosprawnych dzieci w sytuacji, kiedy Fundacja nie będzie w stanie zapewnić im opieki jak również wynagrodzeń dla opiekunów i pozostałych osób w obsłudze. Zapłata należności spowoduje utratę źródeł dochodu, a przede wszystkim spowoduje uszczerbek na majątku Fundacji, który zagrozi egzystencji Fundacji. Konieczność zwrotu kwoty dotacji spowoduje drastyczne pogorszenie sytuacji finansowej Fundacji i może doprowadzić do jej likwidacji. Stan majątkowy Fundacji wynika bowiem z przedłożonego bilansu zysków i strat Fundacji. Fundacja nie ma możliwości zaciągnięcia w chwili obecnej kredytu dla spłacenia kwoty wynikającej z decyzji, nie posiada wolnych środków, oszczędności, które byłaby w stanie przeznaczyć na spłatę i nie jest w stanie wygenerować w chwili obecnej zysków, które pozwoliłyby na pokrycie kwot wynikających z decyzji, a to właśnie ze względu na fakt, że Fundacja nie prowadzi działalności zarobkowej, wszelkie dotacje i kwoty przekazywane przez rodziców są przeznaczane na potrzeby dzieci, dla ich edukacji i rozwoju. Fundacja nie zarobkuje na prowadzonym przedszkolu. Skarżąca do swojego wniosku dołączyła bilans za rok 2024. Na potwierdzenie tych oświadczeń nadesłano bilans za rok 2024 oraz zaświadczenie z banku [...] z dnia 16 kwietnia 2025 r. o odrzuceniu wniosku kredytowego w rachunku firmowym na kwotę 300.000 zł.
WSA w Gliwicach stwierdził, że wniosek skarżącej z dnia 28 lutego 2025 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako kolejny wniosek tego rodzaju złożony w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego należało rozpoznać stosownie do treści art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jako wniosek o zmianę postanowienia z dnia 10 lutego 2025 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zaś jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, co było podstawą wcześniejszego orzeczenia sądu w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji przypomniał, że zasadniczą przyczyną odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (postanowieniem z dnia 10 lutego 2025 r.) był brak jakiegokolwiek uzasadnienia, co za tym idzie uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowało trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca nie przedstawiła wówczas jakichkolwiek dokumentów obrazujących swoją sytuację finansową. Z uwagi na powyższe na obecnym etapie postępowania konieczne było co najmniej uprawdopodobnienie, że od ostatnio wydanego w sprawie postanowienia, nastąpiła zmiana w sytuacji faktycznej lub prawnej skarżącej, uzasadniająca modyfikację dotychczas wyrażonego przez Sąd stanowiska. Oceniając ponowny wniosek z dnia 28 lutego 2025 r. i dołączone do wniosku do pisma z dnia 16 kwietnia 2025 r. dokumenty, Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do zmiany własnego postanowienia z dnia 10 lutego 2025 r.
Zdaniem WSA w Gliwicach, przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie została potwierdzona w przedłożonych do akt sprawy dokumentach, okazała się niewystarczająca, przez co nie jest możliwa pełna ocena aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej Fundacji. Sąd wyjaśnił, że Fundacja przedstawiła w uzasadnieniu wniosku co prawda argumenty mogące dawać podstawę do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, w szczególności zagrożenie utraty płynności finansowej, a w konsekwencji upadłość, jednakże brak należytego udokumentowania stanu bieżącej sytuacji finansowej potwierdzającej taką sytuację nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W oparciu o same roczne salda wynikające z bilansu nie jest możliwa wiarygodna ocena sytuacji finansowej skarżącej. Brak jest szczegółowej analizy przychodów skarżącej Fundacji z uwzględnieniem przychodów z dotacji oraz przychodów z wpłat rodziców. Skarżąca nie załączyła także rachunku zysków i strat (pomimo powołania w treści wniosku) oraz wyciągów z konta bankowego, z których wynikałby aktualny stan przepływów finansowych. W związku z powyższym nadal nie było możliwości dokonania oceny, czy natychmiastowe wykonanie decyzji wpłynie na położenie ekonomiczne skarżącej Fundacji w stopniu, który powodowałby konieczność jej tymczasowego wstrzymania. Na marginesie Sąd I instancji podkreślił, iż jak wynika z akta administracyjnych sprawy, wątpliwości co do prawidłowości wykorzystanych środków trwają od lutego 2018 r., natomiast skarżąca Fundacja została wezwana do zwrotu dofinansowania pismem z dnia 20 grudnia 2022 r., zatem na długo przed finansowanym z kredytu zakupem działek. Mogła więc skarżąca Fundacja, dbając należycie o interesy pracowników i podopiecznych, zabezpieczyć tą kwotę na ewentualną spłatę należności.
Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 12 maja 2025 r., zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych jakoby nie zachodziły przesłanki z tego artykułu - a to prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej, bądź spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy z materiału dowodowego jednoznacznie wynika możliwość wyrządzenia skarżącym znacznej szkody na skutek wykonania tejże decyzji (uprawdopodobnienie okoliczności).
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania, bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:
1) deklaracji na zaliczkę miesięczną na podatek dochodowy od łącznej kwoty dokonanych wpłat za rok 2024 i pierwszy kwartał roku 2025;
2) zbiorówkę listy płac wynagrodzenia pracowników za rok 2024 i pierwszy kwartał roku 2025;
3) deklarację rozliczeniową ZUS pracowników za rok 2024 i pierwszy kwartał roku 2025;
4) rozliczenie dotacji za 2024 r. w kwocie 1 841 310,54 zł otrzymanej z UM X.;
5) przychody i koszty za 2024 r. (potwierdzający dane z bilansu przedłożonego wraz z wnioskiem);
6) przychody i koszty za I kwartał 2025 r. (potwierdzający stan obecny, zmiana okoliczności);
7) jednostronny rachunek zysków i strat za rok 2024 (omyłkowo niedołączony do wniosku);
8) jednostronny rachunek zysków i strat za rok 2025 (potwierdzający stan obecny, zmiana okoliczności);
9) zasilenie konta skarżącej z rachunku prywatnego K. M. w roku 2024 i 2025 - historia wpłat;
10) faktury VAT nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) -wszystkie ww. na okoliczność wykazania faktu stanu finansowego skarżącej uzasadniającego fakt iż brak wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wyrządzenie znacznej szkody skarżącej lub trudne do odwrócenia skutki, zasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji. Celem wyjaśnienia skarżąca wskazała, iż ww. dowody stanowią jedynie uzupełnienie przedłożonego wraz z wnioskiem dokumentu w postaci bilansu, z którego wynikają wszystkie powyższe okoliczności, opisane w samej treści wniosku, a którego szczegółowa analiza doprowadzi do danych, o których mowa w treści uzasadnienia niniejszego pisma i dodatkowych zestawieniach przedstawianych przez skarżącą w celu ułatwienia odczytania przedstawionych dokumentów finansowych.
W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu sformułowanego w jego petitum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo).
Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo stwierdził (oceniając ponowny wniosek skarżącej z dnia 28 lutego 2025 r. i dołączone do pisma z dnia 16 kwietnia 2025 r. dokumenty), że w jego ocenie brak było podstaw do zmiany własnego postanowienia z dnia 10 lutego 2025 r. WSA słusznie uznał, że przedstawiona przez skarżącą argumentacja okazała się niewystarczająca, przez co nie była możliwa pełna ocena aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej Fundacji.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżąca Fundacja przedstawiła w uzasadnieniu wniosku z dnia 28 lutego 2025 r., argumenty mogące ewentualnie dawać podstawę do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, w szczególności zagrożenie utraty płynności finansowej, a w konsekwencji upadłość - jednakże brak należytego udokumentowania stanu bieżącej sytuacji finansowej potwierdzającej taką sytuację nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że nie kwestionuje się, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do obszernej dokumentacji, którą skarżąca Fundacja dołączyła do niniejszego zażalenia, należy wyjaśnić, że są to nowe dowody podniesione na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.
Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony.
Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.