I GZ 342/25

I GZ 342/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 1, § 3 i § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia F. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 253/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi F. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 listopada 2024 r. nr DZF-XII.025.14.2024.DD.4 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 253/25, odmówił F. w W. (strona skarżąca, wnosząca zażalenie) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP, organ I instancji) z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr DK/75/2024, w sprawie z jej skargi na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (Minister, organ II instancji) z dnia 20 listopada 2024 r., nr DZF-XII.025.14.2024.DD.4 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że strona skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra, zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w całości.
Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przytoczył treść art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała w treści złożonego wniosku żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie decyzji może spowodować dla niej istotną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.
WSA w Warszawie zaznaczył, że kwestia ewentualnej wadliwości zaskarżonej decyzji i jej uchylenie jest przedmiotem merytorycznego rozpoznania w sprawie i nie może w żadnym wypadku stanowić przesłanki wstrzymania wykonania takiego aktu. Kwestia ta nie może być bowiem badana na etapie rozstrzygania w postępowaniu wpadkowym.
Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie oraz wnosząc o: "1) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, 2) wstrzymania egzekucji należności podatkowych i objęcia ochroną, 3) obciążenia organu administracyjnego kosztami zażalenia". Skarżąca zarzuciła sądowi I instancji niedokładne przeanalizowanie wniosku o wstrzymanie egzekucji i niedopatrzenie się przesłanek do objęcia jej ochroną.
W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że egzekucja należności z tytułu podatku VAT od usług szkoleniowych nie tylko spowoduje trudności w realizacji statutowych jej zadań, ale może doprowadzić do jej likwidacji. Na pewno nie będzie mogła odprowadzać składek na rzecz organizacji których jest członkiem. Skarżąca zrzesza starsze osoby, które w przypadku jej wykreślenia ze struktur nadrzędnych - nie będą miały ochrony prawnej i organizacyjnej. Nie będzie mogła prowadzić bieżącej działalności statutowej a zwłaszcza z zakresu szkoleń, które były dotowane z środków unijnych, które dotyczyły obszaru polityki płacowej, układów zbiorowych pracy i aktualnych spraw związkowych w Polsce których utrata spowoduje niewspółmierne i nieodwracalne konsekwencje wywołane brakiem szkoleń a zwłaszcza w zakresie ochrony miejsc pracy.
Wnosząca zażalenie podniosła, że nie wywiąże się z Porozumienia z Zarządem Spółki byłego "[...]" w K. w sprawie preferencyjnego korzystania z rehabilitacji zdrowotnej pracowników, emerytów przemysłu spożywczego. Nie zostanie zrealizowane przedsięwzięcie poprawy warunków pracy poprzez przeprowadzenie szkoleń dla pracowników działów mięsnych ok. 300 placówek handlowych. Na ww. cel planuje się ogromne nakłady finansowe związane z przeszkoleniem kilkuset osób z środowisk wiejskich. Koszty szkoleń, które mają być prowadzone przy pomocy rad wojewódzkich i gminnych, będą powodować po stronie skarżącej przygotowanie funduszy w celu partycypacji w tym przedsięwzięciu.
W ocenie strony skarżącej, egzekucja środków w wysokości 70.719,94 zł. spowoduje nieodwracalny skutek w postaci niemożliwości realizacji ww. przedsięwzięć związanych z tym kosztów i bardzo negatywnie wpłynie na jej sytuację. Z uwagi na fakt, że jest dużo osób samotnych zwłaszcza matek samotnie wychowujących dzieci, egzekucja ww. środków uniemożliwi sfinansowanie dopłat w postaci dofinansowania wyprawek szkolnych, garderoby dla najbiedniejszych itp. Nie będzie też można dofinansować szeroko pojętej działalności kulturalnej dla naszych członków. Ponadto w sytuacji licznych naruszeń prawa pracy i prawa związkowego - brak środków uniemożliwi realne przeciwdziałanie negatywnym sytuacją w stosunkach pracy pomiędzy pracodawcą a pracownikami. Brak tych środków - jak już wcześniej wskazywano - może doprowadzić do jej likwidacji i w sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania przez WSA w Warszawie jeszcze nie nastąpiło.
Do zażalenia załączyła rachunek zysków i strat strony skarżącej na dzień 31-12-2024 r., notę księgową nr [...] z dnia 02.01.2025 r. oraz fakturę VAT nr [...] z dnia 03-03-3035 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo).
Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny.
Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo ocenił, że strona skarżąca nie wykazała czy zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania zawartego w skardze do WSA nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Ocena skutków jakie wywoła zapłata należności pieniężnych na rzecz organu nie mogła być przeprowadzona w oderwaniu od informacji o aktualnej sytuacji skarżącej. Bez przedłożenia stosownych dokumentów źródłowych nie jest w istocie możliwe zweryfikowanie tego, czy ewentualne wykonanie decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej doprowadzi do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do dokumentacji, którą strona skarżąca dołączyła do zażalenia, należy wyjaśnić, że są to nowe dowody podniesione na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony.
Odnośnie wniosku (zawartego w zażaleniu) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wyjaśnić należy, że w postępowaniu wpadkowym, mającym za przedmiot wstrzymanie wykonania decyzji, sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Sąd jedynie ocenia, czy zaszły podstawy do udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej, dokonuje tego jedynie przez pryzmat art. 61 § 3 p.p.s.a.
Z kolei, w kwestii zawartego w zażaleniu wniosku o "obciążenia organu administracyjnego kosztami zażalenia" stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.
Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.