I GZ 189/25

I GZ 189/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1189/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-07-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1189/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 1 lutego 2024 r. nr SKO/I/I/2127/2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1189/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (organ) z dnia 1 lutego 2024 r. nr SKO/I/I/2127/2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu wniosła o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że prowadzi dwie placówki oświatowe - niepubliczny punkt przedszkolny oraz niepubliczne przedszkole. W jej ocenie prowadzenie placówki oświatowej jest specyficznym typem działalności i nie jest to działalność nastawiona na zysk. Wykonanie zaskarżonej decyzji niesie za sobą ryzyko sprzeniewierzania celów realizowanych w ramach współfinansowanych działań, które nie mają charakteru stricte gospodarczego, lecz są w interesie szeroko rozumianego interesu publicznego. Wysokość wpływów z tytułu dotacji pozwala na realizację zobowiązań w podstawowym zakresie działania placówek lub też w zależności od wpływów danego miesiąca, zasilana jest wpływami z opłat rodziców, celem realizowania terminowych opłat wobec kontrahentów. Otrzymywane dofinansowanie nie jest wystarczające do pokrycia całych kosztów utrzymania działalności oświatowej prowadzonej przez skarżącą. W wyniku tego, praktycznie wszystkie bieżące wpłaty dokonywane przez rodziców przekazywane są na bieżące prowadzenie takiej działalności, a w pozostałym zakresie skarżąca jest zobowiązana pokrywać koszty tej działalności środkami z innych źródeł, w tym środkami własnymi. Ewentualna kwota do zwrotu stanowi znaczne środki finansowe, których uzbieranie może być szczególnie utrudnione, a jej jednorazowa egzekucja niesie za sobą prawdopodobieństwo graniczące z pewnością natychmiastowej likwidacji prowadzonych placówek oświatowych, których ponowne otwarcie będzie się wiązało ze znacznym utrudnieniem, bądź będzie niemożliwe. Niebagatelna jest również - z perspektywy skarżącej - wysokość zakwestionowanej w toku postępowania administracyjnego kwoty do zwrotu, która wraz z odsetkami wynosi około 126 000 zł. W konsekwencji powyższego, konieczność wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do sytuacji, w której de facto skarżąca zmuszona będzie do zamknięcia prowadzonych przez siebie placówek edukacyjnych. Zamknięcie placówek spowoduje niezwykle istotne konsekwencje dla dzieci uczęszczających do przedszkoli, ich rodziców, jak również pracowników i współpracowników placówek.
Skarżąca w celu przedstawienia aktualnego stanu finansowego wymieniła poniesione w styczniu i lutym 2024 r. koszty prowadzonego punktu przedszkolnego: wynagrodzenia netto wszystkich pracowników punktu przedszkolnego, ZUS i podatek PIT-4 od wynagrodzeń. Na liście płac w styczniu i lutym 2024 r. było łącznie 13 osób. Do punktu przedszkolnego w tym okresie uczęszczało 15-16 dzieci. Skarżąca zwróciła uwagę, że rodzice dzieci z niepełnosprawnością, orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego i WWRD nie ponoszą żadnych opłat (np. czesne/wpisowe) z tytułu uczęszczania do punktu przedszkolnego. Część opłaty za wyżywienie dzieci skarżąca ponosi ze swoich prywatnych środków finansowych. Skarżąca wymieniła wysokość innych opłat z tytułu prowadzenia punktu przedszkolnego ponoszonych na energię elektryczną, centralne ogrzewanie, czynsz najmu lokalu. Koszty stałe za styczeń (tj. pensje i pochodne od wynagrodzeń, rachunki do ENERGA/PGNIG, etc.) wyniosły łącznie 54 519,74 zł, przy czym dodatkowe opłaty są ponoszone na wywóz śmieci, telefon i Internet w punkcie przedszkolnym, zakupy pomocy edukacyjnych i terapeutycznych, zakupy środków chemicznych i środków higienicznych dla dzieci i pracowników punktu przedszkolnego. Skarżąca opisała również własne możliwości płatnicze. Wskazała, że nie uzyskuje stałego bieżącego dochodu z tytułu świadczonych usług. Nie posiada rezerw finansowych z bieżących wpłat otrzymywanych przez rodziców uczniów, ponieważ ich nie pobiera w ramach prowadzonego punktu przedszkolnego. Strona nie posiada oszczędności, a jej zobowiązania rosną, ponieważ nie jest w stanie ich spłacić. Do stałych, comiesięcznych kosztów własnych skarżąca zaliczyła ratę kredytu hipotecznego za mieszkanie w W., w którym obecnie mieszka wraz z dwójką małoletnich dzieci, czynsz za to mieszkanie, leasing auta firmowego, którym stale dojeżdża z W. do C., w którym to prowadzi punkt przedszkolny, koszty paliwa, przeglądy samochodu, wynajem biura w W, ZUS przedsiębiorcy, podatek PIT-5L. Skarżąca ponosi opłaty za studia podyplomowe.
Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała i nie udokumentowała relacji dochodów do wydatków i nałożonego na nią obowiązku zwrotu kwoty 84 898 zł wraz z odsetkami. Nie wykazała istnienia argumentów przemawiających za tym, że wykonanie decyzji mogłoby rodzić niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W ocenie Sądu I instancji, przedstawione we wniosku okoliczności wraz argumentacją były niepełne i daleko niewystarczające dla uznania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem decyzji. Skarżąca skupiła się na kosztach prowadzonych placówek oświatowych, wskazując kwoty ponoszonych wydatków w styczniu i lutym 2024 r. Z drugiej strony argumentowała, że nie uzyskuje przychodów z prowadzonego punktu przedszkolnego, ponieważ podstawą jego funkcjonowania są dotacje, a skarżąca nie może pobierać od rodziców opłat za pobyt dzieci w punkcie przedszkolnym. Nie wskazała uzyskiwanych dochodów oprócz enigmatycznej informacji, że nie uzyskuje stałych przychodów.
WSA w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie jest pozbawiona dochodów. Prowadzi dwie placówki oświatowe, a w uzasadnieniu wniosku skupiła się przede wszystkim na kosztach prowadzenia niepublicznego punktu przedszkolnego. Nie przedstawiła informacji o prowadzonym niepublicznym przedszkolu.
Sąd I instancji uznał, że wniosek skonstruowany w opisanym formacie uniemożliwia sądowi weryfikację przedstawionych w nim informacji. Skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentów źródłowych obrazujących jej sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Stan, w którym sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie została przedstawiona i poparta dokumentami źródłowymi uniemożliwia Sądowi dokonanie ustalenia, czy brak wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie skutkował powstaniem następstw, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy sytuacja materialna i finansowa skarżącej przemawia za zastosowaniem tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie wykonanie przedmiotowej decyzji mogłoby dla strony wywołać.
W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Skarżąca wyjaśniła m.in. że jej sytuacja majątkowa jest na tyle trudna, że nie pozwala obecnie na wykonanie decyzji. Spłata długu w łącznej wysokości aż 126 000,00 zł wraz z odsetkami nie jest w aktualnym stanie rzeczy możliwa, biorąc pod uwagę, że w dalszym ciągu prowadzi niepubliczny punkt przedszkolny oraz niepubliczne przedszkole, które wiążą się ze znacznymi wydatkami, które także musi ponosić także ze środków własnych, bowiem wbrew obowiązującym przepisom kontrolujący między innymi uznali, iż nie można pokrywać wyżywienia dla dzieci dotacją oświatową. Ponadto otrzymywana dotacja za 2024 rok została w pełni wykorzystana, jednakże mimo to nie pozwoliła na opłacenie całości świadczeń, z uwagi na to, że ZUS oraz podatek PIT-4 za grudzień nie został w pełni zapłacony, gdyż zabrakło na to funduszy, także pochodzących ze środków własnych. Należności wyniosły: ZUS Przedszkole: 76 899,19 zł
PIT-4 Przedszkole: 24 907,00 zł
ZUS Punkt Przedszkolny: 13 510,00 zł
PIT-4 Punkt Przedszkolny: 2 225,00 zł
Zapłacono ze środków placówek:
ZUS Punkt przedszkolny: 6 878,4 zł ZUS
Przedszkole: 76 235,64 zł
W punkcie przedszkolnym na opłaty zabrakło: 8856,6 zł
W przedszkolu na opłaty zabrakło: 25570,55.
Do zażalenia załączyła m.in.: rozliczenie wykorzystania dotacji za rok 2024; potwierdzenie posiadania kredytu hipotecznego; potwierdzenie spłacania rat kredytu; decyzję Prezesa PFRONu z 9 maja 2024 r.; raport zaległości względem PFRONu z 10 kwietnia 2024 r.; księgę przychodów i rozchodów za 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo).
Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
Wbrew twierdzeniom skarżącej, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie WSA ocenił, że skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał zatem na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania nie przedstawiła informacji o prowadzonym niepublicznym przedszkolu. Nie wskazała również uzyskiwanych dochodów oprócz enigmatycznej informacji, że nie uzyskuje stałych przychodów.
Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentów źródłowych obrazujących jej sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować powstaniem znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Stan, w którym sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie została przedstawiona i poparta w sposób wyczerpujący dokumentami źródłowymi, uniemożliwia sądowi dokonanie ustalenia, czy brak wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie skutkował powstaniem następstw, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wraz argumentacją były niepełne i niewystarczające dla uznania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody w związku z wykonaniem decyzji.
Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się z kolei do dokumentacji, którą skarżąca dołączyła do zażalenia, należy wyjaśnić, że są to nowe okoliczności podniesione dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do nowych okoliczności, powołanych w zażaleniu i ewentualnie uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony.
Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.