I GW 9/23

I GW 9/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 17 § 1c, art. 33 § 1, art. 33 § 2 pkt 1, art. 34 § 1 i 2, art. 33 § 5 pkt 1;
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2070
art. 1 pkt 5;
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t. j)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4, art. 15 § 2;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. z dnia 9 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego we W. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: wskazać Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. jako organ egzekucyjny właściwy do wydania postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego we W. (dalej powoływany także jako "wnioskodawca", "organ egzekucyjny") złożył wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego we W. a Prezydentem Miasta G. (dalej: "wierzyciel") w zakresie wskazania organu egzekucyjnego właściwego do wydania postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W uzasadnieniu wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego we Wschowie wskazał, że organ egzekucyjny otrzymał od wierzyciela informację o złożeniu w dniu 30 stycznia 2023 r. przez K. J. (dalej: "zobowiązany") pisma zatytułowanego "skarga. Wierzyciel z uwagi na treść powyższego pisma zakwalifikował to pismo jako zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 21 lipca 2022 r., nr [...] - w postaci błędu co do osoby zobowiązanej. Organ egzekucyjny przekazał swoje stanowisko wierzycielowi - Prezydentowi Miasta G. wskazując, ze nie jest właściwy do rozpoznania zarzutu. Wierzyciel nie zgodził się ze stanowiskiem organu egzekucyjnego i przekazał swoje stanowisko pismem z 9 maja 2023 r. do organu egzekucyjnego. Z ww. pisma z 9 maja 2023 r. Prezydenta Miasta G. wynika, że prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z tytułu zaległości za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w G. Wpłynęło bezpośrednio do wierzyciela pismo zobowiązanego, potraktowane jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne z tytułu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W piśmie tym zobowiązany wskazał, że w sprzedał pojazd, na dowód czego przedłożył kserokopię umowy sprzedaży z 31 grudnia 2019 r. oraz wskazał, że 25 stycznia 2021 r., a więc w dniu w którym nałożona została opłata za parkowanie nie był już właścicielem pojazdu.
Naczelnik Urzędu Skarbowego we W. zawarł też we wniosku uzasadnienie prawne wskazując, że wierzyciel jest organem właściwym w przedmiocie wydania postanowienia na podstawie art. 17 § 1c u.p.e.a., w zakresie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W konkluzji organ egzekucyjny wskazał na brak podstawy prawnej do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia na podstawie art. 17 § 1c u.p.e.a., w sytuacji wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej z uchybieniem terminu.
W związku z powyższym powstał pomiędzy organami spór kompetencyjny w zakresie rozpoznania pisma zobowiązanego, zakwalifikowanego przez organy jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym.
Z uwagi na złożenie ww. wniosku do sądu niewłaściwego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego we W. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie rozpoznania skargi K. J. w sprawie nałożenia kary za postój samochodu postanowił na podstawie art. 59 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzić swoją niewłaściwość do rozpoznania wniosku oraz przekazać sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2023 r. Prezydent Miasta G. został wezwany w terminie 30 dni do złożenia odpowiedzi na wniosek. Jednakże wierzyciel nie złożył odpowiedzi na wniosek w powyższym terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 poz. 259 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, wskazane w art. 4 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy która podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie więc dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (zob. K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, z. 7-8, s. 488 i n.).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie w tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi spór kompetencyjny pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego we W. a Prezydentem Miasta G. Dopuszczając do merytorycznej oceny złożonego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego Prezydent Miasta G. pełni podwójną rolę – działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego oraz jako wierzyciel – ma kompetencje do wydawania postanowień, na które przysługują zobowiązanemu określone środki odwoławcze (zob. art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.). Jednocześnie na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) Oznacza to, że w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego zarówno wierzyciel jak i organ egzekucyjny mogą podejmować prawne działania, skierowane do zobowiązanego, które to działania mogą być poddane kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Tym samym należy dopuścić sytuację w której, w ramach jednego postępowania egzekucyjnego, może dojść do sporu kompetencyjnego, pomiędzy wierzycielem, będącym organem jednostki samorządu terytorialnego a organem egzekucyjnym, będącym organem administracji rządowej. W doktrynie wskazuje się bowiem, że wierzyciel jest współgospodarzem postępowania egzekucyjnego w administracji (zob. P. Przybysz w: red. D. Kijowski, System Prawa Administracyjnego Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające, Wolters Kluwer 2020, s. 370).
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego we W. a Prezydentem Miasta G. jest rozpatrzenie zarzutu zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej, wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zdaniem wierzyciela, to organ egzekucyjny, w świetle brzmienia art. 17 § 1c u.p.e.a., winien wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia takiego zarzutu, z kolei zdaniem organu egzekucyjnego, skoro zarzuty wnosi się do wierzyciela, to wierzyciel jako organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów, powinien być właściwy do jego rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację w powyższym sporze należy przyznać Prezydentowi Miasta G.
Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest m.in. nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych (art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Jednocześnie w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (art. 34 § 2 u.p.e.a.).
Z kolei w myśl art. 17 § 1c u.p.e.a. organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
W świetle powyższych przepisów, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organem właściwym do rozpatrzenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wierzyciel. Jednakże nie oznacza to, że również wierzyciel jest organem właściwym do stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia takiego zarzutu. Przepis art. 17 § 1c u.p.e.a., dodany do u.p.e.a. na mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2019 r., o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 poz. 2070) z dniem 30 lipca 2020 r., jednoznacznie wskazuje, że w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia skarg, wniosków czy innych podań, których wniesienie jest ograniczone terminem, właściwym jest organ egzekucyjny. Ustawodawca w tym zakresie nie wprowadził ograniczenia, że organem właściwym do rozpoznania skarg, wniosków czy innych podań musi być organ egzekucyjny, w sposób ogólny wskazał na wszelkie skargi, wnioski i inne podania składane w ramach postępowania egzekucyjnego, a zatem także te adresowane do wierzyciela (art. 17 § 1 u.p.e.a.). Niewątpliwie zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. mieszczą się w pojęciu "skarg, wniosków czy innych podań", a zatem przepis ten będzie miał zastosowanie także do zarzutów, względem których ustawodawca w art. 33 § 5 u.p.e.a. wyraźnie wskazał terminy, w których mogą być skutecznie zgłoszone.
Za powyższym odczytaniem przedmiotowych regulacji przemawiają również celowościowe argumenty związane z procesem uchwalenia ustawy zmieniającej. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 września 2019 r., o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3752, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3753) wskazane zostało, iż celem wprowadzenia art. 17 § 1c u.p.e.a. jest uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postępowania organów egzekucyjnych, w przypadku gdy skarga, wniosek lub inne podanie składane na podstawie ustawy zostanie wniesione po terminie przewidzianym na jego wniesienie. W takim przypadku organ egzekucyjny będzie stwierdzał w drodze postanowienia uchybienie terminu. Projektodawca wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym sposób postępowania organów egzekucyjnych nie jest jednolity, zatem wprowadzona regulacja zminimalizuje wątpliwości organów egzekucyjnych w powyższym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni argumentację przyjętą już wcześniej przez ten Sąd (zob. postanowienie NSA z 16 maja 2023 r., I GW 8/23) wskazującą, że wprowadzony art. 17 § 1c u.p.e.a. miał przyśpieszyć i usprawnić toczące się postępowanie egzekucyjne, a skoro pełnię informacji o terminowości wnoszonych skarg, wniosków czy innych podań na podstawie u.p.e.a. posiada właśnie organ egzekucyjny, to ten organ został wskazany przez ustawodawcę jako właściwy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia danej skargi, wniosku, podania, czy tak jak w niniejszej sprawie zarzutu na egzekucję administracyjną. Organ egzekucyjny, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia zarzutu a w konsekwencji dostrzegając konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 17 § 1c u.p.e.a., nie przekazuje złożonego zarzutu w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. wierzycielowi celem zajęcia stanowiska, bowiem sam dysponuje pełnymi danymi niezbędnymi do stwierdzenia, czy zarzut został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 33 § 5 u.p.e.a. Na postanowienie organu egzekucyjnego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zarzutu przysługiwać będzie zażalenie.
Przyjąć zatem należy, że to organ egzekucyjny na podstawie art. 17 § 1c u.p.e.a. jest właściwy do wydania postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, które to postanowienie winno zostać wydane bez oczekiwania na stanowisko wierzyciela w sprawie postawionych zarzutów.
Za powyższym stanowiskiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia także argument wskazujący, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W art. 61a § 1 k.p.a. zawarto zatem dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności mogące stać się przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane. Należy więc przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1702/11). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Artykuł 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku.
Nie budzi wątpliwości stron niniejszego sporu, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte i się toczy. Zatem zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, złożony na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. nie wszczyna odrębnego postępowania, lecz jest środkiem prawnym, którym zobowiązany kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Skoro złożenie zarzutu nie wszczyna odrębnego postępowania, to zgodzić się należało z wierzycielem, że w sytuacji złożenia zarzutu po terminie wskazanym w art. 33 § 5 u.p.e.a., w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Podkreślić także należy, że brak jest w u.p.e.a. podstawy prawnej, która pozwalałaby wierzycielowi na wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Takiej podstawy nie stanowi art. 34 § 2 u.p.e.a., który w sposób enumeratywny wskazuje, jakie rozstrzygnięcia może podjąć wierzyciel, w wyniku rozpatrzenia złożonego zarzutu. Także w k.p.a. brak jest podstawy prawnej, która pozwalałyby na wydanie przez organ postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia podania (w niniejszej sprawie zarzutu). K.p.a. reguluje jedynie kwestię uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) lub uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.), a zatem wniesienia środków odwoławczych w ramach toczących się postępowań administracyjnych. Brak jest w k.p.a. regulacji prawnej, która na podstawie odesłania z art. 18 u.p.e.a., pozwalałaby wierzycielowi na wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.