I GW 2/25

I GW 2/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 15 § 1 pkt 4, art. 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33 § 2 ust. 6 lit. c), art. 33 § 1, art. 34,
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] października 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego w Katowicach a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza w Krakowie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: wskazać Zarząd Województwa Śląskiego w Katowicach jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa Śląskiego wnioskiem z [...] października 2025 r. działając na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy wyżej wymienionym organem będącym Wnioskodawcą - Wierzycielem, a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosków zawartych w trzech pismach z 20 maja 2025 r. G. J. (zobowiązanego).
W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że 23 czerwca 2025 r. do wierzyciela wpłynęło pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza - dalej: "organ egzekucyjny" - przekazujące Zarządowi Województwa Śląskiego jako wierzycielowi, zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych w stosunku do zobowiązanego. Organ egzekucyjny 15 maja 2025 r. skierował do Zobowiązanego zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego oraz zajęciu innej wierzytelności pieniężnej. Zobowiązany przesłał do Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza trzy pisma (każde z pism opatrzono datą 20 maja 2025 r.), z których wynika, że stanowiły one zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczący wyżej wymienionych zajęć.
Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne w związku z zarzutami złożonymi przez zobowiązanego.
W celu ustalenia organu właściwego Organ wezwał zobowiązanego do usunięcia braków formalnych. W odpowiedzi zobowiązany wskazał, że jego pisma stanowiły zarzuty.
Wierzyciel dokonał szczegółowej analizy, czy istota i zakres żądania zawartego w podaniu zobowiązanego z 20 maja 2025 r., uzupełnionego - na wezwanie Organu - pismem z 31 lipca 2025 r., odpowiada konstrukcji prawnej zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Na tak postawione pytanie organ udzielił odpowiedzi przeczącej. W jego ocenie Zobowiązany wniósł skargę na czynności egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny, a nie zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Co za tym idzie, Zarząd Województwa Śląskiego nie jest właściwy do rozpoznania żądania zobowiązanego. W zakresie skargi na czynności egzekucyjne, właściwy jest organ egzekucyjny.
Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza w odpowiedzi na wniosek wskazał, że pisma zobowiązanego z 20 maja 2025 r., określone jako zarzut może rozpatrzyć wyłącznie wierzyciel. Zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być inne zdarzenia (niż odroczenie terminu lub rozłożenie na raty), które powodują, że obowiązek jest niewymagalny, np. wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Zakwalifikowanie zarzutów jako skargi pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez wierzyciela i potwierdzenia stanowiska przez zobowiązanego pozbawiłoby zobowiązanego podstawowego środka zaskarżenia jaki mu przysługuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy.
Do rozstrzygania sporów, o których wyżej mowa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, przy czym spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zaistniały w sprawie spór należało zakwalifikować do sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., skoro powstał on pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza w Krakowie.
Pojęcie sporu, wskazane w art. 4 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zmianami, dalej: "k.p.a.") a więc sprawy która podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie więc dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (zob. K. Defecińska-Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, z. 7-8, s. 488 i n.).
Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. powstają z reguły na tle uregulowań o niedostatecznym zakresie przejrzystości i precyzji, a zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przecięcie powstających wątpliwości co do oznaczenia organu właściwego przy zastosowaniu wszelkich metod wykładni. Wobec tego, iż rozstrzyganie sporów w zakresie wymienionym w art. 4 p.p.s.a. następuje na wniosek (art. 15 § 2 p.p.s.a.) istotne jest zawsze dokonanie analizy jego treści.
Punktem wyjścia i zagadnieniem kluczowym przy wyznaczaniu organu właściwego jest interpretacja przepisów przejściowych zawartych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 poz. 479 ze zmianami, dalej: "u.p.e.a.") w szczególności wskazania czy pisma strony z 20 maja 2025 r., należy zakwalifikować jako zarzuty, czy też skargę na czynności egzekucyjne.
Dopuszczając do merytorycznej oceny złożonego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego Zarząd Województwa Śląskiego pełni podwójną rolę – działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego oraz jako wierzyciel – ma kompetencje do wydawania postanowień, na które przysługują zobowiązanemu określone środki odwoławcze (zob. art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.). Jednocześnie na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) Oznacza to, że w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego zarówno wierzyciel jak i organ egzekucyjny mogą podejmować prawne działania, skierowane do zobowiązanego, które to działania mogą być poddane kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Tym samym należy dopuścić sytuację, w której w ramach jednego postępowania egzekucyjnego, może dojść do sporu kompetencyjnego pomiędzy wierzycielem, będącym organem jednostki samorządu terytorialnego, a organem egzekucyjnym, będącym organem administracji rządowej. W doktrynie wskazuje się bowiem, że wierzyciel jest współgospodarzem postępowania egzekucyjnego w administracji (zob. P. Przybysz w: red. D. Kijowski, System Prawa Administracyjnego Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające, Wolters Kluwer 2020, s. 370).
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w sprawie, pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza w Krakowie jest prawidłowe zakwalifikowanie pism zobowiązanego. Chodzi tu o to, czy pisma te stanowią zarzuty względem wystawionych tytułów wykonawczych, czy też winny być zakwalifikowane jako skargi na czynności egzekucyjne.
Zdaniem wierzyciela, pisma zobowiązanego należy zakwalifikować jako skargę na czynności egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a. w zakresie którego właściwy jest organ egzekucyjny.
Z kolei zdaniem organu egzekucyjnego pisma zobowiązanego, co wynika z ich intencji oraz treści, należy zakwalifikować jako zarzut, o którym mowa w art. 33 § 2 ust. 6 lit. c) u.p.e.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację w powyższym sporze należy przyznać Naczelnikowi Urzędu Skarbowego Kraków-Krowodrza.
Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest między innymi, brak wymagalności obowiązku w przypadku: wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (art. 33 § 2 ust. 6 lit. c) u.p.e.a.). Zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, może zaistnieć w przypadku: wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenia postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji wymiarowej, otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego, czy ogłoszenia upadłości. Przez brak wymagalności obowiązku należy rozumieć stan, w którym wierzyciel nie może domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku, a tym bardziej nie może w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Powyższy przepis ma charakter otwarty, zaś ustawa nie zawiera zastrzeżenia, że mają to być przyczyny, które nastąpiły po wystawieniu tytułu wykonawczego. Oznacza to, że zobowiązany powinien wyraźnie określić, w czym upatruje przyczyny braku wymagalności obowiązku. Nie ma także przeszkód dla badania w ramach wyżej wymienionego zarzutu prawidłowości doręczenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy.
Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się w terminach określonych w art. 33 § 5 u.p.e.a. Jednocześnie w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Z kolei w myśl art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut winien nie tylko określać istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie, ale również zawierać elementy określone w art. 63 k.p.a., to jest w szczególności zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i podpis, zaś zarzut wnoszony w formie dokumentu elektronicznego powinien: a) być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; b) zawierać adres elektroniczny wnoszącego zarzut.
W świetle powyższych przepisów, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organem właściwym do rozpatrzenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wierzyciel (tak też postanowienia NSA z 16 maja 2023 r., I GW 8/23 oraz z 24 listopada 2023 r., I GW 9/23).
Przepis art. 34 u.p.e.a. zyskał obecnie obowiązujące brzmienie z 30 lipca 2020 r. z mocy drugiej nowelizacji z 2019 r. Przed tą datą zarzut był rozpatrywany przez organ egzekucyjny, który był z zasady zobligowany do uzyskania stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Stanowisko wierzyciela było przy tym wiążące w zakresie zarzutu wniesionego na podstawach, o których była mowa w art. 33 § 1 pkt 1 – 5 i 7 u.p.e.a. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu.
Obecnie kompetencje do rozpatrywania zarzutu w sprawie egzekucji powierzone zostały wierzycielowi i uzasadnione to jest tym, że rozstrzygnięcie w sprawie zarzutu ma charakter merytoryczny, odnoszący się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Rozstrzygnięcia tego rodzaju nie powinny być podejmowane przez organ egzekucyjny, ponieważ zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutu prowadziło do swego rodzaju fikcji podejmowania rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny. Obecny tryb rozpatrywania zarzutu w sprawie egzekucji jest zatem bardziej odpowiedni.
Wprawdzie z art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika obowiązek niezwłocznego przekazania przez organ egzekucyjny wierzycielowi zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, ale obowiązek ten dotyczy zarzutu wniesionego w terminie wynikającym z art. 33 § 5 u.p.e.a. W przypadku gdy zarzut został wniesiony z uchybieniem terminu, organ egzekucyjny stwierdza uchybienie terminu do wniesienia zarzutu (art. 17 § 1c u.p.e.a.).
W uzasadnieniu do projektu ustawy z 11 września 2019 r., o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3752, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3753) wskazano, że celem wprowadzenia art. 17 § 1c u.p.e.a. jest uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postępowania organów egzekucyjnych, w przypadku gdy skarga, wniosek lub inne podanie składane na podstawie ustawy zostanie wniesione po terminie przewidzianym na jego wniesienie. W takim przypadku organ egzekucyjny będzie stwierdzał w drodze postanowienia uchybienie terminu. W obowiązującym stanie prawnym sposób postępowania organów egzekucyjnych nie jest jednolity, zatem wprowadzona regulacja zminimalizuje wątpliwości organów egzekucyjnych w powyższym zakresie.
Bez wątpienia organ egzekucyjny będąc zobowiązany do oceny, czy zarzut w postępowaniu egzekucyjnym wniesiony został w terminie, w pierwszej kolejności musi sprawdzić, czy odpowiada on wymaganiom formalnym, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych. Dopiero po ich uzupełnieniu może przystąpić do oceny terminowości wniesienia zarzutu. Jeżeli zarzut złożony został w terminie przekazuje go wierzycielowi, na którym spoczywa merytoryczna jego ocena.
Przy tym zakwalifikowanie zarzutów zobowiązanego jako skargi na czynności egzekucyjne – pomimo przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego przez wierzyciela i potwierdzenie intencji zobowiązanego co do jego pisma (przez jego zatytułowanie jako zarzut - naruszałoby przez wierzyciela zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) z tego powodu, że organ kwalifikuje pisma strony wbrew jego intencji mimo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, przyjąć zatem należy, że to wierzyciel jest właściwy do rozpoznania zarzutów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.