I GSK 999/21

I GSK 999/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 197/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-11
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 197/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania 1. uchyla zaskarżone wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Miasta R. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 15 grudnia 2020 r. nr 30.389.2020 w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania wyrokiem z 11 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 197/21 uchylił zaskarżoną uchwałę oraz zasądził od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz skarżącej Gminy Miasta R. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Uchwałą nr 30.389.2020 z 15 grudnia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: "Kolegium RIO", "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; obecnie z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 2137) stwierdziło nieważność uchwały Nr XLVI/409/2020 Rady Miejskiej w R. z 30 listopada 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania polegającego na emisji obligacji przychodowych, z powodu istotnego naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1208; dalej: "ustawa o obligacjach").
W § 2 kwestionowanej uchwały określono cel emisji (rodzaj i cel przedsięwzięcia). Celem emisji miało być pozyskanie środków na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu Gminy Miasta R., w związku z wydatkami związanymi z refinansowaniem kosztów finansowania nabycia przez Emitenta (tj. Gminę Miasta R.) akcji w P. S.A., gdzie środki pieniężne uzyskane przez P.S.A. z tytułu podwyższonego kapitału zakładowego zostały wykorzystane na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji lotniska cywilnego użytku publicznego w R. ("Lotnisko", "Przedsięwzięcie"). Natomiast w § 3 j uchwały określono, "...inne przedsięwzięcie", z którego obligatariusze mają prawo zaspokoić swoje roszczenie z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami Miasta R.
Tym przedsięwzięciem było oddanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "Porty Lotnicze" w dzierżawę nieruchomości lotniskowych, na których Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze" dokonuje rozbudowy i modernizacji lotniska. W § 3 badanej uchwały wskazano również, do jakiej części przychodów z przedsięwzięcia będzie przysługiwać obligatariuszom uprawnienie do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami Miasta R., tj. "(...) z 70 % wpływów uzyskiwanych przez Emitenta z innego przedsięwzięcia (...). Przychody z innego przedsięwzięcia uzyskiwane przez Emitenta na podstawie umowy dzierżawy nr 1 zawartej w dniu 3 lipca 2018 r. (...) oraz umowy dzierżawy nr 2 zawartej w dniu 3 lipca 2018 r. (...) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "Porty Lotnicze".
W ocenie organu nadzoru, w uchwale Rady Miejskiej nie określono sposobu obliczenia przychodów ze wskazanego w uchwale przedsięwzięcia, które ma być następnie źródłem zaspokojenia obligatariuszy. Umieszczenie zaś tych uregulowań w uchwale było niezbędne z uwagi na treść art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach, który określa obligatoryjne elementy uchwały o emisji obligacji przychodowych. To zaś oznacza, że elementy te powinny znaleźć się w uchwale. Ponadto, określenie w uchwale sposobu obliczania przychodów jest również konieczne dla weryfikacji, czy przychody z przedsięwzięcia gwarantują spłatę zobowiązań wobec obligatariuszy.
Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uchwale Nr XLVI/409/2020 Rady Miejskiej z 30 listopada 2020 r. nie określono sposobu obliczania przychodów ze wskazanego w uchwale przedsięwzięcia, które ma być źródłem zaspokojenia obligatariuszy, podczas gdy w § 3 uchwały jest wskazane, że "Roszczenia obligatariuszy wobec Emitenta z tytułu obligacji zostaną zaspokojone z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami Emitenta z 70% wpływów uzyskiwanych przez Emitenta z innego przedsięwzięcia niż Przedsięwzięcie polegającego na oddaniu Przedsiębiorstwu Państwowemu "Porty Lotnicze" w dzierżawę nieruchomości lotniskowych, na których Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze" dokonuje rozbudowy i modernizacji Lotniska ("Przychody z Innego Przedsięwzięcia"). "Przychody z innego Przedsięwzięcia" uzyskiwane są przez Emitenta na podstawie umowy dzierżawy nr 1 zawartej w dniu 3 lipca 2018 r. (z uwzględnieniem późniejszych zmian i uzupełnień) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "Porty Lotnicze" oraz umowy dzierżawy nr 2 zawartej w dniu 3 lipca 2018 r. (z uwzględnieniem późniejszych zmian i uzupełnień) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "Porty Lotnicze";
2) art. 24 ust 2 i art. 25 ust 2 ustawy o obligacjach poprzez błędną wykładnię, że sposób obliczenia przychodów stanowi jedyne źródło spłaty obligacji a nie, to że określa prawo pierwszeństwa zaspokojenia obligatariuszy z przychodów. A o tym czy obligacja zostanie wykupiona w całości decyduje zakres odpowiedzialności emitenta za zobowiązania z obligacji (art. 24 ust. 2 ustawy o obligacjach);
3) art. 226 i art. 230 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, dalej określanej skrótem u.f.p.) w odniesieniu do niezapewnienia rzetelności i realności zobowiązań skarżącej w WPF na lata 2020 do 2045 poprzez stwierdzenie nieważności uchwały o emisji obligacji, która jest jedną z trzech uchwał poddanych ocenie przez RIO i ściśle powiązaną z uchwałą nr XLVI/410/2020 w sprawie dokonania zmian w uchwale budżetowej na 2020 rok, poprzez zwiększenie deficytu w 2020 r. o kwotę 51 mln zł, z zaznaczeniem, że deficyt ten zostanie sfinansowany środkami pochodzącymi z emisji obligacji przychodowych, o których mowa w uchwale o emisji obligacji przychodowych oraz uchwałą w sprawie zmiany WPF Gminy Miasta R. na lata 2020 - 2045 gdzie z objaśnienia do uchwały wynika, że wydatki ogółem w 2020 r. wzrastają o kwotę 51 mln zł i stanowią deficyt sfinansowany obligacją przychodową na kwotę 51 mln zł a w związku z planowaną emisją dokonano zwiększenia rozchodów z tytułu spłaty obligacji przychodowych w latach 2021 - 2036, z której wpływy miały być przeznaczone na spłatę wydatków majątkowych wskazanych pod pozycją 1.3.2.4 WPF skarżącej spłacanych do 2029 r. Wskutek tego w WPF wydatki majątkowe przedsięwzięcia pod pozycją 1.3.2.4 na lata 2017 do 2029 - zostały zamknięte na 2021 r., a to z tej przyczyny, że w 2020 r. miała być dokonana ich spłata wpływami z emisji obligacji przychodowych (vide: objaśnienia WPF). Swoim działaniem RIO spowodowała więc, że unieważniając uchwałę o emisji obligacji i utrzymując w mocy dwie pozostałe uchwały doprowadziła do powstania nierzetelności i nierealności obecnie obowiązującej Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miasta R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na wstępie wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dalej Sąd zaznaczył, że zapis zawarty w art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach mówiący o "sposobie obliczenia przychodów z przedsięwzięcia" jest bardzo ogólny i enigmatyczny. Przedmiotowa ustawa nie określa kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie określonych przychodów jako przychodów pochodzących z przedsięwzięcia, ani też nie udziela wskazówek co do sposobu obliczenia. Kryteria te powinny być zaś ustalone w uchwale o emisji obligacji przychodowych i uszczegółowione w warunkach emisji obligacji. Należą one bowiem do danych, umożliwiających potencjalnym nabywcom orientację w efektach przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu w przedmiotowej uchwale interesy obligatariuszy co do pierwszeństwa zaspokojenia są należycie zabezpieczone. Skarżąca trafnie bowiem zauważyła, że w przypadku obligacji przychodowych bez ograniczenia odpowiedzialności, emitent odpowiada całym swoim majątkiem.
W odniesieniu do obligacji o których mowa w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej wyraźnie zaś stwierdzono, że za zobowiązania z obligacji skarżąca odpowiada całym majątkiem z pierwszeństwem zaspokojenia obligatariuszy do 70 % wpływów z umów dzierżawy. Organ ocenił więc zdolność skarżącej do spłaty obligacji jedynie w kategorii sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia a całkowicie pominął to, że odpowiedzialność skarżącej jest nieograniczona i odnosi się do całego majątku, a nie tylko przychodów.
W konsekwencji uznał, że Rada Miejska wyrażając zgodę na zaciągnięcie zobowiązania polegającego na emisji obligacji przychodowych nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. Brak było więc też podstaw do wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:
1) naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że:
a. fragment przepisu mówiący o konieczności określenia sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia w uchwale jest "bardzo ogólny i enigmatyczny";
b. sposób obliczenia przychodów stanowi jedynie gwarancję całkowitej spłaty obligacji;
c. wskazanie w uchwale, że ustalenie prawa pierwszeństwa zaspokojenia obligatariuszy z przychodu z 70% wpływów z powołanych umów dzierżawy, stanowi "sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia" w rozumieniu ustawy;
d. pominięcie konieczności wypełnienia obowiązku wskazania sposobu obliczenia przychodów w uchwale może być "sanowane doszczegółowieniem" w warunkach emisji;
2) naruszenie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o obligacjach poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że określenie sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia w uchwale stanowi "budowanie księgi" i jest sprzeczne z zamiarem ustawodawcy, a samo określenie powinno mieć miejsce w warunkach emisji obligacji;
3) naruszenie art. 25 ust. 3 i 4 ustawy o obligacjach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest stwierdzenie właściwego wypełnienia obowiązków informacyjnych wskazanych w przepisie przez fakt rzekomego zabezpieczenia interesów obligatariuszy odnośnie pierwszeństwa zaspokojenia ze względu na odpowiedzialność emitenta całym jego majątkiem, gdy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach;
4) naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o obligacjach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której naruszenia prawa w wyniku podjęcia niezgodnej z ustawą uchwały Rady Miejskiej w R., wykazane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, nie dotyczyły kwestii odpowiedzialnością emitenta za zobowiązania wynikające z obligacji przychodowych, lecz niedochowania wymagań przewidzianych przez art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach;
5) naruszenie art. 100 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zasądzenie od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Miasta R. kwoty uiszczonego wpisu od skargi;
6) naruszenie art. 148 P.p.s.a. w związku z powyżej wskazanymi zarzutami poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać oddalona, a w konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroki i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Argumenty na poparcie stanowiska procesowego skarżąca kasacyjnie RIO przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta R. wniosła o jej oddalenie, jako niezasadnej. Podtrzymała argumenty przytoczone w skardze oraz podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Skarga kasacyjna została oparta tylko na jednej podstawie kasacyjnej, tj.. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie oraz błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na ścisłe powiązanie zarzutów z punktów 1- 4 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.
Zasadniczy spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w uchwale jednostki samorządu terytorialnego o emisji obligacji przychodowych należy wskazać sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia, czy też wystarczające jest wskazanie przedsięwzięcia, z którego ma być uzyskany przychód i źródła przychodu.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o obligacjach emitent może emitować obligacje uprawniające obligatariusza do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta:
1) z całości albo części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane w całości albo części ze środków uzyskanych z emisji obligacji, lub
2) z całości albo części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta
- zwane dalej "obligacjami przychodowymi".
Zgodnie z ustępem 2 art. 24 ustawy o obligacjach emitent może ograniczyć swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z obligacji przychodowych do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszom przysługuje uprawnienie, o którym mowa w ust. 1.
Emitentami obligacji przychodowych mogą być m. in. jednostki samorządu terytorialnego lub związki tych jednostek – art. 25 ust. 1 ustawy o obligacjach. W takim przypadku uchwała o emisji obligacji przychodowych określa przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 24 ust. 1, zwane dalej "przedsięwzięciem", sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia oraz wskazuje, do jakiej części przychodów z przedsięwzięcia lub majątku przedsięwzięcia przysługuje obligatariuszom uprawnienie, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Uchwała o emisji obligacji przychodowych może określać więcej niż jedno przedsięwzięcie - ust. 2 art. 25. Nadto Informacje określone w tym ustępie emitent obligacji przychodowych zamieszcza w warunkach emisji.
Z przytoczonych regulacji wynika, że charakterystyczną cechą obligacji przychodowych jest przyznanie obligatariuszowi uprawnienia do zaspokojenia roszczeń przed innymi wierzycielami emitenta z przychodów przedsięwzięcia lub majątku przedsięwzięcia (które choćby w części zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji) lub z przychodów z innych przedsięwzięć emitenta (które nie zostały sfinansowane ze środków z emisji obligacji). Decyzja o kształcie prawa pierwszeństwa w zakresie określonym art. 24 ust. 1 ustawy o obligacjach należy do emitenta. W rozpoznawanej sprawie, w świetle art. 25 ust. 1 i 2 powołanej ustawy do Rady Miejskiej w R.
Wskazać także należy, że z uwagi na cel emisji obligacji przychodowych, którym jest finansowanie przedsięwzięcia emitenta, ustawa o obligacjach wprowadza możliwość ograniczenia zasady odpowiedzialności emitenta całym jego majątkiem za wierzytelności inkorporowane w obligacjach przychodowych (art. 24 ust. 2). Która to zasada wynika z art. 13 ustawy o obligacjach. W uchwale o emisji obligacji Rada Miasta nie ograniczyła odpowiedzialności gminy za realizację zobowiązań wynikających z obligacji. Zatem odpowiada za zapłatę wszelkich wierzytelności z nich wynikających całym swoim majątkiem na podstawie art. 13 ustawy o obligacjach, a nie na podstawie zapisu uchwały, który nie ograniczał tej odpowiedzialności.
Ustawodawca przyznając jednostkom samorządu terytorialnego prawo do emisji obligacji przychodowych wprost nie określił, który organ tej jednostki jest uprawniony do podjęcia takiej decyzji. Natomiast wskazał, jakie są wymagane przepisem ustawy wymogi tej uchwały. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9b u.s.g. do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie emisji obligacji. To zaś oznacza, że do kompetencji rady gminy należy określenie sposobu obliczenia przychodu, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach. Natomiast organ wykonawczy ma obowiązek zamieszczenia tego zapisu uchwały w warunkach emisji obligacji. Przesunięcie wskazania sposobu obliczenia przychodu na organ wykonawczy gminy naruszałoby kompetencje organu stanowiącego gminy. Brak zapisu w uchwale nie może być sanowany zamieszczeniem stosownych zapisów w warunkach emisji obligacji.
Błędny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepis mówiący o konieczności określenia sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia w uchwale jest "bardzo ogólny i enigmatyczny" a sam sposób obliczenia przychodów, przy jednoczesnej odpowiedzialności gminy za zapłatę wierzytelności całym jej majątkiem, stanowi jedynie gwarancję całkowitej spłaty obligacji..
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ ocenił zdolność skarżącej do spłaty obligacji jedynie w kategorii sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia a pominął całkowicie to, że odpowiedzialność skarżącej jest nieograniczona i odnosi się do całego majątku, a nie tylko do przychodów. Tej oceny zdolności spłaty i odpowiedzialności całym majątkiem zabrakło w ocenie Kolegium RIO.
Przy takim rozumieniu przytoczonych regulacji całkowicie zaciera się różnica pomiędzy zwykłymi obligacjami a obligacjami przychodowymi. Tymczasem przy ocenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego RIO i legalności zakwestionowanej uchwały nie można oderwać się od konkretnej sytuacji prawnej. Należy uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształtowaniem danej instytucji przez ustawodawcę. Nie można poprzestać, tak, jak w istocie uczynił to Sąd pierwszej instancji, tylko na ocenie wyodrębnionych elementów konstrukcji – braku ograniczenia odpowiedzialności za wykup obligacji - nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji.
Z samej definicji obligacji przychodowych wynika, że obligacja uprawnia obligatariusza do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z przychodów wymienionych w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o obligacjach. W zasadzie środki na wykup obligacji powinny pochodzić z tych przychodów. Ustawodawca jednak jako regułę wprowadził odpowiedzialność emitenta całym majątkiem za ten wykup. Natomiast w drodze wyjątku od reguły emitent może ograniczyć swoją odpowiedzialność do wskazanego w warunkach emisji przychodu. Z drugiej strony w przypadku obligacji przychodowych obligatariusz musi mieć świadomość, że przy błędnych założeniach do projektu może mieć swój finansowy udział w ewentualnym niepowodzeniu projektu. Dlatego tak istotne jest, by otrzymał informację, wprost określoną w art. 25 ust. 1 ustawy o obligacjach, o sposobie obliczenia przychodów z przedsięwzięcia. Przychodów, z których będzie mógł się zaspokoić, co należy wyraźnie podkreślić, z pierwszeństwem przez innymi wierzycielami emitenta. Na tym polega jego uprzywilejowanie. A gdy nie uzyska zaspokojenia, będzie mógł dochodzić swoich roszczeń, na podstawie art. 13 ustawy o obligacjach, na zasadach ogólnych, jako jeden z wielu wierzycieli emitenta, dochodzących swoich roszczeń z różnych tytułów.
Konsekwencją takiego modelu obligacji jest także nałożenie na emitenta obowiązku udostępnia obligatariuszom, co najmniej na 14 dni przed każdym terminem wypłaty świadczeń z obligacji przychodowych, jednakże nie rzadziej niż raz w roku, sprawozdania zawierającego informacje o sumie przychodów z przedsięwzięcia, które wpłynęły na rachunek bankowy przeznaczony do ich gromadzenia i dokonywania wypłat, oraz o kwotach wypłaconych obligatariuszom uprawnionym z obligacji przychodowych oraz emitentowi z tego rachunku w okresie od poprzedniej wypłaty świadczeń, a także omówienie struktury przychodów z przedsięwzięcia oraz struktury kosztów ponoszonych przez emitenta w związku z przedsięwzięciem w tym okresie – art. 25 ust. 4 ustawy o obligacjach. Czy też ograniczenia w zbywaniu majątku generującego przychód – art. 25 ust. 5 powołanej ustawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty błędnej wykładni prawa z pkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej oraz błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania z pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 100 u.s.g. na wstępie należy stwierdzić, mając na uwadze rozpoznawaną sprawę, że Gmina Miasta R. złożyła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęte w trybie art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. jedn. Dz. U. z poz. ), a więc w ramach postępowania dotyczącego nadzoru nad gminą. Natomiast przepis art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, trafnie wskazany w skardze kasacyjnej stanowi, że postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających rozdziału 10 tej ustawy, odnoszące się do nadzoru nad działalnością gminy, jest wolne od opłat sądowych. Powołana ustawa jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłączała regulację zawartą w art. 214 § 1 P.p.s.a.. Tym samym Gmina składając skargę na przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze nie ponosi kosztów z tym związanych. W konsekwencji organ nadzoru nie może być obciążony obowiązkiem zwrotu wpisu, którego gmina nie miał obowiązku ponieść. Wpis powinien być zwrócony przez Sąd pierwszej instancji.
Podsumowując zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem ww. prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, w konsekwencji także z naruszeniem art. 148 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ nadzoru prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony w sprawie materiał. Trafnie wskazał, w rozstrzygnięciu nadzorczym, że w zakwestionowanej uchwale zabrakło ustawowo wymaganego elementu jakim było określenie sposobu obliczenia przychodu z przedsięwzięcia. A brak ten miał charakter istotnego naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały o emisji przez Gminę Miasta R. obligacji przychodowych
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Gminy Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 15 grudnia 2020 r. nr 30.389.2020 w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania - w formie emisji obligacji przychodowych. jest niezasadna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).