I GSK 997/25

I GSK 997/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 80/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-03
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych M. T. i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/25 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną M. T.; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. oddala skargę; 4. zasądza od M. T. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2025 r., VIII SA/Wa 80/25 po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 27 listopada 2024 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dyrektor ZUS postanowieniem z 29 sierpnia 2024 r., działając na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...] z 2 stycznia 2019 r. uznając, iż należności wskazane w tych tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Powyższe tytuły wykonawcze obejmują składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy [...]
Na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie w części dotyczącej tytułu wykonawczego nr [...] z 2 stycznia 2019 r., podnosząc, iż wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tego tytułu wykonawczego został złożony po jego zakończeniu, co sprawia, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Powyższy tytuł wykonawczy obejmuje składkę na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za 8/2010. Jednocześnie na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. organ I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej tytułów wykonawczych: nr [...] z dnia 2 stycznia 2019 r. i nr [...] z dnia 14 marca 2019 r. wskazując, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na ich podstawie zostało postanowieniem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Radomiu znak: [...] z 9 lipca2024 r. umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. wobec niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o te tytuły wykonawcze. Wierzyciel zawiadomił organ egzekucyjny, że należności objęte wyżej wymienionymi tytułami wykonawczymi są już dochodzone na podstawie innych tytułów wykonawczych. Pierwszy w wyżej wymienionych tytułów wykonawczych obejmuje składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za 11,12/2013, zaś drugi za 7/2011.
Organ odwoławczy podzielił powyższe wywody wskazując, że uprzednio toczyło się postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawianych w latach 2010 – 2013 i w tych latach doręczonych, dotyczących składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy 8,11,12/2010 r., 1,2,6,7,10-12/2011 r., od 1-12/2012 r.,1-10/2013 r. Bieg terminu przedawnienia został zatem zawieszony od dnia doręczenia tytułów wykonawczych do dnia umorzenia postępowania egzekucyjnego 6 października 2016 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Szydłowcu wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji ze względu na brak majątku niezbędnego do skutecznego prowadzenia egzekucji (art. 59 § 2 u.p.e.a.). Od 7 października 2016 r. dla zaległości za okres od 8/2010 do 11/2011, które stały się wymagalne przed wejściem w życie przepisów ustawy deregulacyjnej rozpoczął się pięcioletni bieg terminu przedawnienia, zaś dla pozostałych zaległości, za okres od 12/2011 do 10/2013, pięcioletni bieg terminu przedawnienia, który podlegał zawieszeniu sukcesywnie w okresie od 21 marca 2012 r. (12/2011 r.) do 17 lutego 2014 r. (10/2013 r.), zaczął biec dalej od 7 października 2016 r. Należności wskazane w tytułach wykonawczych z 2 stycznia 2019 r. o numerach: [...] doręczonych w dniu 10 stycznia 2019 r., na podstawie których w związku z ustaleniem nowego składnika majątkowego ponownie wszczęto postępowanie egzekucyjne nie uległy przedawnieniu. W dniu 10 stycznia 2019 r. nastąpiło ponowne zawieszenie biegu terminu przedawnienia i z uwagi na fakt, że postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone nadal pozostaje zawieszony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2025 r., VIII SA/Wa 80/25 po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 27 listopada 2024 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na to, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie toczy się na podstawie tytułów wykonawczych z 2 stycznia 2019 r., doręczonych 10 stycznia 2019 r. oraz tytułu wykonawczego z 14 marca 2019 r., doręczonego 22 marca 2019 r., zastosowanie mają przepisy art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Przepis ten bowiem od 30 lipca 2020 r. uległ zmianie zgodnie z art. 1 pkt 31 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zatem z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Zgodnie z art. 59 § 3 u.p.e.a., we wskazanym wyżej brzmieniu, w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4.
Sąd I instancji zaznaczył, że z uwagi na zgłoszone w niniejszym postępowaniu żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie, dla rozstrzygnięcia powyższego sporu istotne jest odniesienie się do tej kwestii. WSA wskazał, iż do przedawnienia składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zastosowanie mają przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 497 ze zm., dalej: u.s.u.s., art. 32 u.s.u.s.). Art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Termin przedawnienia poprzez zmianę art. 24 ust. 4 u.s.u.s. z dniem 1 stycznia 2012 r. został skrócony do 5 lat. Od tego dnia przepis ten stanowi bowiem, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 27 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Wobec tego, iż najdawniejsze z egzekwowanych w niniejszej sprawie należności dotyczą sierpnia 2010 r., do tych należności, jak i późniejszych zastosowanie ma art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu ustalonym od dnia 1 stycznia 2012 r. Przedawnienie tych zaległości z uwzględnieniem pięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby bowiem wcześniej niż przy uwzględnieniu terminu dziesięcioletniego, liczonego od dnia, w którym stały się wymagalne.
Jak wynika z akt egzekucyjnych odnośnie należności będących przedmiotem niniejszego postępowania toczyło się postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy: 8,11,12/2010 r., 1,2,6,7,10-12/2011 r., 1-12/2012 r., 1-10/2013 r., z których pierwszy tytuł został wystawiony 19 listopada 2010 r. i doręczony 1 grudnia 2010 r., zaś ostatni został wystawiony 27 stycznia 2014 r. i doręczony 17 lutego 2014 r. Jak wynika z akt egzekucyjnych, i jak na to wskazuje organ odwoławczy ww. postępowanie egzekucyjne postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Szydłowcu z 6 października 2016 r. zostało umorzone na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. postanowienia, postępowanie egzekucyjne mogło być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Biorąc pod uwagę wcześniejsze wywody wskazać zatem należy, że bieg terminu przedawnienia należności za okresy: 8,11,12/2010 r., 1,2,6,10,11/2011 r. rozpoczął się od 1 stycznia 2012 r. oraz odnośnie do należności za okresy od 12/2011 r. do 10/2013 r. – od dat wymagalności tych należności przypadających odpowiednio w miesiącach od stycznia 2012 r. do listopada 2013 r. Doręczenie tytułów wykonawczych obejmujących kwoty składek za 8, 11 i 12/2010, 1,2,6/2011 przed 1 stycznia 2012 r., a następnie umorzenie postępowania egzekucyjnego spowodowało, że 5 letni bieg terminu przedawnienia odnośnie tych należności rozpoczął się od następnego dnia po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, to jest 7 października 2016 r. Wystawienie tytułów wykonawczych w dniu 2 stycznia 2019 r. i ich doręczenie w dniu 10 stycznia 2019 r. nastąpiło zatem przed upływem 5 letniego terminu przedawnienia. Odnośnie należności za 10/2011 i 11/2011 r. termin przedawnienia biegł od 1 stycznia 2012 r. do daty doręczenia tytułów wykonawczych (odpowiednio 5 maja 2012 r. i 29 czerwca 2012 r.), a za okresy od 12/2011 r. do 10/2013 od daty wymagalności poszczególnych kwot do dat doręczenia tytułów wykonawczych, od dat doręczenia tytułów wykonawczych pozostawał zawieszony do 6 października 2016 r. i od 7 października 2016 r. nastąpił jego dalszy bieg. Najdłuższy okres biegu terminu przedawnienia przez jego zawieszeniem dotyczy należności za 11/2011 r. i wynosi mniej niż 6 miesięcy. Okres od 7 października 2016 r. do daty doręczenia tytułów wykonawczych wskazanych w punktach I i II postanowienia organu egzekucyjnego w niniejszej sprawie (10 stycznia 2019 r.) stanowi zaś 2 lata, 3 miesiące i 3 dni. Nie ulega zatem wątpliwości, iż do daty 10 stycznia 2019 r., to jest kolejnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie upłynął 5 letni termin przedawnienia z art. 24 ust. 4 u.s.u.s.
W ocenie Sądu I instancji wystawienie tytułów wykonawczych z 2 stycznia 2019r., które zostały skarżącemu doręczone 10 stycznia 2019 r. nie było niedopuszczalne.
WSA w Warszawie szeroko przytoczył treść przepisów art. 61, art. 61 § 2, art. 61 § 3, art. 61 § 4, art. 61 § 5 u.p.e.a.
Zdaniem Sądu I instancji nie ma wątpliwości, iż z uwagi na doręczenie tytułów wykonawczych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, w 2019 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianami. Tym samym zgodnie z art. 61 u.p.e.a. w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Jak wynika z wcześniejszych wywodów może to nastąpić na podstawie nowego tytułu wykonawczego. Tym samym brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi naruszenia art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., wskazujących na niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na wystawienie ponownych tytułów wykonawczych, które skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy uznaje także za niedopuszczalne. Brak jest jednocześnie podstaw do przyjęcia na podstawie tych twierdzeń, że doszło do przedawnienia egzekwowanych należności, o których była wyżej mowa.
W ocenie Sądu I instancji wbrew twierdzeniom skargi Dyrektor ZUS mógł na podstawie art. 61 u.p.e.a. wszcząć ponowną egzekucję na podstawie nowych tytułów wykonawczych wobec ujawnienia majątku lub źródeł dochodu zobowiązanego przewyższających kwotę wydatków egzekucyjnych. Z akt egzekucyjnych wynika, iż przesłanka ujawnienia majątku została spełniona, albowiem już 3 stycznia 2019 r. wystawiono szereg zajęć egzekucyjnych z wynagrodzenia za pracę (karty 200 – 220). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż pierwsze zajęcia na podstawie spornych tytułów wykonawczych miały miejsce dopiero w 2023 r.
Z tych względów w zasadniczej części WSA nie podzielił zarzutów i argumentacji skargi. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu, jak i art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., o którym mowa w skardze.
W ocenie WSA za prawidłową należy także uznać ocenę co do zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej tytułów wykonawczych [...] z 14 marca 2019 r. z uwagi na wcześniejsze umorzenie postępowania egzekucyjnego w tym zakresie. Jak wynika z akt egzekucyjnych dołączonych do akt niniejszej sprawy Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Radomiu postanowieniem z 9 lipca 2024 r. umorzył prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne m.in. na podstawie ww. tytułów wykonawczych na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 i art. 18 u.p.e.a. Trafnie w tych okolicznościach organy obu instancji uznały, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym ww. tytułów wykonawczych stało się bezprzedmiotowe. Argumentacja skargi wskazująca na niewyjaśnienie okoliczności, w których doszło do wystawienia tych tytułów wykonawczych pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w przypadku uprzedniego umorzenia postępowania egzekucyjnego w tym zakresie brak jest podstaw do przyjęcia, iż nadal istnieje przedmiot postępowania w toczącej się następnie sprawie.
Za wadliwe zdaniem Sądu I instancji należało jednak uznać zastosowanie przez organ I instancji art. 105 k.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania w odniesieniu do tytułu wykonawczego [...] (pkt II postanowienia organu I instancji).
Organ egzekucyjny uznał, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zakończenie egzekucji i całkowitą zapłatę należności. Z postanowienia organu I instancji wynika, iż wpłaty, o których mowa miały miejsce od 19 grudnia 2022 r. do 14 lipca 2023 r. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji powyższą ocenę zaakceptował.
Zdaniem WSA powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., jako bezprzedmiotowego zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o zakończeniu postępowania egzekucyjnego w wyniku wyegzekwowania obowiązku. W wypadku wyegzekwowania obowiązku mamy do czynienia z zakończeniem egzekucji, a nie postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że zobowiązany, co do którego egzekucja była skuteczna i wyegzekwowano wskazane w tytułach wykonawczych należności, wskutek skuteczności egzekucji nie traci możliwości zgłoszenia żądania oceny prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego z punktu widzenia przesłanek z art. 59 u.p.e.a. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie egzekucyjne, które doprowadziło do wyegzekwowania należności staje się bezprzedmiotowe i niemożliwa jest ocena zasadności wniosku o umorzenie tego postępowania na podstawie przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a., w tym m.in. z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Ocena zasadności złożonego przez skarżącego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego powinna zatem dotyczyć także tytułu wykonawczego [...] i powinna to być ocena merytoryczna. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że skuteczność egzekucji spowodowała bezprzedmiotowość postępowania egzekucyjnego.
WSA w Warszawie orzekł o ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy, które winny uwzględnić dokonaną przez Sąd i przedstawioną w uzasadnieniu ocenę prawną.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły obie strony postępowania sądowego.
[...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Po uprzednim wezwaniu WSA w Warszawie, skarżący kasacyjnie pismem z 16 czerwca 2025 r., zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy - art, 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), tj.: art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61 oraz art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., zwaną dalej "u.p.e.a." poprzez:
- nierozpoznanie sprawy w jej granicach, niedokonanie oceny dopuszczalności i zgodności z prawem wystawienia w latach 2018 - 2019 drugich, nowych tytułów wykonawczych na należności objęte tytułami wykonawczymi wystawionymi w latach 2009-2013, wszczęcia na ich podstawie kolejnego postępowania egzekucyjnego i uznania braku podstaw do umorzenia postępowania, oraz brak uzasadnienia dopuszczalności wystawienia nowych tytułów wykonawczych i prowadzenia na ich podstawie skutecznej egzekucji, spełnienia przesłanki wszczęcia wobec skarżącego w 2019 r. ponownej egzekucji tj. ujawnienia źródeł dochodu skarżącego przewyższającego kwotę wydatków egzekucyjnych albowiem Sąd I Instancji w uzasadnieniu wyroku jedynie przedstawił stan prawny przed i po wejściu w życie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553), a w szczególności nie odniósł się do przywołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2023 r., sygn. akt: I GSK 1312/22 co do niedopuszczalności wystawienia nowych tytułów wykonawczych, podczas gdy:
- ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, powoduje uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uzasadnienie wyroku powinno zawierać przebieg operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach danego stanu faktycznego sprawy,
- uzasadnienie wyroku Sądu I Instancji nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, gdyż brak jest uzasadnienia rozstrzygnięcia sądu, w szczególności co jest to istotne (mając na uwadze treść uzasadnienia skargi) w zakresie określenia dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o drugi tytuł wykonawczy i uznania skutków jego doręczenia co do przerwania biegu przedawnienia w kontekście powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to wyrok stanowił niezmiernie ważny element stanowiska Strony, a w takim przypadku obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny tego stanowiska, czego Sąd I Instancji nie dokonał, co powoduje uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy,
- Sąd I Instancji nie podał przesłanek, w oparciu o które uznał, iż został ujawniony majątek skarżącego lub źródło dochodów przewyższający kwotę wydatków egzekucyjnych wraz ze stosownym wyliczeniem - co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż wystawienie zajęć egzekucyjnych nie jest tożsame z ujawnieniem źródeł dochodu zobowiązanego, a nadto w dacie wystawienia tych zajęć organ miał wiedzę, iż zajęte świadczenia nie stanowią faktycznie według ZUS źródeł dochodu albowiem to ZUS decyzją z 8 lutego 2019 r. nr [...] stwierdzając, że [...] jako pracownik u płatnika składek [...] nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu, wypadkowemu od 4 maja 2018 r. uznał za pozorną umowę o pracę, co uzasadniało stwierdzenie w skardze do Sądu, że faktycznie skuteczne choć nieprawne zajęcia miały miejsce dopiero w 2023 r., a nie w 2019 r. kiedy ponownie wszczęto egzekucję;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 61 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie:
2) że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, mógł po umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezskuteczność wystawić nowe tytuły wykonawcze, podczas gdy:
- niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej w oparciu o drugie, nowe tytuły wykonawcze tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt: I GSK 1312/22,
- na gruncie art. 61 u.p.e.a. (w stanie prawnym obowiązującym do 19 lutego 2021 r.) poglądy sądów administracyjnych wskazują, że co do zasady organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego tylko jeden raz tytułu wykonawczego (oryginału) - wskazanie na taki stan rzeczy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt I SA/01/232/22 - i dokonanie nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z 4 lipca 2019 r., która weszła w życie 20 lutego 2021 r., zgodnie z którą ponowne wszczęcie egzekucji następuje w oparciu o pierwotny tytuł wykonawczy, w żaden sposób nie potwierdza prawidłowości działania organów, tj. że do czasu wejścia w życie nowelizacji możliwe było wystawienie drugich tytułów wykonawczych i w oparciu o nie prowadzenie egzekucji. Wskazać bowiem należy, że rządowy projekt przedmiotowej nowelizacji - druk 3379 - wpłynął do Sejmu RP w dniu 3 kwietnia 2019 r. i w uzasadnieniu projektu (str. 12) zawarto treść: "W ponownie wszczętej egzekucji administracyjnej zobowiązanemu będzie doręczone zawiadomienie o ponownym wszczęciu tej egzekucji, zgodnie z proponowanym § 4. Zrezygnowano z obowiązku doręczania zobowiązanemu odpisu dotychczasowego tytułu wykonawczego albo dalszego tytułu wykonawczego, albowiem tytuł' wykonawczy został mu doręczony w uprzednio prowadzonej egzekucji administracyjnej.",
3) że przesłanka ujawnienia majątku lub źródła dochodu zobowiązanego została w sprawie spełniona, podczas gdy:
- przepis art. 61 u.p.e.a. uzależnia powtórne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, jeżeli jego umorzenie nastąpiło na podstawie art. 59 § 2 tego aktu, od ujawnienia majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, przewyższających kwotę wydatków egzekucyjnych, a nie od wystawienia zajęć egzekucyjnych i wiedzy dłużnika czego one dotyczą, i jakie możliwości wyegzekwowania należności dają, i brak jest ustaleń Sądu jaki to majątek lub źródło dochodu zostały ujawnione,
4) że przesłanka ujawnienia majątku została w sprawie spełniona przed wszczęciem egzekucji, podczas gdy:
1. ujawnienie (Słownik języka polskiego PWN pod pojęciem ujawnić (ujawniać), które znajduje się w treści art. 61 u.p.e.a. rozumie: "odkryć coś, stwierdzić istnienie czegoś") źródła dochodu skarżącego nastąpiło faktycznie w 2023 r. a nie w 2019 r. skoro w dacie wystawienia w 2019 r. zajęć organ miał wiedzę, iż zajęte świadczenia nie stanowią faktycznie według ZUS źródeł dochodu albowiem to ZUS decyzją z 8 lutego 2019 r. nr [...] stwierdzając, że [...] nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu, wypadkowemu od 4 maja 2018 r. uznał za pozorną umowę o pracę, co uzasadniało stwierdzenie w skardze do Sądu, że faktycznie skuteczne choć nieprawne zajęcia miały miejsce dopiero w 2023 r., a nie w 2019 r. kiedy ponownie wszczęto egzekucję;
2. art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "usus", poprzez uznanie, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu ponieważ bieg terminu przedawnienia został zawieszony w wyniku podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, podczas gdy żadne czynności nie zostały podjęte na podstawie pierwotnych, jedynie prawidłowych tytułów wykonawczych wystawionych w okresie 2009-2013, czynnością jaką podjął organ było wystawienie drugich tytułów wykonawczych w okresie 2018 - 2019, które jako niedopuszczalne - jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny - nie wywołały jakichkolwiek skutków prawnych.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie wniesiono o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w związku z art. 105 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 59 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...] brak jest podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie egzekucyjne, które doprowadziło do wyegzekwowania należności staje się bezprzedmiotowe i niemożliwa staje się ocena zasadności wniosku o umorzenie tego postępowania na podstawie przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a., w tym m.in. z uwagi na upływ terminu przedawnienia, w sytuacji gdy organy słusznie uznały, iż w wyniku wyegzekwowania należności objętej wyżej wymienionymi tytułami wykonawczymi egzekucja, a przez co również postępowanie egzekucyjne, zostało zakończone, co oznacza iż wniosek Skarżącego w tym zakresie zasadnie został uznany jako bezprzedmiotowy.
2) art. 141 § 4 w związku z art. 135 oraz 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku zbędnych wskazań dla organu, co do dalszego postępowania poprzez zobowiązanie organu do wyjaśnienia kwestii już wyjaśnionych bądź nie mających istotnego znaczenia dla sprawy.
3) art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
[...] nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż obie strony postępowania wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2022 r., VIII SA/Wa 208/22 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "Wobec tego, iż najdawniejsze z egzekwowanych w niniejszej sprawie należności dotyczą sierpnia 2010 r., do tych należności, jak i późniejszych zastosowanie ma art. 24 ust. 4 usus w brzmieniu ustalonym od dnia 1 stycznia 2012 r. Przedawnienie tych zaległości z uwzględnieniem pięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby bowiem wcześniej niż przy uwzględnieniu terminu dziesięcioletniego, liczonego od dnia, w którym stały się wymagalne. Jak wynika z art. 24 ust. 5b usus bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Trafność powyższego wniosku wzmacnia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest ponownie wszczętym postępowaniem, po uprzednim umorzeniu w 2016 r. postępowania prowadzonego na podstawie pierwotnie wystawionych tytułów wykonawczych. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż doręczone skarżącemu upomnienia wywołują skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego od dnia ich doręczenia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, w szczególności w sytuacji, kiedy postępowanie egzekucyjne przez pewien okres nie toczyło się. Z tych względów brak jest podstaw do podzielenia przywołanej argumentacji, z której wynika, iż doręczenie skarżącemu upomnień spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, co sprawie, iż egzekwowane należności nie uległy przedawnieniu. W konsekwencji czego organ odwoławczy uznał za zasadne podzielenie poglądu organu I instancji o zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji wobec braku dokonania oceny przesłanki przedawnienia w oparciu o wystąpienie okoliczności takich jak: wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zostało ono bowiem wydane z naruszeniem art. 24 ust. 5b usus oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Powyższe naruszenia mają wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zbadanie istnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, przy prawidłowej wykładni art. 24 ust. 5b usus mogło doprowadzić do odmiennych wniosków i odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. (...) Aktualne brzmienie art. 61 upea zostało wprowadzone ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553), z dniem 20 lutego 2021 r. W myśl art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, art. 61 upea w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącego ma zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega zatem wątpliwości, iż z uwagi na doręczenie tytułów wykonawczych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu w 2018 i w 2019 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianami. Tym samym zgodnie z art. 61 upea w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych."
Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny, kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2025 r., VIII SA/Wa 80/25 uwzględnił prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2022 r., VIII SA/Wa 208/22 przedstawiając stan faktyczny sprawy, natomiast w uzasadnieniu przedstawiając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nie wskazał, jak odczytał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 7 grudnia 2022 r. Ponadto, Sąd I instancji wyraził błędną ocenę prawną, że na tym etapie postępowania ponownie ma zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153. Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kastor winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2022 r., VIII SA/Wa 208/22 prawomocnie przesądził następujące kwestie: 1. doręczenie upomnień nie spowodowało zawieszenia biegu terminu przedawnienia, ponieważ bieg ten przerywa po wystawieniu tytułu wykonawczego np. zajęcie rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych; 2. z uwagi na doręczenie tytułów wykonawczych w 2018 i w 2019 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu przed zmianami; 3. zgodnie z art. 61 upea w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych; 4. argumentacja skargi formułowana w oparciu o art. 61 upea w aktualnym brzmieniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie może wywrzeć oczekiwanego przez skarżącego skutku. Wskazana ocena prawna dotyczy przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, ponieważ podstawą rozstrzygnięcia jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 3 kwietnia 2025 r., VIII SA/Wa 80/25 zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach przedstawił zarzuty podniesione w skardze, które ocenił jako nieuzasadnione uwzględniając wiążącą ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2022 r., VIII SA/Wa 208/22: " Z tych względów w zasadniczej części Sąd nie podzielił zarzutów i argumentacji skargi. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu, jak i art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., o którym mowa w skardze."
Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wyrażone w wyroku z 3 kwietnia 2025 r. w trybie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dotyczą wyłącznie błędnego zastosowania przez organy administracji publicznej art. 105 k.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania w odniesieniu do tytułu wykonawczego [...]: "Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie egzekucyjne, które doprowadziło do wyegzekwowania należności staje się bezprzedmiotowe i niemożliwa jest ocena wniosku o umorzenie tego postępowania na podstawie przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a., w tym m.in. z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Ocena zasadności złożonego przez skarżącego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego powinna zatem dotyczyć także tytułu wykonawczego nr [...] i powinna to być ocena merytoryczna. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że skuteczność egzekucji spowodowała bezprzedmiotowość postępowania egzekucyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające w sprawie organy winny uwzględnić dokonaną przez Sąd i przedstawioną powyżej ocenę prawną."
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w tej samej sprawie. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Rozpoznawana skarga kasacyjna [...] opiera się na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2022 r., VIII SA/Wa 208/22 w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 upea.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).
Przepisy art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. nie miały zastosowania w sprawie, tym samym nie zostały naruszone przez Sąd I instancji.
Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to stanowi logiczną, zwartą całość, i jednocześnie jest jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy, wszystkie wątpliwości występujące na etapie wyrokowania po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej zostały wyjaśnione.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Zgodnie z art. 61 upea (w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r.), w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Natomiast, według art. 59 § 2 upea (w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r.), postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Są to przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Podnoszenie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zamiast w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. jest prawnie dopuszczalne, ale nie może być skuteczne. Przepisy art. 61 upea oraz art. 59 § 2 upea (w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r.) nie są przepisami postępowania, o jakich mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
W rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator winien wskazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być podnoszony w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez kasatora ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2022 r., VIII SA/Wa 208/22 w ramach prawomocnej oceny prawnej przedstawił wykładnię art. 61 upea, która wiąże w sprawie organy administracji publicznej, a także sądy. Sąd I instancji nie naruszył przez to art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ ustalenie, że bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony jest konsekwencją uwzględnienia tej wykładni przez organy administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2025 r., VIII SA/Wa 80/25 ustalenia, że pierwszy tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanemu 1 grudnia 2010 r. oraz, że następnie 2 stycznia 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy [...] doręczony zobowiązanemu 10 stycznia 2019 r., 3 stycznia 2019 r. dokonano zajęcia świadczenia w ZUS Oddział w Warszawie, zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanemu 10 stycznia 2019 r., obowiązek wyegzekwowano od 19 grudnia 2022 r. do 14 lipca 2023 r. - są ustaleniami z zakresu faktów,, których kasator nie podważył skutecznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna [...] nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną [...] .
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie opiera się na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W pkt 1), 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 59 u.p.e.a.; art. 141 § 4 w związku z art. 135 oraz 153 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.
W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stosując inny środek określony w ustawie, zamiast art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował tego przepisu uwzględniając skargę, to nie naruszył przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zakwestionowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stwierdzonych przez sąd w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd winien w odniesieniu do każdego z osobna stwierdzonego naruszenia przepisu postępowania uzasadnić możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, kiedy sąd stwierdzi jedynie zbiorcze naruszenie przepisów postępowania powołując przy tym zwrot ustawowy "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazał i uzasadnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie naruszył art. 105 § 1 k.p.a. (Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części). Sąd I instancji przyjmując, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] zakończyło się całkowitą zapłatą należności wyraził błędną ocenę prawną: "Oznacza to, że zobowiązany, co do którego egzekucja była skuteczna i wyegzekwowano wskazane
w tytułach wykonawczych należności, wskutek skuteczności egzekucji nie traci możliwości zgłoszenia żądania oceny prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego z punktu widzenia przesłanek z art. 59 u.p.e.a."
Postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadkach wskazanych w art. 59 § 1 pkt 1 do pkt 6 upea z urzędu lub na wniosek wierzyciela. Zgodnie z art. 59 § 1a upea, postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części na wniosek wierzyciela albo z urzędu, jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, w przypadku wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2: 1) pkt 1-5; 2) pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Według art. 33 § 1 i 2 pkt 5) upea, zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1) i pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek zapłaty; przedawnienia. Zgodnie z art. 33 § 5 upea, zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części. Według art. 34 § 4 upea pkt 3) lit. a) upea, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 5) - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części.
Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane pismem [...] z 21 sierpnia 2021 r. - wnioskiem o umorzenie postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ZUS w Radomiu z uwagi na nieistnienie obowiązku z powodu przedawnienia. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Radomiu, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w pkt II. postanowienia z 29 sierpnia 2024 r. wskazał art. 59 § 3 upea w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem ostatecznym z 27 listopada 2024 r. Zgodnie z tym przepisem: W przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Przepis art. 59 § 1 pkt 2) upea do 30 lipca 2020 r. brzmiał: Postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał.
Należy podkreślić, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu zażalenia z 5 października 2021 r. postanowieniem z 29 maja 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy). Inaczej mówiąc, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Radomiu ponownie rozpatrując sprawę miał obowiązek najpierw ustalić, jakie jest żądanie strony zawarte w piśmie z 21 sierpnia 2021 r., które wyznaczało przedmiot postępowania. Żądanie stanowi wskazanie tego, czego wnioskodawca się domaga. Nie musi być ono zredagowane profesjonalnie, z wykorzystaniem prawniczych formuł, byleby wskazywało jednoznacznie, co stanowi jego przedmiot. Brak żądania, jak i jego nieprecyzyjność uniemożliwiająca jego rozpatrzenie stanowi usuwalny brak formalny podania. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Radomiu przyjął, że wskazane pismo zawiera żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu wygaśnięcia obowiązku na skutek przedawnienia.
Zgodnie z dodanym, obowiązującym od 25 marca 2024 r. art. 59 § 1a pkt 1) upea (art. 1 pkt 24) ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw), postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części na wniosek wierzyciela albo z urzędu, jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, w przypadku wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 5 - wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Z tej regulacji prawnej wynika, że kiedy obowiązek wygasł z powodu przedawnienia organ egzekucyjny działa na wniosek wierzyciela, który wykazuje istnienie tej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli natomiast organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem umarza z urzędu postępowanie egzekucyjne po ustaleniu, że obowiązek wygasł z powodu przedawnienia. Na gruncie art. 61 § 1 k.p.a. oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia wszczyna się na żądanie strony postępowania egzekucyjnego, w tym wypadku wyłącznie wierzyciela (art. 2 pkt 13) upea: wierzyciel - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym), natomiast nie wszczyna się postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego (art. 2 pkt 20) upea: zobowiązany - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają).
Według art. 59 § 4 upea organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu (...). Zgłoszenie takiego żądania przez zobowiązanego stanowi podstawę do umorzenia postępowania, kiedy wykaże istnienie jednej z okoliczności stanowiących podstawę do umorzenia postępowania. Wniosek zobowiązanego stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Organ egzekucyjny jest wówczas zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.; postanowienia o umorzeniu postępowania, bądź o odmowie umorzenia postępowania. Zobowiązany nie może domagać się umorzenia postępowania egzekucyjnego po jego zakończeniu. W razie zgłoszenia takiego żądania w tego rodzaju sytuacji organ egzekucyjny powinien na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 upea odmówić wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W tej sprawie ustalono, że należność wskazana w tytule wykonawczym [...] była wymagalna, nie została umorzona i nie uległa przedawnieniu. Upomnienie doręczono zobowiązanemu 4 listopada 2010 r., a tytuł wykonawczy 1 grudnia 2010 r., następnie 2 stycznia 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy [...] doręczony zobowiązanemu 10 stycznia 2019 r., 3 stycznia 2019 r. dokonano zajęcia świadczenia w ZUS Oddział w Warszawie, zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanemu 10 stycznia 2019 r. Wpłaty dokonane od 19 grudnia 2022 r. do 14 lipca 2023 r. zostały rozliczone zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ egzekucyjny prawidłowo ustalił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego [...] zakończyło się przez zapłatę zaległości. W rozumieniu art. 1 upea, prowadzone przez organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem postępowanie i stosowane przez niego środki przymusu doprowadziły do wykonania obowiązku zapłaty należności. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych zaistniała przesłanka wygaśnięcia obowiązku w całości.
Zgodnie z art. 31 usus, do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio art. 59 § 1 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Według art. 59 § 1 pkt 1) i 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek: zapłaty; przedawnienia. Podstawowym sposobem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest zapłata dokonana przez podatnika. Skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w wyniku jego zapłaty następuje niezależnie od zamiaru, jaki przyświeca podatnikowi przy wykonaniu zobowiązania. Wygaśnięcie zobowiązania w wyniku zapłaty wyklucza możliwość jego wygaśnięcia (do wysokości kwoty zapłaconej) ponownie w wyniku przedawnienia.
W tej sprawie, zasadnicze znaczenie ma ocena, czy wniosek zobowiązanego z 21 sierpnia 2021 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z powodu przedawnienia, mógł być skuteczny podczas ponownego rozpatrzenia sprawy w 2024 r., kiedy to pośród przesłanek umorzeniowych wskazanych w art. 59 § 1 pkt 1) do 7) upea brak jest przesłanki wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części z powodu przedawnienia. Organ egzekucyjny wydaje w trybie art. 59 § 4 upea postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, tylko wówczas kiedy żądanie to dotyczy jednej z przesłanek z art. 59 § 1 upea. Zobowiązany nie może żądać umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem z powodu przedawnienia, z powodu braku legitymacji ku temu wynikającej z art. 59 § 1a upea. W razie wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 5) upea (wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części) organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem z urzędu umarza postępowanie egzekucyjne w trybie art. 59 § 1a upea. Innym sposobem umorzenia postępowania egzekucyjnego jest tryb z art. 34 § 4 pkt 3) upea, kiedy to po wydaniu ostatecznego postanowienia uznającego zarzut przedawnienia organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. To umorzenie jest wynikiem aktywności podjętej przez zobowiązanego w postaci skutecznego wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, którego podstawą jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części z powodu przedawnienia.
Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 k.p.a.:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej."
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004 r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części z powodu przedawnienia. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku (...). W tej sprawie tytuły wykonawcze doręczono zobowiązanemu 1 grudnia 2010 r., następnie 2 stycznia 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy [...], doręczony zobowiązanemu 10 stycznia 2019 r., 3 stycznia 2019 r. dokonano zajęcia świadczenia w ZUS Oddział w Warszawie, zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanemu 10 stycznia 2019 r.,
obowiązek wyegzekwowano od 19 grudnia 2022 r. do 14 lipca 2023 r. Zobowiązany nie wniósł w terminie ustawowym zarzutu przedawnienia i dlatego nie miał zastosowania w sprawie art. 34 § 4 upea, organ egzekucyjny nie umorzył postępowania egzekucyjnego w całości albo w części z powodu przedawnienia.
Zobowiązany nie skorzystał również ze skargi na czynność egzekucyjną z art. 54 u.p.e.a.: Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej.
Ze wskazanych powodów, żądanie zobowiązanego zawarte w piśmie z 21 sierpnia 2021 r. podlegało regulacji z art. 61a § 1 i 2 k.p.a.: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro takiego postanowienia nie wydał Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Radomiu po uchyleniu postanowieniem z 29 maja 2024 r. przez organ odwoławczy postanowienia z 27 września 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, to zasadnym było zastosowanie na późniejszym etapie postępowania art. 105 § 1 k.p.a. (Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części). W tej sprawie, postępowanie było bezprzedmiotowe już od 14 lipca 2023 r., kiedy to wyegzekwowano obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego [...].
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.
O kosztach (punkt 4 sentencji wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).