I GSK 996/25

I GSK 996/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Po 84/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1481
art. 90 ust. 3d pkt 1 a)
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 84/25 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 84/25 oddalił skargę A. K. (dalej "strona", "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji za lata 2016-2017.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]P) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile uchyliło decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Piły z dnia 6 lutego 2019 r. (znak: [...]) w sprawie określenia wobec skarżącego jako organowi prowadzącemu niepubliczny punkt P. kwoty 287.820 zł, tytułem dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2016-2017. W punkcie drugim rzeczonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile (dalej: SKO lub Kolegium) określiło skarżącemu kwotę dotacji oświatowej w wysokości 87.964,67 zł za rok 2016 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a w punkcie trzecim kwotę dotacji oświatowej w wysokości 114.022,90 zł za rok 2017 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie Kolegium zobowiązało skarżącego do zwrotu do budżetu gminy Piła ww. kwot.
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że przy ocenie prawidłowości wydatkowania dotacji, należy badać przede wszystkim cel na jaki zostały przeznaczone środki dotacyjne. Przedłożone przez skarżącego dowody z dokumentów (faktur) pozwoliły uznać, że część środków wypłaconych mężowi skarżącego mogło być pokrytych dotacją oświatową, gdyż stanowiły "wydatek" w rozumieniu przedstawionym powyżej (m.in. wydatki związane z dostawą mediów, wywozu nieczystości, ubezpieczenia, zakupy towarów i usług zwianych z eksploatacją nieruchomości).
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Po 621/20) ją oddalił. Od powyższego wyroku WSA skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2024 r. (sygn. I GSK 861/21) NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniło wymogów art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia. Wywody sądu I instancji odnoszące się do stwierdzonych uchybień są lakoniczne i niekompletne. WSA nie odniósł się w sposób konkretny do treści umowy z 16 września 2013 r., a w szczególności aneksu tej umowy z 1 stycznia 2016 r., błędnie zawężając ocenę tej umowy jedynie w kontekście art. 31 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 682), dalej "k.r.i.o." pominięciem przepisu art. 36 § 3 k.r.i.o., jak również przepisów o ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem NSA Sąd I instancji pominął również fakt, że mąż skarżącej kasacyjnie prowadzi odrębną działalność gospodarczą P., w ramach której wykorzystuje nieruchomość należącą do wspólnego majątku małżonków. NSA przyjął, że skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Podkreślono także, że ponownie rozpoznając sprawę, WSA będzie związany oceną prawną przedstawioną w wyroku NSA i dokona ponownej analizy prawidłowości wydatkowania dotacji w latach 2016 i 2017 z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku NSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 84/25 oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał na wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i ocenę prawną w nim sformułowaną i wynikające z niej wskazówki co do ponownego rozpoznania sprawy, które wiązały Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 153 i art. 190 p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał na brzmienie samej umowy oraz zawartych pomiędzy małżonkami aneksów do niej. W oparciu o nie wskazał, że kwoty ryczałtu, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. e) umowy z dnia 16 września 2013 r. (po zmianie brzmienia dokonanej Aneksem nr 3), nie da się wydzielić z majątku wspólnego małżonków. Za każdym razem zapłata ryczałtu (obejmująca koszty eksploatacji przedmiotowego budynku przedszkola) – potwierdzana fakturami wystawianymi przez męża skarżącej – doprowadzała do przysporzenia w majątku wspólnym, a więc i skarżącej - beneficjentki dotacji. Nota bene, mąż skarżącej w fakturach opiewających na wartość ryczałtu wynikającą z treści w § 1 pkt 1 lit. e) ust. 1 umowy (tj. 9.750 zł netto) jako nazwę towaru lub usługi wskazywał "dzierżawę lokalu". Zatem można by przyjąć, że koszty bieżącej eksploatacji obiektu, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. e) ust. 1 umowy równoznaczne były z dzierżawą lokalu, chociaż co innego wynika z poszczególnych punktów zawartych w treści § 1 pkt 1 lit. e) ust. 2 umowy, gdzie wskazane zostało, że w ramach kwoty ryczałtowej, o której mowa w ust. 1 lit. e) pokrywane są koszty eksploatacyjne niezbędne do prowadzenia działalności oświatowej, w tym m.in.: koszty energii cieplnej, koszty wody, koszty energii elektrycznej, wywozu śmieci, dostępu do Internetu czy utrzymania zieleni na terenie nieruchomości. Nigdzie nie wspomniano o kosztach czynszu czy kosztach dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, w której znajduje się przedszkole prowadzone przez skarżącą. Zauważyło to również SKO, które trafnie w zaskarżonej decyzji podkreśliło, że w wystawionych przez męża skarżącej fakturach VAT wskazywano, że opisana w nich należność dotyczy dzierżawy lokalu, co skarżąca akceptowała, pomimo niezgodności ich opisu z Aneksem nr 3. Co więcej, skarżąca wprowadzając wspólnie z mężem Aneksem nr 3 zmiany do umowy z dnia 16 września 2013 r. wykreśliła wszystkie zapisy charakterystyczne dla umowy najmu, czym de facto przyczyniła się do zawarcia (utworzenia) nowej umowy, której przedmiotem było w głównej mierze ustalenie sposobu dysponowania majątkiem wspólnym małżonków. Tym samym, jak wskazywała sama skarżąca, zmienił się charakter prawny opłat ponoszonych przez przedszkole. Nie miało to jednak wpływu na to, że sporne dotacje, w części przekraczającej ustalone przez SKO koszty funkcjonowania przedszkola, nie zostały wydatkowane na rzecz innego podmiotu, a zatem pozostały w majątku wspólnym stron umowy.
Sąd I instancji uznał, że zasadnie przyjęły organy, że skarżąca nie poniosła ciężaru ekonomicznego zapłaty czynszu. Za wydatek nie można uznać zapłaty kwoty ryczałtowej za eksploatowanie własnej rzeczy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2019 r., sygn. I GSK 2506/18, zgodnie z którym w warstwie ekonomicznej poniesienie wydatku odznacza uszczuplenie w majątku organu prowadzącego, które to uszczuplenie wyrównuje dotacja. Te dwie pozycje się bilansują. To zaś oznacza, że w istocie wydatek finansowany ostatecznie dotacją nie jest ciężarem dla organu prowadzącego. Dotacja nie służy i nie może służyć finansowaniu organu prowadzącego, nie może mu przynosić zysku.
Ponadto, skoro małżonek skarżącej prowadzi działalność gospodarczą, to bez względu na to, do której z mas majątkowych należy przedsiębiorstwo w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej, uzyskiwany dochód z prowadzonej w oparciu o przedsiębiorstwo działalności zarobkowej również wchodzi do majątku wspólnego. Zatem osiągany przez męża skarżącej (prowadzącego działalność gospodarczą) dochód z ryczałtowych kwot, którymi były pokrywane koszty eksploatacyjne przedmiotowego budynku (zob. § 1 pkt 1 lit. e umowy po zmianie brzmienia Aneksem nr 3) wchodził w skład majątku wspólnego małżonków, a więc i skarżącej pozostającej w związku małżeńskim, prowadzącej niepubliczne przedszkole.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wydatki, czyli rozchód, rozdysponowanie kosztów muszą być przeznaczone na wskazane tam cele, ale w każdym przypadku poza art. 90 ust. 3d pkt 1 lit a) zawsze muszą być przesunięciem majątkowym z majątku dotowanego. W każdym z powyższych przepisów wyraźnie mowa jest o wydatku. Wydatek oznacza przepływ środków finansowych od finansującego (dającego) do finansowanego (otrzymującego). Nie może jednak dotyczyć majątku wspólnego małżonków. Dotacja bowiem musi być udzielona wyłącznie na zadania publiczne i to w całości, a nie częściowo przeznaczona czy też wykorzystana na cel prywatny. Celem dotacji może być tylko i wyłącznie cel publiczny, nigdy własny. Ustawodawca nie dopuszcza bowiem odstępstwa od uznania, że cechą istotną dotacji jest zrealizowanie zadań publicznych w całości. Tylko w art. 90 ust. 3d pkt 1 a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481), dalej "u.s.o." przewidziana jest sytuacja pozwalająca na przesunięcie środków dotacji do majątku organu prowadzącego szkołę czy przedszkole, a dotacja może pozostać w majątku prowadzącego daną placówkę, ale wyłącznie we wskazanej tam sytuacji. Należy zwrócić uwagę, że w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Nadal jednak poza wynagrodzeniem mowa jest o wydatkach. Istotnym jest więc to, czy kwota z dotacji została wydana (w wyżej opisanym znaczeniu) i czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji. Obie przesłanki, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji w ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie poniosła ciężaru ekonomicznego wydatku określonego jako "kwoty ryczałtowe".
Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu odnośnie rozliczania kosztów paliwa do samochodu używanego przez męża skarżącej, czy dokonywania przez niego czynności niezwiązanych z eksploatacją budynku, wobec których poza oceną celu z zakresu kształcenia, wychowania i opieki również aktualne pozostają zarzuty związane z charakterem wydatku. Wbrew też zarzutom skargi prawidłowo uzasadniono stanowisko organu w tym zakresie.
Następnie skarżąca wniosła, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. III SA/Po 84/25, w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie
zmianę wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w punkcie 2 i 3 decyzji, ewentualnie uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta Piły nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.,
2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, w obu instancjach,
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.sa. oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.sa.) oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez:
1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej "p.u.s.a." oraz art. 7 i 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie skargi w stanie sprawy, w którym skarżony organ dopuścił się oczywistego naruszenia, prawa materialnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej nieopartej na przepisach prawa, lecz innych, bliżej nieokreślonych kryteriach ocennych, a przez to dokonanie kontroli działalności administracji publicznej nie przez pryzmat jej zgodności z prawem;
2) art. 190 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia wiążących wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. I GSK 861/21, w szczególności w ten sposób, że Sąd nie dokonał oceny umów zawartych pomiędzy skarżącą i jej małżonkiem jako umów dotyczących prowadzonych przez nich odrębnych działalności, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie doszło do wydatku ze względu na wspólność majątkową małżonków;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co do zadań wykonywanych przez małżonka skarżącej jako usługodawcy na rzecz przedszkola, polegającym na przyjęciu przez Sąd, że małżonek osoby prowadzącej może otrzymywać wynagrodzenie JEDYNIE w przypadku, gdyby pełnił funkcję dyrektora przedszkola, co ma uzasadniać odmową uznania wynagrodzenia z innego tytułu jako kwalifikowanego do pokrycia z dotacji oświatowej;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co do braku istnienia podstawy wypłaty wynagrodzenia ustalonego na podstawie Aneksu zawartego pomiędzy stronami, co doprowadziło do błędnego uznania, że Aneks nie stanowi wiążącej podstawy prawnej do wynagrodzenia za usługi, wykonywane przez przedsiębiorcę - małżonka osoby prowadzącej przedszkole, na rzecz przedszkola, prowadzonego przez współmałżonka;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 190 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia zarzutów skargi i oddalenie skargi, pomimo braku dokładnego i samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, skutkiem czego jest błędne ustalenie, iż małżonek skarżącej nie mógł z tytułu wykonywania usług na rzecz przedszkola pobierać wynagrodzenia z dotacji ze względu na brak "wydatku" po stronie osoby prowadzącej;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak uwzględnienia zarzutów skargi, pomimo występowania w toku postępowania uchybień prawa procesowego, polegających na naruszeniu przez organ administracji przepisów:
- art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, braku rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej
- art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz stanu prawnego, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;
- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji uznanie części dotacji wykorzystanej na wynagrodzenie dla usługodawcy będącego małżonkiem strony za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a także brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji, nieczytelność i niezrozumiałość uzasadnienia co do dowodów, okoliczności i podstaw dokonanych ustaleń;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi pomimo naruszenia prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3d pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. i w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dalej także Pr.ośw.) oraz w zw. z art. 31 § 2 i art. 36 § 3 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wskazanych poniżej w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, które to przepisy właściwie zastosowane winny skutkować uwzględnieniem skargi w całości;
8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartej w przepisie prawa materialnego i jej wyjaśnienia co do definicji "wydatku", która nie jest określona ustawowo w żadnym przepisie i wynika jedynie z dowolności uznania przez WSA co do okoliczności, że pomiędzy małżonkami nie może dojść do przesunięcia majątkowego wypełniającego przesłanki "wydatku";
9) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ponowne sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia jednoznaczne określenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, w tym ocenę zgodności wyroku z przepisami prawa, w szczególności poprzez brak samodzielnego uzasadnienia przez Sąd podjętych rozstrzygnięć, analizy przepisów prawa materialnego, szczególnie art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. i art. 10 ust. 1 Pr. ośw., użycie ogólnych stwierdzeń, jedynie powtarzających tezy zaskarżonych decyzji obu instancji, podczas gdy Sąd nie odniósł się do błędnej wykładni prawa materialnego prezentowanej przez SKO co do art. 31 § 2 i art. 36 § 3 k.r.i.o., zgodnie z którą to wykładnią przepisy art. 90 ust. 3d w powiązaniu z przepisem art. 5 ust. 7 u.s.o. i art. art. 31 § 2 k.r.i.o. uniemożliwiałyby jakiekolwiek wynagradzania współmałżonka osoby prowadzącej za wykonywanie usług na rzecz tej placówki, skoro małżonek nie pełni funkcji dyrektora przedszkola;
10) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2017 r. poz. 2077 z póź. zm.), dalej "u.f.p.", oraz art. 6, art. 8 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, brak odniesienia się i nierozpatrzenia zarzutu podejmowania przez organy działań sprzecznych, z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 36 § 3 k.r.i.o., oraz przez odniesienia się do przedstawionych przez stronę dowodów w postaci dokumentów, oraz brak należytego uzasadnienia wyroku co do stanu prawnego w tym zakresie;
11) art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 kpa poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów kpa;
12) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.;
Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi.
II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, następujących przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., obowiązującej w roku 2016 i 2017 (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 i Dz.U. z 2016 r. poz. 1943), oraz przepisów art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola (punktu przedszkolnego), dotyczące pokrywania kosztów eksploatacji i usług dotyczących budynku, w którym prowadzona jest placówka, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony przez ten przepis;
2) art. 90 ust. 3b pkt 1 u.s.o. w zw. z art. 31 § 2 i art. 36 § k.r.i.o. poprzez nieprawidłową wykładnię, wskutek czego i w konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, że wbrew wskazanym przepisom ustawowym małżonek osoby prowadzącej placówkę oświatowa nie może pobierać żadnego wynagrodzenia za jakąkolwiek pracę lub usługi wykonywane na rzecz tej placówki oświatowej, finansowanego z dotacji oświatowej, ponieważ zawsze oznaczałoby to brak "wydatku" rozumianego przez Sąd wyłącznie jako przesunięcie masy majątkowe do "osoby trzeciej";
3) art. 5 ust. 7 u.s.o. (obowiązującej w roku 2016) oraz art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (obowiązującej w roku 2017, Dz.U. z 2017 r. poz. 59) w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o., poprzez brak ich zastosowania w zakresie określenia zadań i wydatków organu prowadzącego na cele przewidziane w tym przepisie, w szczególności co do zapewnienia właściwych warunków opieki i wychowania, pomimo brzmienia art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b określającego wydatki ponoszone przez organ prowadzący na te cele - zapewnienia lokalu dla placówki - jako kwalifikowane do pokrycia z dotacji oświatowej;
4) art. 31 § 2 k.r.i.o., poprzez nieprawidłową wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, gdy przepisy innych ustaw, szczególnie art. 251 ust. 4 u.f.p. i art. 90 ust. 3d i 3da u.s.o. nie uprawniają do stosowania tego przepisu jako determinantu prawidłowego wykorzystania dotacji oświatowej;
5) art. 36 § 3 w zw. z art. 31 § 2 k.r.i.o., poprzez nieuwzględnienie kwestii zarządzania majątkiem przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej przez małżonków;
6) art. 251 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 90 ust. 3da uso poprzez nieprawidłową wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że termin "wydatek" określony w przepisach u.s.o. (art. 90 ust. 3d, ust. 3da) jest całkowicie innym terminem prawnym od "zapłaty" jako terminu ustawowego w art. 251 ust. 4 u.f.p., rozumianego w kontekście prawa cywilnego oraz finansów publicznych, wobec czego Sąd bezzasadnie przyjmuje, że "wydatek" dotacji oświatowej nie jest realizowany poprzez "zapłatę", wbrew jasnemu i językowemu brzmieniu art. 251 ust. 4 u.f.p.;
7) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d in fine u.s.o. poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona stronie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
8) art. 251 ust. 4 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3da u.s.o. (obowiązującego w roku 2017) poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i w konsekwencji błędne uznanie, że wydatki dokonane na rzecz usługodawcy, jakim jest przedsiębiorstwo prowadzone przez małżonka strony, nie stanowiły wydatków poniesionych na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o., lecz dochód samej osoby prowadzącej jako majątek wspólny z jej małżonkiem;
9) art. 23o in fine w powiązaniu z przepisami art. 23m oraz art. 23p i nast. ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, obowiązujących pomiędzy podmiotami powiązanymi, dokonującymi transakcji gospodarczych, w zakresie zachowania warunków rynkowych, ustalania cen transferowych oraz wartości dodanej przy ustalaniu cen usług, które to przepisy zostały całkowicie pominięte przez Sąd, a ich uwzględnienie powoduje konieczność rzetelnych, rynkowych rozliczeń pomiędzy osobą prowadzącą przedszkole i usługodawcą, w tym szczególnie małżonkiem jako podmiotami powiązanymi zgodnie z ww. przepisami, a które to podmioty mają ustawowy obowiązek ustalać ceny transferowe na warunkach, które ustaliłyby między sobą podmioty niepowiązane,
10) art. 4 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w czasie. objętym skargą) poprzez odmówienie stronom przymiotu przedsiębiorców, którzy: prowadzą odrębną działalność gospodarczą oraz mają obowiązek dokonywania rozliczeń za pośrednictwem rachunków bankowych,
11) art. 8 § 1 i 2 kpa, poprzez podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejsza sprawa była rozpoznawana w warunkach wynikających ze związania na podstawie art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2024 r. (sygn. I GSK 861/21) NSA uchylił wyrok z dnia 21 kwietnia 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. III SA/Po 621/20) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).
Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Reguła wyrażona w przepisie art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma.
Co wymaga podkreślenia, w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 15 stycznia 2019 r., sygn. I GSK 2506/18 w sposób jasny i precyzyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniło wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazało bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawierało jej wyjaśnienia. Wywody Sądu I instancji odnoszące się do stwierdzonych uchybień zostały ocenione jako lakoniczne i niekompletne. Stwierdzono, że WSA nie odniósł się w sposób konkretny do treści umowy z 16 września 2013 r., a w szczególności aneksu tej umowy z 1 stycznia 2016 r., błędnie zawężając ocenę tej umowy jedynie w kontekście art. 31 § 2 k.r.i.o. z pominięciem przepisu art. 36 § 3 k.r.i.o., jak również przepisów o ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem NSA Sąd I instancji pominął również fakt, że mąż skarżącej kasacyjnie prowadzi odrębną działalność gospodarczą P., w ramach której wykorzystuje nieruchomość należącą do wspólnego majątku małżonków. NSA przyjął, że skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Podkreślono także, że ponownie rozpoznając sprawę, WSA będzie związany oceną prawną przedstawioną w wyroku NSA i dokona ponownej analizy prawidłowości wydatkowania dotacji w latach 2016 i 2017 z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku NSA.
Analizując niniejszą skargę kasacyjną przez pryzmat wydanych w sprawie uprzednio wyroków, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym Sąd I instancji wywiązał się z obowiązków wyrażonych przez ww. normy prawne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ w sposób prawidłowo ustalił, że zostały spełnione przesłanki do cofnięcia dotacji dla skarżącej.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019r., sygn. II GSK 985/17, tamże). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Brak akceptacji strony wnoszącej skargę kasacyjną oceny prawnej Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie jest wystarczającą podstawą do jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016r., sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018r., sygn. II GSK 2983/16, tamże). Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Nadmienić także należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie do tych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza kiedy zarzuty te odnosiły się do nieistotnych w sprawie kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że proponowane przez skarżącą rozumienie dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), dalej "u.f.z.o." (w brzmieniu obowiązującym w sprawie), sprowadzające się do uznania, że każdy wydatek związany w jakikolwiek sposób z działalnością podmiotu oświatowego może być finansowany dotacją pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem ww. regulacji. Jak wskazał Sąd I instancji, stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Istotne jest przy tym, że regulacja ta wskazywała rodzaje oraz - w odniesieniu do osób zatrudnionych w placówce - dopuszczalne limity finansowania wydatków. Ustawodawca użył sformułowania, że "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:", po którym następowało wyliczenie owych kategorii wydatków (oraz ich limitów). Skoro zatem art. 35 ust. 1 u.f.z.o. precyzował jakie kategorie wydatków oraz jaka ich wysokość (w odniesieniu do niektórych z tych kategorii) mogą być finansowane dotacją, to nie można uznać, że każdy wydatek związany (w jakikolwiek sposób) z działalnością placówki może być finansowany dotacją. Stanowiłoby to bowiem wykładnię contra legem. NSA zauważa także, że w ramach ocenionego zarzutu skuteczne nie mogło się okazać kwestionowanie ustaleń faktycznych.
W kontrze do stanowiska zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej stoi również przepis art. 126 u.f.p., zgodnie z którym dotacje są podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania środkami pochodzącymi z zasobów publicznych (w tym z budżetów władz publicznych) przeznaczonymi na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z punktu widzenia beneficjenta dotacji istotne są dwie zasadnicze, powiązane ze sobą cechy dotacji wynikające z jej definicji ustawowej zawartej w art. 126 u.f.p., mianowicie: rozliczalność oraz określoność przeznaczenia. Wynika z nich (niezależnie od innych regulacji szczegółowych), że podmiot dotowany zobligowany jest do wykazania – w ramach rozliczania się – dokumentów, które potwierdzają realizację danych zadań, a zatem wykorzystanie ich zgodnie ze wskazanym w stosownych regulacjach przeznaczeniem. Skoro zatem ustawodawca dopuścił pokrycie wydatków jako jedyną formę wykorzystania dotacji oświatowej, to oczywiste jest, że dokumentem przedstawionym do rozliczenia wykorzystania dotacji ma być dokument potwierdzający poniesienie przez beneficjenta dotacji danego (tj. określonego przedmiotowo i podmiotowo) wydatku, czyli dokonania przez niego zapłaty na rzecz podmiotu trzeciego kwoty pieniężnej z określonego tytułu. Poniesienie wydatku odznacza uszczuplenie w majątku organu prowadzącego, które to uszczuplenie wyrównuje dotacja. Te dwie pozycje się bilansują. To zaś oznacza, że w istocie wydatek finansowany ostatecznie dotacją, nie jest ciężarem dla organu prowadzącego. Dotacja nie służy i nie może służyć finansowaniu organu prowadzącego, nie może mu przynosić zysku. Wydatkowanie środków z uzyskanej dotacji – w rozumieniu poniesienia wydatku jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych – ma miejsce w przypadku przesunięcia środków dotacyjnych w całości z masy podmiotu dotacji do innego podmiotu.
Ponadto przy ocenie prawidłowości wydatkowania dotacji, należy brać pod uwagę przede wszystkim cel na jaki zostały przeznaczone środki dotacyjne. Prawidłowo zaakceptował sąd zakwalifikowanie przez organy udokumentowane wydatki eksploatacyjne związane z działalnością przedszkola i potwierdzone fakturami wystawionymi przez dostawców i mediów, ubezpieczenia, zakupy towarów i usług zwianych z eksploatacją nieruchomości potwierdzone fakturami wystawionymi przez podmioty trzecie, a związane z działalnością przedszkola. Część środków wypłaconych mężowi skarżącej mogło być więc pokrytych dotacją oświatową część jednak nie.
Przy ocenie prawidłowości wypłaconych środków mężowi skarżącej, niezbędne jest również wyjaśnienie, że zgodnie z art. 36 § 3 k.r.i.o. małżonek skarżącej mógł samodzielnie zarządzać przedmiotowym budynkiem, w którym znajdowało się przedszkole. Wobec tego także strony umowy mogły zawrzeć zapis § 1 pkt 1 lit. a) umowy z dnia 16 września 2013 r. (po zmianie brzmienia dokonanej Aneksem nr 3), przewidujący, że nieruchomość zostaje przeznaczona na potrzeby prowadzonej przez skarżącą działalności (punkt przedszkolny). Czynności podejmowane przez jednego z małżonków w celu prawidłowego funkcjonowania prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa, obejmującego składniki stanowiące przedmiot majątku wspólnego obojga małżonków mieszczą się w granicach zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, ale nie zmieniają charakteru tego majątku.
Zgodnie z art. 31 § 2 k.r.i.o. do majątku wspólnego, powstałego na skutek zawarcia małżeństwa należą między innymi dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków. Wspólność małżeńska została ukształtowana jako wspólność łączna, którą charakteryzuje to, że w czasie jej trwania małżonkowie nie mają określonych udziałów w majątku wspólnym, nie mogą rozporządzać udziałami, a także nie mogą żądać podziału majątku objętego wspólnością ustawową. Wspólność ta jest wspólnością masy majątkowej, to znaczy obejmuje cały zbiór praw majątkowych takich jak własność i inne prawa rzeczowe czy wierzytelności. Pomimo trwania wspólności każdy z małżonków ma zarówno prawo do udziału i rozporządzania tak całym majątkiem wspólnym, jak i w odniesieniu do poszczególnych składników majątku wspólnego. Wspólność majątkowa małżeńska nie jest bowiem samodzielnym i niezależnym od małżonków bytem, który realizuje swoje własne uprawnienia do określonych lub wszystkich składników tego mienia. Podmiotami uprawnionymi do dysponowania i zarządzania całym mieniem są zawsze małżonkowie tworzący wspólność majątkową małżeńską. Z powyższego wynika, że nawet prowadzenie przez małżonków odrębnych działalności nie ma wpływu na uprawnienie do dysponowania i zarządzania majątkiem, bowiem każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. Wobec tego zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd I instancji za organem uznał, że przychody z najmu lokalu użytkowego, w którym umieszczono przedszkole, są przychodami wspólnie prowadzonego przez skarżącą i jej męża gospodarstwa domowego. Zaś skarżąca jest zatem zarówno dysponentem jak i właścicielem środków dotacyjnych. Zatem wydatek nie został dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku z podmiotu dotacji do innego podmiotu.
Mając bowiem na uwadze dyspozycję art. 126 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. należy uznać, że dotacje oświatowe dla podmiotów niepublicznych (o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o.) są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone na podstawie ustawy szczególnej (w sprawie niniejszej ustawy o systemie oświaty) na dofinansowanie wykonywania zadania publicznego jakim jest realizacja zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z kolei z art. 251 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że podstawą dla uznania wykorzystania dotacji oświatowej jest poniesienie określonych wydatków, w tym wydatków bieżących spełniających kryteria, o których była już wcześniej mowa.
Reasumując, bez wątpienia mąż skarżącej nie pełnił żadnej z funkcji określonych w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. ani nie był przez placówkę zatrudniony. Prawidłowe jest stwierdzenie organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że pokrywane ryczałtem wynagrodzenie męża skarżącej nie może być pokryte z dotacji, bowiem nie jest ono wyjątkiem w opisanym przez u.s.o. znaczeniu. Wynagrodzenie męża skarżącej nie spełnia warunków określonych w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. w zw. z art. 10 ust. 1 Pr. ośw. Wynagrodzenie to niewątpliwie było dochodem wspólnym małżonków i w ten sposób nie wykorzystane jako wydatek w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. Wydatek nie został dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu. Zapłata ryczałtu doprowadziła do przysporzenia w majątku wspólnym, a więc i beneficjentki dotacji. Wydatki, czyli rozchód, rozdysponowanie kosztów muszą być przeznaczone na wskazane w przepisach cele, ale w każdym przypadku poza art. 90 ust. 3d pkt 1 lit a) u.s.o. zawsze muszą być przesunięciem majątkowym z majątku dotowanego. Dotacje, które nie zostały wydatkowane na rzecz innego podmiotu pozostały w majątku wspólnym stron. W realiach niniejszej sprawy zakwestionowana kwota nie została wydatkowana i dlatego też powinna zostać zwrócona (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. I GSK 2506/18, tamże).
W konsekwencji, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 p.p.s.a, orzekł o jej oddaleniu.