I GSK 1621/24

I GSK 1621/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
I SA/Bd 373/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-08-01
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 373/24 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. W. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r., I SA/Bd 373/24 oddalił skargę P. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
P. W. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów:
a) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i art. 227 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1568), poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających dla sprawy istotne znaczenie, co skutkowało błędnymi wnioskami po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a mianowicie, że:
- skarżąca nie przedstawiła spójnej i przekonującej argumentacji, a także dowodów potwierdzających, że przekazywanie gruntów, maszyn i urządzeń rolniczych, korzystanie przez podmioty powiązane z tych samych budynków służyło innym celom, niż uniknięcie skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, - w niniejszej sprawie doszło do utworzenia pozornie odrębnych gospodarstw, co umożliwiło uzyskanie większych płatności niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu,
- a w konsekwencji, że istnieją obiektywne i subiektywne przesłanki do uznania, że stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania zawyżonych korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich,
b) art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez brak dokonania przez organ II instancji całościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz ponownego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji,
c) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji przez organy obu instancji w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w przepisach,
d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ z ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której dokonano niewłaściwego zastosowania:
a) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez ich zastosowanie, tj. przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności, co pociągnęło za sobą odmowę przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy P. W. prowadzi gospodarstwo rolne samodzielnie, na własny rachunek i niezależnie od gospodarstw rolnych innych wnioskodawców,
b) art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez dokonanie przez organ jego błędnej wykładni, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca P. W. nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie, na własny rachunek i niezależnie od gospodarstw innych wnioskodawców,
c) art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ciężar dowodu w niniejszej sprawie spoczywa na skarżącej, a nie organie administracyjnym kwestionującym fakt prowadzenia przez P. W. gospodarstwa rolnego samodzielnie na własny rachunek i niezależnie od gospodarstw rolnych innych wnioskodawców, a co za tym idzie dążącym do wykazania, że w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności, o których mowa w art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008,
d) art. 6 i art. 7 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej P. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mimo że spełniała ona przewidziane ku temu w obowiązujących przepisach prawa wymogi.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 27 czerwca 2023 r., I SA/Bd 202/23 uchylającym decyzję ostateczną wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wiążące w sprawie organy, a także sądy: "Ponownie zatem rozpatrując sprawę organ w klarowny sposób wyjaśni, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, czy też nie. Organ powinien także wyjaśnić, i to w pierwszej kolejności, na jakiej podstawie prawnej uznał, że art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. (...) Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, ze wskazanych wyżej powodów, tych wymogów nie spełnia, przez co naruszony został art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak należytego uzasadnienia decyzji, zarówno faktycznego, jak i prawnego uchybia też art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ przedwcześnie zastosował także art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. (...) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję."
Wskazany wyrok wytycza granice rozpatrzenia sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z wyrażoną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r., I SA/Bd 373/24 oddalił skargę na decyzję ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] kwietnia 2024 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji obu instancji. Oddalenie skargi oznacza, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 czerwca 2023 r., wiążą w sprawie organy, a także sądy. Będąc związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w tym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny odczytał je następująco: Ocena prawna dotyczy wyłącznie przepisów postępowania, w tym również takich które w sprawie nie mają zastosowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) oraz art. 11 k.p.a. (Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1), 2), 3) i 4) ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3).
Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej może naruszyć art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) wyłącznie, kiedy rolnik wykonana obowiązek przedstawienia dowodów oraz da wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a organ administracji publicznej naruszy obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzenia, tak przedstawionego całego materiału dowodowego stwierdzając, że rolnik nie wykonał ciężaru dowodu z art. 3 ust. 3 wskazanej ustawy.
Jeśli chodzi o naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał skutecznej oceny legalności decyzji ostatecznej nie akceptując jej uzasadnienia prawnego oznacza, że nie mógł mieć zastosowania art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 p.p.s.a., sentencja wyroku powinna zawierać (...) rozstrzygnięcie sądu. Natomiast, według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ustrojowy art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 czerwca 2023 r., I SA/Bd 202/23 zawiera rozstrzygnięcie: "uchyla zaskarżoną decyzję". Natomiast uzasadnienie wyroku nie zawiera ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz jej wyjaśnienia, ponieważ w tych ramach Sąd I instancji wyjaśnił: "W konsekwencji organ przedwcześnie zastosował także art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. (...) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję."
Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama.
Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie lub też przez nie stwierdzenie uprawnienia. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Decyzja powołująca błędną podstawę prawną nie jest wydana bez podstawy prawnej, jeśli ta podstawa prawna istnieje i ma zastosowanie w konkretnej sprawie. Decyzja taka narusza przepis postępowania - art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a., lecz na gruncie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. nie jest to "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Obowiązujące od 26 grudnia 1995 r. (w Polsce od 1 maja 2004 r.) rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Artykule 4 ust. 3 stanowi:
"Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści." Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1: W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
Obowiązujące od 1 stycznia 2014 r. do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w Artykule 60 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa stanowi:
"Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich.
Obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w Artykule 62 Klauzula dotycząca obchodzenia prawa stanowi:
"Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (WPR), zarządzania nią i monitorowania jej, w szczególności dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach WPR; b) systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie; c) procedur rozliczania i oceny zgodności.
Są to przepisy unijnego prawa materialnego nakazujące Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego. Przepisy te zawierają klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa i skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.
Za podstawę wyroku z 1 sierpnia 2024 r., I SA/Bd 373/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu.
Patrycja S. (obecnie: W.) złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2021 rok w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 9,15 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności dla młodych rolników. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku ustalono że wnioskodawczyni znajduje się w rejestrze prowadzonym dla beneficjentów, w stosunku do których występuje podejrzenie zaistnienia sytuacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Następnie, w toku postępowania administracyjnego ustalono powiązania o charakterze personalnym organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy P. W. oraz innymi podmiotami. Organy administracji publicznej oceniły zaplecze produkcyjne i techniczne znajdujące się pod wspólnym adresem gospodarstw P. W., P. W. oraz M. N. Ustalono, że P. W. nie dysponuje samodzielnie żadnymi środkami produkcji (grunty, maszyny, magazyny). Jedynie gospodarstwo M. N. posiadało własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. P. W. nie jest samowystarczalna i niezależna w prowadzeniu produkcji rolnej, gdyż uzależniona jest w tym zakresie od innych podmiotów. Na podstawie obiektywnych i subiektywnych przesłanek organy przyjęły, że gospodarstwo rolne P. W. znajduje się w łańcuchu powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania są obejściem prawa. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z prawomocną oceną prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 1 sierpnia 2024 r., I SA/Bd 373/24 zobowiązany jest zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 czerwca 2023 r., I SA/Bd 202/23. W tym wypadku ocena prawna obejmowała jedynie przepisy postępowania, przy czym uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji. Ocena prawna obejmująca przepisy postępowania powinna wskazywać sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i musi być powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. W tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania regulujących sposób dowodzenia, w tym ciężar dowodu tj. art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. To zaś oznacza, że w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (7 sędziów) z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (opubliowana: ONSAiWSA 2010/3/39) stanowi: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia."
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20 (LEX nr 3503676) wyraził następującą ocenę prawną: "Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy."
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym związany jest zatem stanem faktycznym przyjętym za podstawę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 czerwca 2023 r., uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera bowiem stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji publicznej, którą oddalił wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r. również był związany stanem faktycznym przyjętym za podstawę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 czerwca 2023 r. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. (lub przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w trybie art. 188 p.p.s.a.; art. 184 in fine p.p.s.a.), oraz "wytyczne Sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "wytyczne Sądu", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku: "Wykonując wytyczne Sądu z wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 202/232; W niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń Sądu wykonanie wytycznych Sądu z wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 202/23."
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Stan faktyczny tej sprawy został ustalony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 czerwca 2023 r. Z tego też powodu, zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zmierzające do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy nie mogą zostać uwzględnione.
Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesione w pkt 1) oraz w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151; art 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art 151, nie poddają się one kontroli kasacyjnej z powodu powiązania w obu zarzutach przepisu wynikowego z innym przepisem wynikowym oraz z powodu nie powiązania przepisu wynikowego z przepisami postępowania, które w sprawie miały zastosowanie, a także nie powiązania przepisu wynikowego z przepisem prawa materialnego będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Pomimo powołania przez kasatora art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skarga kasacyjna nie opiera się na tej podstawie (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie). Żaden z zarzutów podniesionych w punktach petitum skargi kasacyjnej nie spełnia wymogu prawidłowego sformułowania skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. przez wskazanie postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).