I GSK 991/21

III SA/Łd 39/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /sprawozdawca/
Janusz Nowacki
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 991/21 - Wyrok NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2006 rok 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi S.A. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w W., przy ulicy A 15, kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M.W., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., po wznowieniu postępowania na wniosek strony, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2006 r.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
W dniu 14 maja 2006 r. M.W. złożył w wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW na rok 2006.
W dniu [...] r. Kierownik BP w W. wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w kwocie 2 362,18 zł.
W dniu 7 października 2015 r. do BP ARiMR w W. wpłynęło oświadczenie S.S., w którym poinformowała, że działki ewidencyjne o nr: 200, 954, 955, 1027/2, 1028 położone w D. oraz działki ewidencyjne o nr: 207, 208/1, 208/2 położone w K. do roku 2012 były przez nią uprawiane na podstawie ustnej umowy dzierżawy zawartej z M.W.
W związku z ujawnieniem nowych okoliczności w sprawie, istniejących i nieznanych organowi w dniu wydania decyzji (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), Kierownik BP ARiMR w W., na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania M.W. płatności do gruntów rolnych, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zebraniu obszernego materiału dowodowego, w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego w W. wydał decyzję stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego w W. z dnia [...] r. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że M.W. nie prowadził działalności rolniczej na części gruntów deklarowanych do płatności na rok 2006. W konsekwencji z dopłat należało wykluczyć działki rolne zgłoszone na działach ewidencyjnych o nr: 200, 954, 955, 1027/2, 1028, 207, 208/1, 208/2. Organ stwierdził wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa wyjaśniając, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Termin ten został przekroczony. Wobec niezłożenia odwołania, decyzja stała się ostateczna.
W dniu 28 listopada 2019 r. do organu I instancji wpłynęło podanie M.W., w którym powołując się na nowe okoliczności nieznane w dniu wydania decyzji za lata 2004-2011, a ujawnione w toku rozprawy z dnia 28 października 2019 r. (przeprowadzonej na potrzeby postępowania dotyczącego płatności za 2012 r.), wniósł o wznowienie postępowań za lata 2004-2011. Strona wskazała, że zeznania R.K. dostarczyły informacji, które mają wpływ na wydane decyzje. Dodatkowo strona wniosła o przesłuchanie R.W. oraz K.J.
Pismem z dnia 24 grudnia 2019 r. Kierownik BP wezwał stronę do doprecyzowania wniosku z dnia 28 listopada 2019 r. o wznowienie postępowania za lata 2004-2011, przez wskazanie, jakie informacje dostarczone przez R.K. podczas rozprawy administracyjnej stanowią nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję w sprawach za lata 2004-2011.
W odpowiedzi M.W. złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że nowym dowodem są zeznania R.K. z dnia 28 listopada 2019 r., bowiem podczas rozprawy świadek mówiła o tym, że w latach 2012 r. i wcześniejszych pracowała w gospodarstwie rolnym, wskazała jakie prace, na jakich działkach wykonywała osobiście lub przy pomocy innych osób. W ocenie strony w postępowaniu za lata 2004-2011 nie została rozpatrzona kwesta użytkowania łąk i pozostałych gruntów. Przesłuchani byli świadkowie odnośnie prowadzenia działalności rolniczej na działkach nr 200, 954, 955, 1027/2, 1028, 207, 208/1 oraz 208/2. Według strony to jest kolejna nowa okoliczność, na podstawie której organ powinien wszcząć postępowanie.
W ocenie strony rolą organu było ponownie wezwać R.W. jako istotnego świadka w sprawie, jak również organ powinien jednoznacznie wyjaśnić okoliczności przesłuchania W.W. i udostępnienia jej do wglądu akt sprawy w dniu 9 lutego 2016 r.
W dalszej części wyjaśnień strona wskazała, że nową okolicznością i dodatkowym dowodem w sprawie są zeznania L.S. z dnia 6 grudnia 2019 r., który potwierdza że " było lane nie raz paliwo po zakończonej pracy synowi". W ocenie strony zeznania te potwierdzają nową okoliczność do tej pory nieznaną i niebraną pod uwagę przez organ, tj. że przekazanie paliwa było formą zapłaty za wykonane usługi i miało miejsce po wykonaniu pracy.
W kolejnym piśmie strona wniosła o dołączenie do akt sprawy protokołu z przesłuchania M.L. z dnia 8 stycznia 2020 r. W ocenie strony zeznania świadka dostarczają nowych istotnych dla sprawy informacji mówiących o sposobie prowadzenia postępowania i użytkowania działek.
Ponadto strona wniosła o ponowne przesłuchanie A.S. odnośnie użytkowania działek przed 14 kwietnia 2013 r. W ocenie strony, organ uznał A.S. za użytkownika działek na podstawie wyroku sądu, a obecnie nie wiadomo, które działki użytkowała i w jakich latach. W ocenie M.W. jedyną ustaloną informacją przez organ jest to, że ziemię użytkowała A.S. za zgodą i wiedzą W.W. Fakt użytkowania ziemi przez A.S. stanowi nową okoliczność, powodującą konieczność wyjaśnienia, kiedy i które działki były przez nią użytkowane.
W dniu 13 lutego 2020 r. Kierownika Biura Powiatowego w W. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na wniosek strony.
Z kolei w dniu 14 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego w W. wydał postanowienie o odmowie przeprowadzenia dodatkowych dowodów: z przesłuchania R.W. oraz K.J.
W dniu 14 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego w W. wydał postanowienie o dołączeniu do akt sprawy dokumentów:
1/ protokołu z rozprawy - przesłuchanie świadka R.W. z dnia 13 marca 2018 r.;
2/ protokołu z rozprawy - przesłuchanie świadka R.K. z dnia 28 października 2019 r.;
3/ protokołu z rozprawy - przesłuchanie świadka L.S. z dnia 6 grudnia 2019 r/;
4/ protokołu z rozprawy - przesłuchanie świadka M.L. z dnia 8 stycznia 2020 r.;
5/ wyjaśnienia strony z dnia 16 stycznia 2020 r. i 6 lutego 2020 r.
W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego w W. wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego w W. z dnia [...] r.
Od ww. decyzji M.W. wniósł odwołanie, wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że brak jest przesłanki do wznowienia postępowania oraz art. 10 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie strona zaskarżyła postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania R.W. i K.J.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek M.W. o wznowienie postępowania dotyczył decyzji wydanej też w trybie wznowienia, tj. decyzji z dnia [...] r. Uzasadniając wniosek o wznowienie postępowania strona powołała się na fakt wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów, które istniały już w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, a które nie były znane temu organowi, czyli przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję.
Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki:
1/ ujawnione okoliczności i dowody są nowe (nowo odkryte, bądź po raz pierwszy zgłoszone przez stronę) oraz są istotne dla sprawy;
2/ wskazane przez stronę okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;
3/ wskazane przez stronę okoliczności lub dowody nieznane były organowi, który tę decyzję wydał.
Wszystkie ww. przesłanki muszą występować łącznie. Brak cechy nowości, czy brak istnienia w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem o wznowienie bądź brak istotności dla sprawy powoduje, że taki dowód lub okoliczności nie stanowią podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..
Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy stwierdził, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi w dniu wydania decyzji jest rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Błędna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego w żadnym wypadku nie jest podstawą do wznowienia postępowania. Również przeoczenie określonej okoliczności, wynikającej z akt sprawy, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania - nie jest to okoliczność nową dla organu wydającego decyzję. Nawet fakt zaniedbań lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków przez pracowników organu administracji nie stanowi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania.
Organ II instancji wskazał również, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. i w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.
W ocenie organu odwoławczego argumenty strony przedstawione w piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. oraz w kolejnych pismach nie wykazały przesłanki do uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej z [...] r. Strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w stosunku do sprawy zakończonej decyzją podjętą w innym postępowaniu wznowieniowym. Zatem kolejne postępowanie wznowieniowe bezpośrednio dotyczy sprawy zakończonej wydaniem decyzji we wcześniejszym postępowaniu wznowieniowym. Jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., stwierdzającą wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, organ I instancji uznał, że strona naruszyła warunki przyznania płatności ONW na 2006 r., a mianowicie zadeklarowała do dopłat grunty rolne, które nie znajdowywały się w jej użytkowaniu (posiadaniu).
Wnioskując o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją strona wskazała, że z zeznań R.K. złożonych w dniu 28 października 2019 r. wynikają nowe okoliczności nieznane dotychczas Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w W. M.W. wyjaśniał, że "Świadek mówiła o tym, że w latach 2012 i wcześniejszych pracowałem w gospodarstwie rolnym, wskazała jakie prace na jakich działkach wykonywałem osobiście lub przy pomocy innych osób". Zatem nową okolicznością nieznaną dotychczas organowi I instancji miał być fakt potwierdzenia przez R.K. (siostrę M.W.), że to strona prowadziła działalność rolniczą na ww. działkach ewidencyjnych w 2006 r.
Tymczasem celem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka R.K., przeprowadzanego w dniu 28 października 2019 r., było ustalenie faktycznego użytkownika spornych gruntów w 2012 r., choć w toku zeznań świadek odnosiła się do zdarzeń, które miały miejsce przed 2012 r.
W ocenie organu odwoławczego wszystkie okoliczności faktyczne wynikające z zeznań R.K. nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Trudno bowiem przypisać im przymiot "nowości". Treść zeznań R.K. jest zbieżna z zeznaniami innych świadków przesłuchanych na wniosek strony na gruncie wznowionego z urzędu postępowania w sprawie dopłat na 2006 r., tj.: A.W., K.W., I.M., D.M. (zeznawali w dniu 5 stycznia 2016 r.), A.M. (zeznająca w dniu 24 sierpnia 2016 r.) oraz A.K. (zeznający w dniu 5 grudnia 2016 r.). Osoby te jednoznacznie oświadczyły, że w latach 2004-2012 to M.W. użytkował sporne działki. Wedle tych świadków prace polowe wykonywał sam lub przy pomocy osób trzecich. Co więcej, w toku zeznań D.M. i A.K. przyznali, że pomagali w pracach polowych stronie.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] r. organ wziął pod uwagę zeznania ww. osób i dokonał ich oceny w świetle całokształtu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Świadczy to o tym, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji znana była organowi I instancji okoliczność, że niektórzy świadkowie przesłuchani w toku wznowionego z urzędu postępowania w sprawie przyznania dopłat na 2006 r potwierdzili, że M.W. użytkował rolniczo wszystkie działki, których był właścicielem, co ostatecznie jednak doprowadziło do wykluczenia z dopłat części zgłoszonych działek ewidencyjnych we wniosku na 2006 r. W tym stanie rzeczy słusznie uznał organ I instancji, że ujawnione w toku przesłuchania R.K. okoliczności dotyczące użytkowania działek ewidencyjnych nie spełniają przesłanek, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie stanowią istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję.
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., to nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić wydając decyzje, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania decyzji.
Kolejną nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2006 r. miał być również fakt wielokrotnego przekazywania paliwa T.S. w zamian za wykonane prace polowe. Jednakże strona powołuje się na okoliczności wynikające z zeznań L.S. przesłuchanego w dniu 6 grudnia 2019 r. w celu ustalenia faktycznego użytkownika działek w 2012 r., natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zasadności wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2006 r. Ponadto kwesta płacenia paliwem za wykonane prace polowe była już uprzednio podnoszona przez stronę na gruncie wznowionego z urzędu postępowania w sprawie płatności ONW na 2006 r. Składając zeznania w dniu 19 kwietnia 2016 r. M.W. oświadczył, że jedną z form zapłaty za wykonane prace polowe na jego gruntach było paliwo. Szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób, w jakiej ilości, gdzie, komu oraz jak często następowało przekazanie paliwa. Fakt przekazania paliwa na rzecz rodziny S. znajduje swój wyraz w zeznaniach S.S. z dnia 5 stycznia 2016 r. oraz L.S. z dnia 9 lutego 2016 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że odmienna ocena dowodów (okoliczności), które istniały i były znane organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania. Odmienna ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tych okolicznościach. Są to dwie różne sytuacje, a tylko jedna z nich, ta druga, stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Tego rodzaju argumenty mogłyby stanowić jedynie podstawę zarzutu w odwołaniu od decyzji z [...] r., jednakże z możliwości tej strona nie skorzystała.
Skoro okoliczność dotycząca sposobu płacenia za prace polowe była uprzednio podnoszona przez stronę i analizowana przez organ I instancji na gruncie wznowionego z urzędu postępowania w sprawie płatności ONW na 2006 r., to nie stanowi ona przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Strona wskazała także, że nowe okoliczności istotne dla sprawy i nieznane w dniu wydania decyzji wynikają z zeznań M.L. z dnia 8 stycznia 2020 r. W ocenie strony, zeznania M.L. dostarczyły ważnych informacji dotyczących użytkowania działek.
Organ odwoławczy zauważył jednak, że M.L. został przesłuchany w celu ustalenia faktycznego użytkownika działek w 2012 r. Co więcej, zeznania tego świadka są zbieżne z jego wcześniejszymi zeznaniami złożonymi w dniu 9 lutego 2016 r., które również dotyczyły płatności za 2012 r. Ponadto z treści obu zeznań wynika, że świadek nie posiadał żadnych informacji na temat spornych działek położonych w D., a w zakresie pozostałych działek znajdujących się w K. jego wiedza również była niewielka. Zatem z zeznań M.L. z dnia 8 stycznia 2020 r. nie wynikają żadne nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji.
Strona wniosła także o przesłuchanie A.S. w zakresie użytkowania spornych działek przed 14 kwietnia 2013 r., wskazując, że organ uznał ją za użytkownika działek, na podstawie wyroku sądu, a obecnie nie wiadomo jest, które działki użytkowała i w jakich latach. Organ wskazał, że we wznowionym z urzędu postępowaniu, weryfikując spełnienie przez stronę warunków przyznania płatności ONW za 2006 r. do zadeklarowanych działek, organ oparł się na całym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym wyroku Sądu Rejonowego z dnia 21 października 2015 r., IC 799/14, co znalazło swój wyraz poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji m.in. fragmentu jego uzasadnienia stanowiącego o ustaleniach sądu w zakresie osoby, która uprawiała sporne działki. Sąd stwierdził, że osobą tą była A.S. W ramach wznowionego z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności na 2006 r., w dniu 9 lutego 2016 r., jako świadek została przesłuchana A.S. na okoliczność użytkowania spornych działek. Brak jest podstaw do uznania, że powyżej przytoczone kwestie dotyczące A.S. mogą stanowić podstawę do uznania, że na gruncie wznowionego postępowania zaistniały przesłanki, o których mowa wart. 145 §1 pkt 5 k.p.a.
Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że uruchomienie instytucji wznowienia postępowania nie może być traktowane jako instrument ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy po wyczerpaniu drogi administracyjnej w postępowaniu odwoławczym lub gdy strona nie korzystała z tej drogi, jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem wznowionego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Granice sprawy zakreśla wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania. Stwierdzenie braku wystąpienia tych przesłanek wiąże się z koniecznością odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Instytucja wznowienia postępowania nie jest zatem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Charakterystyczną cechą kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym.
Ponieważ okoliczności wskazywane przez stronę nie spełniały warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ uznał, że należało odmówić uchylenia ostatecznej decyzji z [...] r.
Organ odwoławczy zauważył również, że strona w odwołaniu zaskarżyła także postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania R.W. i K.J.
W ocenie organu brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ww. świadków, biorąc pod uwagę charakter niniejszego postępowania, którego celem było zweryfikowanie, czy przesłanki wskazane przez stronę uzasadniają wznowienie postępowania w sprawie płatności ONW. Okoliczności, które miały być przedmiotem przesłuchania świadków, były znane organowi już na etapie wznowionego z urzędu postępowania.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniósł M.W., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast jej uchylenie. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kserokopii dokumentów:
1/ oświadczenia R.K. z dnia 30 listopada 2020 r.,
2/ oświadczenia K.J. z dnia 30 listopada 2020 r.,
3/ kserokopii pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Powiatowego w W. z dnia 5 listopada 2015 r.,
4/ kserokopii pisma Gminnej Komisji z dnia 16 listopada 2015 r.,
5/ kserokopii oświadczenia S.S. z dnia 22 września 2015 r. na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia,
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że niezrozumiałe jest dla niego nieuwzględnienie jego wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków R.W. i K.J., a także nierozpoznanie okoliczności dotyczących przesłuchania W.W. i zapoznania się przez nią z aktami sprawy. Świadek K.J. wykonywał bowiem w latach 2004-2011 na polecenie skarżącego i za wynagrodzeniem zlecone mu prace w stanowiącym jego własność gospodarstwie rolnym. R.W. z kolei nosił paliwo na pole z polecenia swojego ojca - skarżącego M.W. za usługi wykonane przez pana S. Była żona skarżącego W.W., pozostająca z nim w konflikcie, posiadała wiedzę na temat tego, kto był w niniejszym postępowaniu przesłuchiwany w charakterze świadka, pomimo tego, że nie była ona stroną postępowania. M.W. wskazywał na uzasadnione wątpliwości, że jego była żona miała dostęp do akt sprawy lub też informacje takie zostały jej przekazane ustnie.
Skarżący podniósł także, że w 2015 r. wpłynął na niego do ARiMR donos, w którym S.S. oświadczyła, że na jego gruntach i gruntach I.M. nie występowała w roku 2015 uprawa łubinu. Oświadczenie złożone przez S.S. nie polegało na prawdzie, albowiem członkowie Gminnej Komisji powołanej do szacowania szkód potwierdzili ustalenia zawarte w protokołach skarżącego M.W. i I.M. odnośnie powierzchni i rodzaju upraw, w szczególności łubinu.
Okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 § pkt 5 k.p.a., wtedy gdy mimo sygnalizowania ich przez stronę nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym, co w przedmiotowym postępowaniu miało miejsce. Z przywołanych przez skarżącego dowodów wynikają bowiem nowe fakty, które prowadzą nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale także do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania. Okoliczności wskazane przez skarżącego są istotne dla sprawy i mogły one mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 26 kwietnia 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i jednocześnie zwrócił się do Sądu o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
1/ poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z dnia 21 maja 2019 r.,
2/ poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z dnia 21 maja 2019 r.,
3/ kserokopii pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Ł. Oddziału Regionalnego w Ł. z dnia 5 lutego 2020 r.,
4/ kserokopii pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia 17 stycznia 2019 r.,
5/ kserokopii protokołu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z przesłuchania świadka R.W. z dnia 9 lutego 2016 r.,
6/ kserokopii oświadczenia K.J. z dnia 30 listopada 2020 r.,
7/ kserokopii oświadczenia R.K. z dnia 30 listopada 2020 r.
Wskazane dokumenty wskazują, w ocenie pełnomocnika skarżącego, na okoliczność wykonywania przez K.J. w latach 2004-2011 na polecenie skarżącego i za wynagrodzeniem zleconych mu prac w stanowiącym jego własność gospodarstwie rolnym, noszenia przez R.W. paliwa na pole z polecenia swojego ojca - skarżącego za usługi wykonane przez Pana S., złożonych przez R.K. i K.J. oświadczeń dotyczących wykonywanych przez M.W. i na jego zlecenie prac polowych.
Pełnomocnik z urzędu wniósł jednocześnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. Wniosek zawierał przy tym oświadczenie, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w W. z dnia [...] r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., po wznowieniu postępowania na wniosek strony, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2006 r., wydane zostały z naruszeniem prawa.
Okolicznością determinującą wynik niniejszej sprawy jest fakt, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym – po wznowieniu postępowania na wniosek strony w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem wznowionego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Inaczej w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II FSK 47/05). Granice sprawy zakreśla wówczas wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania. We wstępnej fazie tego postępowania organ administracyjny wyłącznie ustala, czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej (w niniejszej sprawie, z uwagi na treść wniosku strony o wznowienie postępowania, przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Stwierdzenie braku wystąpienia tych przesłanek wiąże się z koniecznością odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Instytucja wznowienia postępowania nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Podobnie charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania administracyjnego, jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I GSK 1190/09 i I GSK 1161/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2010 r., ISA/Sz 417/10).
Skoro zatem wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., to nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić, wydając decyzję, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania.
Prawidłowo w tym kontekście przyjęły organy obydwu instancji, że w niniejszej sprawie zakres rozpoznania zakreślony został przez wniosek skarżącego, w ocenie którego na rozprawie administracyjnej w dniu 28 października 2019 r. zostały ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności nieznane w czasie wydawania decyzji w sprawie płatności za lata 2004-2011 r. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powoływał się na okoliczności, że świadek (występująca w tym charakterze w postępowaniu dotyczącym płatności za 2012 r.) R.K. dostarczyła informacji mających wypływ na wydane decyzje za lata 2004-2011 r. W kolejnych pismach skarżący wskazywał na kolejne nowe, jego zdaniem, okoliczności nieznane organowi wydającemu decyzję w dniu [...] r. (również przecież we wznowionym postępowaniu w sprawie płatności za lata 2004-2011). Wszystkie te okoliczności, wskazywane przez skarżącego, opisane szczegółowo w decyzjach organów obydwu instancji, odnosiły się do kolejnych prób udowodnienia tezy, że w latach 2004-2011 to skarżący użytkował sporne grunty rolniczo i nie było podstaw do przyjęcia, że pierwotne decyzje o przyznaniu mu płatności za te lata wydane zostały z naruszeniem prawa.
Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Nie może to jednak dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. Za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. pod red. M. Wierzbowski, 2019 Legalis i przywołane w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne). W ocenie Sądu zaś wszystkie przedstawiane przez skarżącego okoliczności, powoływane zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w późniejszych pismach, zmierzały właśnie do przedstawienia odmiennej oceny dowodów, które organy obszernie i wyczerpująco zebrały w trakcie wznowionego postępowania, zakończonego w 2017 r. wydaniem decyzji o uznaniu decyzji przyznającej płatności za wydaną z naruszeniem prawa. Skarżący konsekwentnie bowiem kwestionuje ustalenia organów, że to nie on użytkował rolniczo grunty, do których otrzymał płatności, powołując się przy tym wciąż na te same okoliczności (w tym tych samych świadków i te same argumenty – jak choćby okoliczność płacenia paliwem za zlecane przez niego prace polowe).
W tym zakresie skarga ma wyłącznie polemiczny charakter z prawidłowymi rozstrzygnięciami organów obydwu instancji. Rozważając kluczową w tym zakresie kwestię oceny "nowości" załączonych do wniosku o wznowienie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 14 września 2018 r., II FSK 2687/16, , wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., II FSK 1582/10, wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II FSK 933/08, wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., II FSK 300/12). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z 1 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 23 maja 2003 r., III SA 2484/01). Nowy dowód zaś to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10). Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17).
Dodatkowo nie każde ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, istniejących w dacie rozstrzygania, lecz nieznanych organowi, świadczy o naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II FSK 1640/09). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy; powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., II OSK 2160/12). Nowy dowód lub okoliczność istotny dla sprawy to taki, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 1112/17, wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17).
Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania zwykłego nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast jakieś dowody były stronie znane, lecz ich nie ujawniła, to nie można przyjąć, że posiadają one przymiot takich, które "wyszły na jaw", co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13). Również doktryna przedmiotu prezentuje tak na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i analogicznego art. 240 § 1 pkt 5 o.p., pogląd, że w przypadku, gdy strona wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności lub dowodów jej znanych przed wydaniem decyzji ostatecznej, uznać należy, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przyjmowanie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z istotą zwrotu "wyjdą na jaw", który należy rozumieć jako jawne, znane stronie, a więc nie mogące mieć waloru nowych okoliczności (zob. J. Rudowski, Komentarz do art. 240 ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex z dnia 1 września 2017 r., M. Jaśkowska, Komentarz zaktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex z dnia 9 września 2018 r.). Nie można też przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nowe okoliczności lub dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 14 maja 2015r., II GSK 946/14).
W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16).
Tak rozumianej kodeksowej przesłanki "wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi" nie spełniają załączone przez skarżącego do wniosku o wznowienie postępowania dokumenty, jak choćby protokoły z zeznań świadków sporządzone po wydaniu decyzji z dnia [...] r. Nie sposób przypisać im waloru nowych dowodów, nieznanych organowi w dacie wydawania decyzji ostatecznej. Nie stanowią podstawy wznowienia postępowania okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, np. oświadczenia lub dowód z zeznań świadków przeprowadzony po wydaniu ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020r. I OSK 2970/19).
Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, kiedy mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o "nowych dowodach" istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który je wydał, chodzi o dowody w znaczeniu środków dowodowych, czyli w ujęciu przedmiotowym, a więc np. zeznania świadków istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który je wydał, a nie samych źródeł dowodowych, czyli bytu w dniu wydania decyzji nieznanych organowi świadków, którzy mogli złożyć stosowne zeznania, lecz nie uczynili tego przed dniem wydania decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 17 maja 2012 r., II FSK 2191/10). Co istotne, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka odbywać się musi według określonej procedury. Zeznaniem świadka może być tylko takie werbalne oświadczenie wiedzy osoby powołanej na świadka i mogącej występować w tej roli, które zostało złożone i utrwalone w określony prawem sposób. Jego substratem materialnym jest sporządzony zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. protokół. Dowód ten zatem zaistnieje dopiero w momencie jego przeprowadzenia. Zeznanie świadka nie istnieje przed przeprowadzeniem tego dowodu. Wprawdzie osoba, która potem będzie świadkiem, posiada określoną wiedzę o faktach od momentu ich spostrzeżenia i zapamiętania, jednakże to nie osoba świadka i nie jej wiedza o faktach są dowodem, ale dopiero oświadczenie wiedzy świadka, tj. zeznanie. Dopóki go nie złoży, dopóty dowód (zeznanie) nie istnieje i nie stanowi dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2020 r., III SA/Wa 739/19).
Zasadnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie powołana we wniosku argumentacja i dowody tam powołane nie mogą stanowić nowego nieznanego organowi dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, takiego dowodu nie mogą również stanowić załączone do skargi oświadczenia i dokumenty. Bowiem albo nie istniały one w dacie wydania decyzji z dnia [...] r., albo są to dokumenty znane organowi w dacie wydania decyzji, jest on bowiem ich adresatem.
Prawidłowe jest również stanowisko organu, że skarżący nie powołał się także na nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W piśmie z 16 stycznia 2020 r. skarżący powołał się m.in. na okoliczności wynikające z zeznań L.S., przesłuchanego w dniu 6 grudnia 2019 r. w celu ustalenia faktycznego użytkownika działek ewidencyjnych nr 200, 954, 955,1027/2, 1028, 207, 208/1 i 208/2 w 2012 r., gdy tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zasadności wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2006. Zasadnie wskazały również organy, że kwestia płacenia paliwem za wykonane prace polowe była już podnoszona przez skarżącego na gruncie wznowionego z urzędu postępowania w sprawie dopłat za 2006 r., zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Organ w zaskarżonej decyzji obszernie przedstawił przebieg ówczesnego postępowania i podnoszone wówczas przez skarżącego okoliczności i zbędne jest ich ponowne przytaczanie. Raz jeszcze wypada powtórzyć, że odmienna ocena dowodów (okoliczności), które istniały i były znane organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania. Odmienna ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tych okolicznościach. Prawidłowo w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że takie argumenty mogłyby stanowić podstawę zarzutu w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r., jednakże z możliwości takiej skarżący nie skorzystał.
Zatem, aby przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, nie może ona wynikać z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Przez pojęcie okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję, należy rozumieć tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały (wyrok NSA z 26 kwietnia 2000 r., III SA 1454/99). Gdyby bowiem okoliczności te były znane organowi, to wznowienie postępowania i uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i orzeczenie co do istoty sprawy jest wadliwe, a decyzja wydana w jego wyniku nieważna (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, , wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97). Okoliczność dotycząca sposobu płacenia za prace polowe była uprzednio podnoszona przez stronę i analizowana przez organ I instancji na gruncie prowadzonego w latach 2015-2017 r. wznowionego z urzędu postępowania w sprawie dopłat na 2006 r.
Za nowe okoliczności nie można też uznać tych wynikających z zeznań M.L. z dnia 8 stycznia 2020 r., które jakoby, w ocenie skarżącego, dostarczyły ważnych informacji dotyczących użytkowania działek.
Należy zgodzić się w tym zakresie z organem, że w dniu 8 stycznia 2020 r M.L. został przesłuchany w celu ustalenia faktycznego użytkownika spornych działek w 2012 r. Dodatkowo zeznania tego świadka z 8 stycznia 2020 r. są zbieżne z jego wcześniejszymi zeznaniami złożonymi w dniu 9 lutego 2016 r. (które również dotyczyły 2012 r.). Z zeznań M.L. z dnia 8 stycznia 2020 r. nie wynikają zatem żadne nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, czyli [...] r.
Te same okoliczności powodują, że również wniosek skarżącego o przesłuchanie A.S. w zakresie użytkowania spornych działek przed dniem 14 kwietnia 2013 r. był bezzasadny. We wznowionym z urzędu i zakończonym decyzją ostateczną w 2017 r. postępowaniu w sprawie płatności na 2006 r., weryfikując spełnienie przez skarżącego warunków przyznania płatności do zadeklarowanych działek, organ oparł się m.in. na wyroku Sądu Rejonowego z dnia 21 października 2015 r., IC 799/14, w którym Sąd stwierdził, że osobą użytkującą działki była A.S. Ponadto w ramach wznowionego z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności na 2006r, w dniu 9 lutego 2016 r. A.S. była już przesłuchana jako świadek na okoliczność użytkowania działek nr: 200, 954, 955, 1027/2, 1028 207, 208/1, 208/2.
W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły i obszernie uzasadniły w swoich decyzjach, że powołane przez skarżącego okoliczności nie mają przymiotu nowych okoliczności istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji nieznanych organowi. Były to bowiem okoliczności powoływane już wcześniej przez stronę i były przedmiotem badania organu.
Wszystkie podnoszone wyżej argumenty uzasadniają również stanowisko Sądu o niezasadności wniosku pełnomocnika strony, zawartego w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2021 r., o dopuszczenie przez Sąd dowodów ze wskazanych w tym piśmie dokumentów, w tym głównie decyzji administracyjnych. Nie dość, że nie dotyczą one postępowania w sprawie płatności za lata 2004-2011, lecz za lata późniejsze, to dodatkowo wciąż wskazują na okoliczności, które organ brał pod uwagę (a więc i je znał) wydając decyzję z dnia [...] r.
Ponadto art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2009 r., I OSK 868/08). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że oferowane przez pełnomocnika skarżącego dowody nie spełniają tych warunków, a do tego nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18), w związku z art. 250 p.p.s.a.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).
d.cz.