I GSK 989/22

I GSK 989/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 492/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-22
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. B. L. Sp. z o. o. w L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 492/20 w sprawie ze skargi C. B. L. Sp. z o. o. w L. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. B. L. Sp. z o. o. w L. S. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 18.750 (słownie: osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2021 r., V SA/Wa 492/20 oddalił skargę C. B. L. Sp. z o. o. w L. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] grudnia 2019 r. nr [...], [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
C. B. L. Sp. z o. o. w L. S. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a"), w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej i nieumorzenie postępowania administracyjnego, pomimo tego, że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania prowadzonego względem Skarżącej, pomimo że z uwagi na przedawnienie zobowiązania zwrotu należności otrzymanych przez Spółkę z dotacji z dniem 31 grudnia 2014 r. (w zakresie należności otrzymanych w 2009 r.) i z dniem 31 grudnia 2015 r. (w zakresie należności otrzymanych w 2010 r.) stało się ono bezprzedmiotowe;
2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, pomimo tego że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. II. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p.") i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i wynikającej z tych przepisów zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie przez organy I i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przez organy obu instancji ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych w odniesieniu do kwestii przedawnienia, w tym pominięcie stanowiska Spółki o innym niż ustalony przez organy początku biegu terminu przedawnienia, a w efekcie uniemożliwienie sądowi administracyjnemu weryfikacji czy zarzut przedawnienia jest zasadny;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie lakonicznego uzasadnienia skarżonego wyroku poddającego w wątpliwość i uniemożliwiającego sprawdzenie, czy Sąd dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji, którą miał obowiązek przeprowadzić, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia Skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie, pozbawia Ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności:
a) brak w treści uzasadnienia wyroku rozpatrzenia wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, tj. brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.;
b) lakoniczne, powierzchowne, oparte na przytoczeniu jedynie treści przepisu bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez organy I i II instancji art. 105 § 1 k.p.a.;
c) niewystarczające do właściwej oceny sprawy ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 66a u.f.p, tj. brak samodzielnej oceny zasadności przyjętego przez organy rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie z jakich względów przepis ten winien mieć zastosowanie do oceny zdarzeń zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie, tj. przed dniem 2 września 2017 r.
II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 66a ust. 1 u.f.p., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie powinno to mieć miejsca, gdyż w chwili zaistnienia zdarzeń w przedmiotowej sprawie, tj. zawarcia umowy (grudzień 2008 r.) i wypłaty poszczególnych transz dotacji (2009 r. i 2010 r.) przepis ten jeszcze nie obowiązywał, a z uwagi na swój materialnoprawny charakter nie może być on stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie;
2) art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej jako: "o.p.") w związku z art. 60 pkt 6 u.f.p. i w związku z art. 67 ust 1 u.f.p., poprzez ich niezastosowanie i w efekcie błędne nałożenie obowiązku zwrotu kwoty 6.302.221,98 złotych wraz z odsetkami, pomimo że od końca roku, w którym nastąpiło przekazanie środków (tj. 2009-2010 r.) do dnia doręczenia decyzji organu I instancji upłynęło ponad 5 lat, a tym samym obowiązek zwrotu wskazanej kwoty uległ przedawnieniu;
3) art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. oraz art. 211 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach i nieuwzględnienie faktu, że zobowiązanie do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przedawniło się przed wszczęciem postępowania wobec Spółki, a w efekcie niezasadne wydanie decyzji ustanawiającej zwrot dotacji otrzymanej przez Skarżącą, w sytuacji gdy nie istniały podstawy do jej wydania, gdyż roszczenie stanowiące przedmiot decyzji uległo przedawnieniu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej.
Na podstawie umowy z 16 grudnia 2008 r. o dofinansowanie projektu pt.: "Opracowanie wzoru przemysłowego pustaka akustycznego i wdrożenie go do produkcji" w ramach działania 4.2 Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego, oś priorytetowa 4. Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia. Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 C. B. L. sp. z o.o. otrzymała w latach 2009-2010 6.302.221,98 złotych. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie spółka zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie z należytą starannością, zgodnie z umową i obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, zasadami polityk wspólnotowych, w tym przepisami dotyczącymi konkurencji, pomocy publicznej, zamówień publicznych, ochrony środowiska oraz równouprawnienia kobiet i mężczyzn. Następnie ustalono, że wniosek o udzielenie wsparcia został złożony po dniu faktycznego rozpoczęcia realizacji inwestycji, co stanowiło naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013. Doszło do nieprawidłowości w postaci antydatowania dokumentów oraz dopasowywania ich treści dla celów spełnienia warunków dofinansowania. Pismem z [...] grudnia 2017 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wezwała beneficjenta do zwrotu 6.302.221,88 złotych, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia wypłaty środków do dnia ich zwrotu, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zawiadomiła spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu środków. Decyzją z [...] marca 2019 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości określiła spółce kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z [...] grudnia 2019 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy ufp, oraz przepisy kpa i O.p. w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 ufp: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879)."
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.
Według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określono w art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator nie wskazał i nie uzasadnił, jakich to naruszeń prawa nie podniesionych w skardze nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję ostateczną z 19 grudnia 2019 r.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Stawiając zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obowiązkiem kasatora jest nie tylko wskazanie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w odniesieniu do każdego z osobna zarzucanego naruszenia przepisu postępowania. O skuteczności zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot stawianego zarzutu, a wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a., a także, kiedy nie zastosuje art. 145 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Zarzucając Sądowi I instancji w pkt 2) a) petitum skargi kasacyjnej zbiorcze naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w związku z art. 67 ust. 1 ufp przez "zaniechanie przez organy obu instancji ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych w odniesieniu do kwestii przedawnienia" kasator wskazał i uzasadnił, że nie uwzględniono jego stanowiska w zakresie przedawnienia. Nie jest to zarzut trafny i uzasadniony, ponieważ przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie uwzględnienie przedawnienia przy wydaniu decyzji przez organ administracji publicznej jest naruszeniem prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Art. 7 kpa zawiera dwie zasady: prawdy obiektywnej; uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, natomiast według art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.
Dokumenty urzędowe są to dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w ich zakresie działania, a także dokumenty sporządzone przez inne podmioty w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej. Walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa mają dokumenty urzędowe sporządzane przez organy jednostek organizacyjnych lub inne podmioty, ale tylko w zakresie, w jakim te jednostki i podmioty są z mocy prawa lub porozumienia powołane do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 i 4 kpa. O kompetencji do wystawienia dokumentu, któremu przysługuje walor zaufania publicznego, można mówić wówczas, gdy dokument ma cechy rozstrzygnięcia publicznoprawnego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne. Dokumentem jest każda utrwalona informacja. Przepisy nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dysponował dokumentami przedłożonymi przez organ administracji publicznej wraz ze skargą na decyzję ostateczną takimi, jak: umowa o dofinansowanie, aneksy, wnioski o płatność, wyciąg bankowy, karta kontowa, inne umowy, ekspertyza kryminalistyczna z zakresu badań dokumentów, kopia pisma Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku z [...] czerwca 2015 r., kopia aktu oskarżenia o sygn. [...], kopia pisma Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku z 13 listopada 2015 r., wydruk wyroku z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt [...].
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., co oznacza że kasator nie podważył skutecznie następujących ustaleń faktycznych: umowa o dofinansowanie została zawarta 16 grudnia 2008 r.; według § 5 ust. 3 umowy okres kwalifikowalności wydatków rozpoczął się 2 lipca 2008 r. i zakończył 31 sierpnia 2009 r.; według § 5 ust. 5 umowy, w przypadku rozpoczęcia przez beneficjenta realizacji projektu przed dniem rozpoczęcia okresu kwalifikowalności wydatków, wszystkie wydatki w ramach projektu stają się niekwalifikującymi się do objęcia wsparciem. Przy czym za rozpoczęcie realizacji projektu uznaje się dzień rozpoczęcia robót budowlanych lub dzień zaciągnięcia pierwszego zobowiązania beneficjenta do zamówienia towarów, usług lub robót budowlanych związanych z realizacją projektu; na podstawie wniosków o płatność beneficjent otrzymał począwszy od 15 czerwca 2009 r. do 16 kwietnia 2010 r. dofinansowanie w wysokości 6.302.221,98 złotych; beneficjent zrealizował projekt z naruszeniem przepisów dotyczących pomocy publicznej oraz z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie; realizację projektu rozpoczęto przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i przed otrzymaniem potwierdzenia kwalifikowalności projektu (okres kwalifikowalności wydatków rozpoczął się 2 lipca 2008 r.); umowa o dofinansowanie została zrealizowana, a okres trwałości projektu zakończył się 28 sierpnia 2012 r.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej są prawidłowo zastosowane przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wobec tego, że stan faktyczny sprawy w zakresie okoliczności pobrania środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej nie został podważony, należy ocenić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut przedawnienia.
Obowiązujące od 26 grudnia 1996 r. rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) w art. 1 ust. 2 stanowi: Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Natomiast, według art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia: Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Wyrok TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22:
"Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości."
Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przedawnienia wynoszący cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości.
Wyrok TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22:
"(28) Zgodnie z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia państwa członkowskie zachowują możliwość ustanowienia dłuższych terminów przedawnienia niż minimalny czteroletni termin przedawnienia przewidziany w ust. 1 tego artykułu. Prawodawca Unii nie miał bowiem na celu ujednolicenia terminów stosowanych w tej dziedzinie i w związku z tym wejście w życie rozporządzenia nr 2988/95 nie może skutkować zobowiązaniem państw członkowskich do skrócenia do czterech lat terminów przedawnienia, które w braku istniejących wcześniej w tej dziedzinie przepisów Unii państwa te stosowały w przeszłości. Chociaż państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania co do ustalenia dłuższych terminów przedawnienia mających zastosowanie w przypadku nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii (wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 54, 55), terminy takie nie muszą jednak być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, do których należy zasada proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2017 r., Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, pkt 72).
(29) Zgodnie z tą zasadą termin taki nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 marca 2011 r., AJD Tuna, C-221/09, EU:C:2011:153, pkt 79; z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 38; z dnia 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C-447/20 i C-448/20, EU:C:2022:265, pkt 116).
(30) Trybunał orzekł, że w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii stosowanie dziesięcioletniego terminu przedawnienia wynikającego z przepisu krajowego prawa prywatnego nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Jednakże w świetle tego celu, dla którego rozporządzenie nr 2988/95 ustanowiło czteroletni termin przedawnienia, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości zagrażających jej interesom finansowym, mogącego prowadzić w szczególności do odzyskania nienależnie uzyskanej korzyści, okazuje się, że trzydziestoletni termin przedawnienia wykracza poza to, co jest konieczne dla starannej administracji (wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 60, 61).
(31) Państwa członkowskie są bowiem zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 3 TUE do ogólnej staranności, która obejmuje podjęcie środków mających na celu szybkie usunięcie nieprawidłowości i nakłada na administrację krajową obowiązek sprawdzenia prawidłowości dokonywanych przez nią płatności ciążących na budżecie Unii. W tych okolicznościach dopuszczenie możliwości, aby dla podjęcia działań państwa członkowskie przyznawały swoim organom administracji termin znacznie dłuższy od terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, mogłoby zachęcać organy administracji do opóźniania postępowań w sprawie 'nieprawidłowości' w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze, po pierwsze, na długi okres niepewności prawnej oraz, po drugie, na niebezpieczeństwo, iż po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność przedmiotowych transakcji z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 62).
(32) Jak z tego wynika, jeżeli zastosowanie terminu przedawnienia z prawa powszechnego do zwrotu nienależnie pobranej pomocy okazuje się nieproporcjonalne w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii, należy odstąpić od stosowania takiego przepisu i zastosowanie ma ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 51)."
Polska, jako Państwo Członkowskie od 1 maja 2004 r. zachowało możliwość stosowania 5 letniego okresu przedawnienia, dłuższego niż czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95. Termin 5 letni jest uregulowany w art. 66a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (od 2 września 2017 r.), czyli obowiązywał już w dacie wydania obu decyzji w rozpoznawanej sprawie (28 marca 2019 r.; 19 grudnia 2019 r.)
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ustalenie, czy zachodzi przypadek nieprawidłowości, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, czy też przypadek nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających (art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze tego rozporządzenia), a jeśli ten drugi, w jakim dniu nieprawidłowość ustała, od którego to dnia biegnie okres przedawnienia. Chodzi również o ustalenie, czy w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 okres przedawnienia został skutecznie przerwany.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 6 października 2015 r., C-59/14:
"Artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Wniosek taki jest zgodny z celem owego rozporządzenia, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W istocie dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Ponadto wniosku tego nie podważa argument, zgodnie z którym dies a quo stanowi dzień wykrycia nieprawidłowości, ponieważ chwila, w której organy dowiedziały się o nieprawidłowości, jest bez znaczenia dla momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii."
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2025 r., I GSK 1513/22 powołując wskazany wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 6 października 2015 r., C-59/14 przedstawił następującą prawomocną ocenę prawną: "Istota sporu w sprawie dotyczy dwóch kwestii, mianowicie prawidłowości wykładni oraz zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zakresie: 1) określenia momentu, w którym ustaje nieprawidłowość powtarzająca się, 2) rozumienia aktu "właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", który to powoduje przerwanie terminu przedawnienia dochodzenia należności. W sprawie bezsporne jest przy tym, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości powtarzającej się poprzez uzyskiwanie płatności za lata 2012-2014 (w latach tych składał kolejne wnioski o płatność), pomimo tego, że od maja 2012 r. nie był posiadaczem zgłaszanych do płatności działek. W niniejszej sprawie miała miejsce nieprawidłowość powtarzająca się, a zatem w myśl przywołanej regulacji okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Wykładnia odnośnie daty ustania nieprawidłowości musi uwzględniać dyspozycję art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, który definiuje pojęcie "nieprawidłowości" jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii lub w budżetach zarządzanych przez nią (v. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE C-59/14, pkt 23). Ustanie nieprawidłowości, o których mowa w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 powodujące rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, tj.: 1) zaprzestania przez podmiot działań lub zaniechań, które stanowią naruszenie prawa Unii; 2) szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii. W tym względzie - jakkolwiek do dopuszczenia się nieprawidłowości, a zatem nie mającej charakteru ciągłego lub powtarzającego się - wypowiadał się Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-59/14 (por. jego pkt 24). Jednakże pogląd, że obok przesłanki ustania działań lub zaniechań, które stanowią naruszenie prawa Unii zaistnieć ma także szkoda lub potencjalna szkoda w budżecie Unii jest prawidłowy także w przypadku nieprawidłowości powtarzających się (lub ciągłych). W art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 odwołano się bowiem do nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, której definicja zamieszczona jest w art. 1 ust. 2. W tym przedmiocie chybiona jest argumentacja skarżącego kasacyjnie wskazująca, że "w przypadku nieprawidłowości powtarzających się, istotne znaczenie ma jedynie data (...) [w której] podmiot przestał na stałe wywoływać/popełniać nieprawidłowości" (s. 7 skargi kasacyjnej). (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie, w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TS C-279/05, C-52/14, C-465/10). W realiach rozpoznawanej sprawy nieprawidłowości powtarzające się, które powodowały naruszenie przepisów prawa UE wynikały z działania podmiotu, który składał w latach 2012-2014 kolejne wnioski o płatność (por. także pkt 54 wyroku TSUE C-52/14). Poczynione wyjaśnienia wskazują, że dla prawidłowego zastosowania art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, w odniesieniu do wyznaczenia początku obliczania terminu przedawnienia znaczenie ma które ze zdarzeń nastąpiło później: czy zaprzestanie (ustanie) składania wniosków o płatność, czy zaistnienie szkody w budżecie UE (z powodu wypłaty środków finansowych, która następowała po wydaniu decyzji w przedmiocie płatności)."
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości przyjęła: "(...) nieprawidłowość ustała 28 sierpnia 2012 r., kiedy zakończył się okres trwałości projektu, ponieważ umowa o dofinansowanie została zrealizowana. Skoro nienależne pobranie środków związane było z realizacją części projektu przez działalność sprzeczną z prawem i potwierdzoną zarzutami karnymi, to w sprawie wystąpiła nieprawidłowość ciągła i powtarzająca się (Strona czerpała korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa), która ustała dopiero w dniu odpowiadającemu zakończeniu okresu trwałości realizacji Projektu (wtedy ustały niektóre obowiązki wynikające z Umowy, co jednak nie zmienia tego, że sposób realizacji części Projektu, który jednocześnie rzutuje na całość podjętych działań, pozostał nawet do dnia dzisiejszego, nieprawidłowy i przestępczy). W tej sytuacji dzień ten będzie także terminem rozpoczynającym bieg okresu przedawnienia."
Według art. 1 rozporządzenie Rady (EWG, Euroatom) nr 1182/71 z dnia 3 czerwca 1971 r. określające zasady mające zastosowanie do okresów, dat i terminów (Dz.U.UE.L.1971.124.1), o ile nie postanowiono inaczej, niniejsze rozporządzenie stosuje się do aktów Rady lub Komisji, które są lub będą wydane na podstawie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą lub Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia: Jeżeli okres wyrażony w godzinach nalicza się od chwili zaistnienia wydarzenia lub wykonania czynności, do okresu nie zalicza się godziny, w której miało miejsce to wydarzenie lub czynność. Jeżeli okres wyrażony w dniach, tygodniach, miesiącach lub latach nalicza się od chwili zaistnienia wydarzenia lub wykonania czynności, do okresu nie zalicza się dnia, w którym miało miejsce to wydarzenie lub czynność.
Należy podkreślić, że w realiach rozpoznawanej sprawy nieprawidłowości powtarzające się, które powodowały naruszenie przepisów prawa UE wynikały z działania podmiotu, który składał w latach 2009-2010 kolejne wnioski o płatność. Skoro 28 sierpnia 2012 r. ustała nieprawidłowość ciągła i powtarzająca się, czteroletni okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 zaczął biec 29 sierpnia 2012 r., tj. od dnia następnego po ustaniu nieprawidłowości ciągłej i powtarzającej się. Przerwanie okresu przedawnienia spowodował pierwszy czasowo akt właściwego organu władzy, o którym zawiadomiono beneficjenta odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że takim aktem jest wniesienie [...] czerwca 2015 r. do sądu aktu oskarżenia przeciwko przedstawicielom C. B. L. sp. z o.o. w sprawie wyłudzenia dotacji unijnej. Kolejnymi aktami były: wezwanie do zwrotu środków z 28 grudnia 2017 r.; zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r.
Skoro prawodawca unijny w art. 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 przewidział więcej niż jedno przerwanie okresu przedawnienia (Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo), to oznacza, że aż do upływu okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (osiem lat) można wydać decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które: wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem; wykorzystano z naruszeniem procedur; pobrano nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W rozpoznawanej sprawie jest to 29 sierpień 2020 r., obie decyzje zwrotowe wydano odpowiednio 28 marca 2019 r. i 19 grudnia 2019 r.
Pięcioletni termin przedawnienia uregulowany w obowiązującym od 2 września 2017 r. art. 66a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie może mieć zastosowania, ponieważ 29 sierpnia 2012 r. zaistniał już skutek materialnoprawny w postaci rozpoczęcia czteroletniego okresu przedawnienia, wynikający z obowiązującego rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa unijnego stanowił (i powinien był stanowić) wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 3 czerwca 2021 r., C-39/20 w pkt 28 i pkt 29 orzekł w kwestii stosowania nowych i starych przepisów:
"W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznaje się, iż przepisy proceduralne należy na ogół stosować z chwilą ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów prawa materialnego, które interpretuje się zazwyczaj w ten sposób, iż obowiązują w stosunku do sytuacji ukształtowanych przed ich wejściem w życie tylko wtedy, gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub ich systematyki jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek (wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., O'Brien, C-432/17, EU:C:2018:879, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy dodać, że nowy przepis stosuje się od chwili wejścia w życie aktu, który go wprowadza, oraz że o ile nie ma on zastosowania do sytuacji prawnych powstałych i ostatecznie zakończonych przed owym wejściem w życie, o tyle ma on bezpośrednie zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji powstałych pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów oraz do nowych sytuacji prawnych. Inaczej jest tylko, i to z zastrzeżeniem zasady niedziałania wstecz aktów prawnych, jeżeli wraz z nowym przepisem zostają wydane przepisy szczególne, które określają zwłaszcza warunki jego stosowania w czasie (wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., O'Brien, C-432/17, EU:C:2018:879, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo)."
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 9 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).