I GSK 984/21

I GSK 984/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 789/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-18
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. T. C.Ś. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 789/20 w sprawie ze skargi S. P. T. C.Ś. w Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 lutego 2020 r. nr 71/19/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu tworzenia grup producentów i organizacji producentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. T. C. Ś. w Ś. w likwidacji na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 789/20 oddalił skargę S. P. T. C. Ś. z siedzibą w Ś. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 lutego 2020 r. nr 71/19/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła S. P. T. C. Ś. z siedzibą w Ś. (obecnie: w likwidacji) zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj.:
a. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID-19") w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP") poprzez rozpoznanie skargi i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym mimo sprzeciwu skarżącej, a przy tym bez poinformowania skarżącej, że jej sprzeciw odnośnie do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie został uwzględniony, co naruszyło zasadę prawa do sądu i skutkuje nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako; "k.p.a.") przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę skarżącej, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracyjne nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez co błędnie ustaliły stan faktyczny i wbrew dowodom przyjęły, że skarżąca nie poinformowała niezwłocznie Agencji o okolicznościach mogących mieć wpływ na realizację planu biznesowego w okresie jego realizacji, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy § 17 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 2 sierpnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1284, 1151 i 83; dalej jako: "rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2016 r."), na podstawie którego ustalono wobec skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w całości, ograniczając się wyłącznie do zarzutów skargi, przez co nie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracyjne nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ponieważ w ogóle nie ustalały czy w sprawie zachodzą okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nienależnej płatności, w szczególności określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69; dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014"), wobec czego co najmniej przedwczesne było zastosowanie wobec skarżącej § 17 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r., na podstawie którego ustalono wobec skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:
a. § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r. w zw. z § 15 pkt 6 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r. poprzez ich błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały powyższe przepisy i uznały, że obowiązek informowania Agencji o okolicznościach mogących mieć wpływ na realizację planu biznesowego w okresie jego realizacji aktualizuje się także wówczas, gdy w trakcie danego roku działalności grupa producentów rolnych zmienia plan biznesowy i zrealizuje tylko jedno działanie w ramach danego celu, na podstawie planu biznesowego w jego pierwotnym brzmieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w opisanym powyżej przypadku obowiązek ten nie aktualizuje się.
b. § 15 pkt 6 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r. poprzez jego błędną wykładnię, niezgodnie z art. 7a k.p.a. co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały powyższy przepis i uznały, że obowiązek informacyjny, o którym mowa w tym przepisie jest zrealizowany wyłącznie wówczas jeśli grupa producentów rolnych poinformuje niezwłocznie organ o okolicznościach mogących mieć wpływ na realizację planu biznesowego w okresie przewidzianym na realizację planu biznesowego w danym roku działalności grupy producentów rolnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że obowiązek ten może być zrealizowany także po zakończeniu danego roku działalności grupy producentów rolnych.
c. § 17 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r. w związku z art. 2 i 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, sprzeczną z nakazem wykładni prokonstytucyjnej, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały powyższy przepis i uznały, że pozwala on na orzeczenie obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy na podstawie okoliczności badanych przez organ i znanych organowi w momencie wydawania decyzji przyznającej tą pomoc, podczas gdy jego prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że nie pozwala on na orzeczenie obowiązku zwrotu pomocy w takim przypadku, a na wypadek nie podzielenia przez Sąd powyższego zarzutu, wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie
d. § 17 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w całości i nie dostrzegł z urzędu, że przepis § 17 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r. w zakresie w jakim pozwala na orzeczenie obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy na podstawie okoliczności badanych przez organ i znanych organowi w momencie wydawania decyzji przyznającej tą pomoc, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP i nie odmówił zastosowania powyższego przepisu,
e. § 17 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2016 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie wobec skarżącej decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do zastosowania powyższego przepisu.
Mając na względzie powyższe zarzuty, w przypadku podzielenia przez Sąd zarzutu skutkującego nieważnością postępowania, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku nie podzielenia powyższego zarzutu wniosła o rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu II instancji jak również poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania. Wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bo zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut dotyczący nieważności postępowania przed Sądem I Instancji. Zgodne z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z przepisu tego, ani też z jakiejkolwiek innej regulacji nie wynika, że skarżącej przysługiwał jakikolwiek sprzeciw w odniesieniu do zarządzenia przewodniczącego w zakresie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne. Co więcej, z treści zarządzenia z dnia 8 czerwca 2020 r. skarżąca uzyskała informację o ww. uprawnieniu przewodniczącego w ówczesnych realiach. Okoliczności tej nie modyfikuje również to, że z ww. pisma wynika, iż Sąd zwrócił się do strony o wyrażenie zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Okoliczność powyższa nie może bowiem modyfikować postanowień przepisów rangi ustawowej.
Mając na uwadze powyższe według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że strony postępowania zostały w sposób wystarczający poinformowane o trybie rozpoznawania sprawy, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 45 Konstytucji RP.
Odnosząc się w dalszej kolejności do naruszenia przepisów prawa materialnego należy dojść do wniosku o ich niezasadności.
Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia beneficjent jest obowiązany do spełniania następujących warunków: realizowania przynajmniej jednego działania w odniesieniu do każdego z celów, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, na podstawie planu biznesowego, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 albo ust. 4 pkt 3 ustawy o grupach producentów rolnych, w każdym roku działalności od dnia uznania, o którym mowa w § 2, oraz zrealizowania planu biznesowego w okresie 5 lat po dniu uznania. Z kolei z § 15 pkt 6 rozporządzenia beneficjent jest obowiązany do spełniania następujących warunków: niezwłocznego informowania Agencji o okolicznościach mogących mieć wpływ na realizację planu biznesowego w okresie jego realizacji. Wreszcie zgodnie z § 17 pkt 4 rozporządzenia w przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w § 15 pkt 6 - zwrotowi podlega 10% otrzymanej pomocy.
Nie sposób zgodzić się z wykładnią z § 15 pkt 1 rozporządzenia zaprezentowaną w skardze kasacyjnej. Z treści ww. regulacji wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, że beneficjent jest obowiązany do realizowania przynajmniej jednego działania w odniesieniu do każdego z celów, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, na podstawie planu biznesowego, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 albo ust. 4 pkt 3 ustawy o grupach producentów rolnych, w każdym roku działalności od dnia uznania, o którym mowa w § 2. Beneficjent obowiązany jest zatem do realizacji aktualnego planu biznesowego. Realizacja planu nieaktualnego, już po jego zmianie, a konkretnie działania, które jest nieaktualne, albowiem nie objęto je nowym planem, nie może stanowić wypełnienia postanowień § 15 pkt 1 rozporządzenia.
W dalszej kolejności należy wskazać, że z postanowień § 15 pkt 6 rozporządzenia wynika, iż beneficjent jest obowiązany do niezwłocznego informowania Agencji o okolicznościach mogących mieć wpływ na realizację planu biznesowego w okresie jego realizacji. Należy podzielić stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, że grupa producentów rolnych ma niezwłocznie informować organ o okolicznościach mogących mieć wpływ na realizację planu biznesowego w całym okresie jego realizacji, tj. w okresie 5 lat po dniu uznania - co należy szczególnie podkreślić - o ile uczyni to niezwłocznie po zaistnieniu tych okoliczności. W realiach tej sprawy, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pierwszy rok realizacji biznesplanu obejmował okres od 22 listopada 2016 r. do 21 listopada 2017 r. W tym też okresie nie zrealizowano działania ujętego w planie biznesowym. W związku z powyższym poinformowanie organu o ww. okoliczności dopiero w dniu 18 stycznia 2018 r. uzasadnia twierdzenie, że zaniechano niezwłocznego poinformowania organu o okolicznościach mogących mieć wpływ na realizację planu biznesowego w całym okresie jego realizacji. Według słownika języka polskiego (https://sjp.pwn.pl/szukaj/niezw%C5%82ocznie.html) niezwłoczny, to taki, który powinien nastąpić w jak najkrótszym czasie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jakichkolwiek okoliczności, które uniemożliwiły dokonanie zawiadomienia w jak najkrótszym czasie.
Absolutnie niezrozumiałe jest stwierdzenie na stronie 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej, zgodnie z którym nie można wymagać od grupy producentów rolnych, aby w pierwszym roku poinformowała o określonych okolicznościach Agencję, skoro w tym czasie strona jeszcze nie miała wiedzy o ich zaistnieniu. Otóż to na wniosek skarżącej organ w dniu 23 marca 2017 r. zatwierdził nowy cel działania, jakim była "Oszczędność zużycia energii poprzez zastosowanie energooszczędnego oświetlenia". Na stronie 27 biznesplanu z dnia 24.02.2017 r., czyli już po jego zmianie wskazano, że zastosowanie technologii LED w budynkach inwentarskich u wszystkich udziałowców chroni środowisko naturalne poprzez zmniejszenie zużycia energii. Oświetlenie LED dzięki niskiemu zapotrzebowaniu na energię elektryczną przyczynia się do ograniczenia produkcji tej energii co w sposób bezpośredni wpływa na ograniczenie emisji szkodliwych dla środowiska spalin. Instalacja oświetlenia LED (w sztukach) będzie odbywać się sukcesywnie kolejno w poszczególnych gospodarstwach: w pierwszym roku 7 sztuk w drugim roku 6, w trzecim 13 szt., w czwartym 188 szt., w piątym 23 szt. Miernikiem będzie ilość sztuk oświetlenia zakupionych w poszczególnych latach.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w marcu 2017 r. strona miała pełną wiedzę o celu i działaniach jakie miała podjąć do 21 listopada 2017 r. Skoro zaś takich działań nie podjęła, to już w dniu 22 listopada 2017 r. wiedziała lub też powinna wiedzieć, że zaistniały okoliczności mogące mieć wpływ na realizację planu biznesowego w całym okresie jego realizacji.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wykładnią ww. przepisów nie wystąpiły okoliczności zobowiązujące organ do zastosowania art. 7a k.p.a.
Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że organ administracyjny i Sąd I instancji naruszyły wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Nie sposób bowiem tracić z pola widzenia tego, że skarżąca naruszyła postanowienia § 15 pkt 1 i 6 rozporządzenia. W konsekwencji nie może tu być mowy o słusznym nabyciu praw.
W konsekwencji niezasadności zarzutów dotyczących § 15 pkt 1 i 6 rozporządzenia oraz art. 2 Konstytucji RP niezasadny okazał się również zarzut naruszenia § 17 pkt 4 rozporządzenia.
Niezasadne okazały się również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Oceniając zasadność tych zarzutów należy mieć na uwadze, że zakres i kierunek postępowania dowodowego (a zatem podejmowania konkretnych czynności dowodowych) wyznaczają przepisy prawa materialnego. W realiach tej sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym w szczególności § 15 pkt 1 i 6 rozporządzenia, okazały się niezasadne. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny oceniając przeprowadzone postępowania dowodowe organu administracyjnego (które zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji) z perspektywy § 15 pkt 1 i 6 rozporządzenia z uwzględnieniem niezakwestionowanej wykładni tych przepisów, doszedł do wniosku o prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Oznacza to, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. okazały się niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenie nr 809/2014, ze względu na brak jego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastąpić autora skargi kasacyjnej i uzasadnić ww. zarzut.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).