I GSK 98/23

I GSK 98/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Henryk Wach /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I SA/Lu 327/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-11-23
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153 oraz 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzzzzn2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 327/22 w sprawie ze skargi I. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 maja 2022 r. nr 030000/71/124618/2020-1/WSA w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 23 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 327/22, po rozpoznaniu skargi I. Ł. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: ZUS lub organem) z 11 maja 2022 r. nr 030000/71/124618/2020-1/WSA w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję ZUS z 20 sierpnia 2020 r. znak 030000/71/103222/2020/ZPWWO oraz decyzję z 27 kwietnia 2022 r. znak 030000/71/124618/2020-3-DC.
Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była kontrola zgodności z prawem wydanej w ponowionym postępowaniu zaskarżonej decyzji organu z 11 maja 2022 r. pod kątem wykonania przez organ wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 476/21 wydanego w tej samej sprawie, gdyż rozstrzygając ponownie sprawę organ zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) został związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tym wyroku (związanie to dotyczyło w szczególności kwalifikacji prawnej i zakresu uzupełniającego postępowania). Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł organ, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto ZUS wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:
1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej zwanej: ustawą o COVID-19) polegającą na przyjęciu, że wynika z niego obowiązek pouczania płatników składek o tym, że niezłożenie deklaracji rozliczeniowej wymaganej odrębnymi przepisami w ustawowym terminie pozbawi ich prawa ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek;
2. przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ był związany wyrokiem sądu z 10 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Lu 476/21 w zakresie obowiązku przyjęcia wykładni art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nakazującej pouczenie skarżącej o tym, że przesłanką dla zwolnienia z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r., na podstawie przepisów ustawy o COVID-19, było złożenie deklaracji do 30 czerwca 2020 r.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego została oddalona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną – modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Za sądem I instancji należy przypomnieć, bez potrzeby ponownego szczegółowego przywoływania treści zawartych w zaskarżonym wyroku, że w realiach sprawy zapadł uprzednio prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 476/21. W następstwie ww. wyroku z uchylono rozstrzygnięcie ZUS z 17 września 2020 r. nr 030000/71/124618/2020-1 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.
Powyższy wyrok jest wiążący w niniejszej sprawie, w myśl art. 153 oraz 170 p.p.s.a., także dla sądu odwoławczego rozpoznającego obecnie skargę kasacyjną. Na kanwie sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki NSA: z 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06; z 16 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2506/12). Orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Umknęło uwadze skarżącego kasacyjnie organu, który sformułował zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1531/21 (zob. T. Woś (w:) H.Knysiak –Sudyka, M. Romańska, T. Woś, op.cit. art. 153 i powołane tam orzecznictwo) – co w przypadku rozpoznawanej sprawy nie miało miejsca. Zatem podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest głównym kryterium poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia.
W tej sprawie zasadniczą przyczyną pierwotnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 31zq ust.3 ustawy o COVID-19, do której z mocy prawa zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszenia przez organ przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.) i w konsekwencji niepoinformowanie z urzędu przez organ stosownym pouczeniem (w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa) w okresie przed 30 czerwca 2020 r. o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej deklaracji rozliczeniowej. Obowiązkiem z kolei sądu I instancji, dokonującego kontroli legalności ponownie wydanej w tej sprawie decyzji było zweryfikowanie wypełnienia powinności organu wynikających z ww. orzeczenia.
Na gruncie tej sprawy przypomnieć należy, że w toku ponownie prowadzonego postępowania ZUS pismem z 9 marca 2022 r. w oparciu o art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID skierował do skarżącej zawiadomienie, wyznaczając 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc kwiecień 2020 r. W odpowiedzi 11 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc kwiecień 2020 r. uzasadniając go tym, że okres marzec-kwiecień 2020 r. był dla niej trudny z powodu braku zamówień, braku dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej, stresu i sytuacji pandemicznej. Ponadto została wraz z synem w kwietniu 2020 r. objęta kwarantanną, a sytuacja unormowała się na początku maja. W konsekwencji, decyzją z 27 kwietnia 2022 r. ZUS w oparciu o art. 58 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc kwiecień 2020 r. stwierdzając, że przyczyna uchybienia terminu ustała na początku maja 2020 r. oraz że dokumenty rozliczeniowe za miesiąc kwiecień 2020 r. przy zachowaniu prawa do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie można było składać w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2020 r.
Uwzględniając powyższe okoliczności, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 476/21 należy uznać za słuszne stanowisko WSA w Lublinie, że z treści i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ błędnie zinterpretował ocenę prawną oraz nieprawidłowo zrealizował wytyczne sądu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że WSA w wyroku z 10 grudnia 2021 r., wskazując naruszenie przez organ art. 9 k.p.a. (tj. brak udzielenia skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez nią negatywnych konsekwencji braku wiedzy co do obowiązującego prawa), uznał działanie ZUS za przyczynę niedotrzymania przez skarżącą terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych. Gdyby bowiem przed 30 czerwca 2020 r., czyli w okresie prawie dwumiesięcznym od dnia złożenia wniosku, została ona przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej deklaracji rozliczeniowej, miałaby możliwość usunięcia braków i uzyskania przedmiotowego zwolnienia.
Tym samym organ, rozpoznając wniosek o przywróceniu terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc kwiecień 2020 r., powinien ocenić warunki i przesłanki przywrócenia terminu, o którym mowa w przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID, przez pryzmat tego, że naruszenie terminu nastąpiło z winy organu, czego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie bowiem w prawomocnym wyroku z 10 grudni 2021 r. wyraźnie wskazał, że "uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącej, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w wymaganym terminie".
Z tych względów nie można było uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej.
Również zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie mógł przynieść oczekiwanego skutku.
Organ twierdzi, że sąd I instancji zastosował w tym przedmiocie błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że z art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 wynika obowiązek pouczania płatników składek o tym, że niezłożenie deklaracji rozliczeniowej wymaganej odrębnymi przepisami w ustawowym terminie pozbawi ich prawa ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu sąd I instancji nie mógł dokonać tego naruszenia. Wskazania wymaga bowiem, że WSA przywołał jedynie treść uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 476/21 m.in. właśnie w zakresie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 i nie dokonywał wykładni tej regulacji.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.