I GSK 975/18

I GSK 975/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący/
Janusz Zajda
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1507/19 - Wyrok NSA z 2023-05-24
V SA/Wa 975/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-08
V SA/Wa 2615/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-08
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 173
art. 21 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 16 ust. 5
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2615/15 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. P. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r., V SA/Wa 2615/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej i nałożenia sankcji - oddalił skargę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
K. P. złożył w dniu [...] maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 r. na podstawie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r.), wraz z załącznikami graficznymi.
Decyzją z [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód z/s w W. odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej i nałożył sankcję w wysokości 40 248,04 zł. Rozpoznając odwołanie strony, dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił stronie płatności rolnośrodowiskowej i nałożył sankcję w wysokości 40.248,04 zł. Rozpoznając odwołanie strony, dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z [...] grudnia 2014 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że zalecenia zawarte w treści decyzji z [...] lipca 2014 r. nadal pozostają w mocy.
Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej i nałożył sankcję w wysokości 40 248,04 zł. Od decyzji wnioskodawca ponownie złożył odwołanie.
Wymienioną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w pierwszej kolejności, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do pakietu 2.10 wynosiła 32,70 ha. Z płatności wykluczono działkę rolną B o powierzchni 2,55 ha bowiem zaniechano na niej prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR18). Na działce nie wykonywano podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych. Działka wykazuje duży poziom zachwaszczenia oraz liczne samosiewki drzew i krzewów. Ponadto z działki rolnej A o powierzchni deklarowanej kwalifikowanej 28,41 ha wykluczono powierzchnię 19,81 ha jako niekwalifikującą się do przyznania płatności. Na działce tej, pomiędzy rzędami jabłoni występuje zachwaszczenie oraz siewki drzew. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wynosiła 8,60 ha.
Dalej organ ocenił, że dokonując analizy raportu z czynności kontrolnych oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej uznał ustalenia pierwszoinstancyjne za prawidłowe, zaś nieprawidłowości stwierdzone przez inspektorów terenowych znajdują potwierdzenie w zdjęciach.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) jeżeli różnica między całkowitym zatwierdzonym obszarem a całkowitym obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem. Kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust. 5 akapit trzeci oraz ust. 6 akapit drugi niniejszego artykułu zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 (1). Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie ze wspomnianym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo należności zostaje anulowane (art. 16 ust. 7).
Wysokość stawki płatności dla wariantu 2.10 została określona w załączniku 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. i wynosi 1800 zł/ha. Kwota sankcji wyniosła: (30,96 ha - 8,60 ha) x 1800 zł = 40 248,00 zł.
Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r., V SA/Wa 2615/15, WSA w Warszawie ocenił, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzone przez organ nie zostało obarczone takimi wadami, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ w sprawie.
Sąd I instancji zaznaczył, że płatność rolnośrodowiskowa jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt. A ppkt. Iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, DZ. U. UE L 2005.277.1, dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005). Płatności rolnośrodowiskowej udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe (art. 39 ust. 2 tegoż rozporządzenia). Płatności te obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 5 i 6 oraz załącznikami rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/ 2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782 (Dz. UE L 30 str.16, zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE) 73/2009), jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust.3). Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2 rozporządzenia (art. 39 ust.3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie jest to niezbędne, mogą one obejmować koszty transakcji (art. 39 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 50a ust. 1 tego rozporządzenia beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska - zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jeżeli nie przestrzega tych wymogów i zasad, i jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność, to zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tego przepisu, redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się, według ww. ust. 4, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2.
Przepis art. 74 ust. 4 cytowanego rozporządzenia przewiduje, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrole zgodnie ze szczegółowymi przepisami wykonawczymi ustanowionymi zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2, dotyczącą w szczególności rodzaju i intensywności kontroli, dostosowanych do charakteru różnych środków rozwoju obszarów wiejskich.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że wykonaniem m.in. tego zapisu jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011, przewidujące przeprowadzenie kontroli na miejscu oraz stanowiące w art. 16 o wielkościach redukcji i wykluczeń z płatności m.in. z powodu przedeklarowania obszaru zgłoszonego do płatności.
Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów). Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz przepisach wydanych na podstawie jej art. 29 ust. 1 pkt 1, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w art. 18a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawa stanowi również w art. 20 ust. 3, że w decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach m.in. programu rolnośrodowiskowego, określa się też zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów unijnych, czyli rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r.
W przepisach unijnych, do których stosowania odsyła art. 18a ww. ustawy krajowej, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65, dalej jako Rozporządzenie Rady (WE) 1122/2009), znajduje się art. 2 pkt 34, 35, 36 zawierający również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz załącznikiem III do niego. Wymóg w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz normami.
Sąd I instancji ocenił, że z powyższego wynika, że naruszenie treści własnego zobowiązania przez stronę jest naruszeniem normy.
Dalej Sąd I instancji napisał, że jednym z elementów zobowiązania jest obszar nim objęty. W § 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest mowa o spełnianiu przez rolnika wymogów na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania. Zgodnie z § 3 pkt 1 tego rozporządzenia, podstawowymi wymaganiami są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm., dalej jako ustawa o płatnościach z 2007 r.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, jeżeli m.in. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzegane są wymogi przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący rozpoczął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r. Skarżący 14 maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na dany rok kalendarzowy w wariancie 2.10 – rolnictwo ekologiczne, uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania do powierzchni upraw na działkach: A (wariant 2.10) o pow. 30,15 ha oraz B (wariant 2.10) o pow. 2,55 ha.
Organ ustalił, że powierzchnia działki A deklarowana kwalifikowana wynosi 28,41 ha. Zgodnie z § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r., w trakcie realizacji zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie, zatem organ nie uznał zwiększenia działki A do powierzchni zgłoszonej 30,15 ha.
Ponadto w sprawie zostały przeprowadzone, zgodnie z art. 20 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 31a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, dwie kontrole na miejscu. Za przeprowadzanie kontroli i inspekcji w zakresie przedmiotowych wymogów i norm odpowiadają wyspecjalizowane organy kontroli. Niezachowanie przez rolnika wymogów i norm sankcjonowane jest zmniejszeniem płatności bądź wykluczeniem z płatności, a agencje płatnicze odpowiedzialne są za ustalanie zmniejszeń płatności lub wykluczeń w konkretnych przypadkach. Podmioty wykonujące kontrole na miejscu są do tego profesjonalnie przygotowane, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi.
Sąd I instancji ocenił, że powyższą okoliczność potwierdza treść raportów i ich załączników z kontroli na miejscu przeprowadzonej u skarżącego w dniu [...] lipca 2013 r. Wynika z nich okoliczność, że zostały pomierzone łącznie działki A + G (str. 3 raportu [...] wskazującego, że nie można było pomierzyć pozostałych działek z uwagi na brak granic fizycznych poszczególnych działek (str.4 raportu [...]). Wszystkie działki zostały sfotografowane, w tym działki A i B. Fotografie są ponumerowane i odpowiednio opisane. Numery zdjęć zostały odpowiednio naniesione na mapę terenu w sposób wskazujący w którym miejscu i w jakim kierunku była fotografowana działka. Stanowi to o wizualizacji działek, o odzwierciedleniu ich stanu faktycznego w dacie kontroli. Sąd podkreślił, że była to data odnosząca się do okresu, za który skarżący ubiegał się o płatności. Nadto data ta wprost odnosiła się do okresu pełnej wegetacji roślin. W czynnościach kontrolnych uczestniczył skarżący. Zdaniem Sądu I instancji przedłożone fotografie potwierdzają ustalenia dokonane na miejscu, tj. zachwaszczenie działek, samosiewki na działkach. Zatem wnioski kontroli zawarte w wymienionych raportach, zarówno w formie opisowej, jak i przy użyciu omówionych kodów pokontrolnych w zakresie kwalifikowalności, nie budziły wątpliwości Sądu I instancji; poddały się sądowej kontroli. Sam skarżący złożył [...] lipca 2013 r. pisemne oświadczenie wskazując, że "w części nie zostały przeprowadzone zabiegi pielęgnacyjne w międzyrzędach, gdyż oczekuje na decyzję pozwolenia zakupu kosiarki sadowniczej z programu Młody Rolnik. (...) Usuwanie chwastów i siewek drzew postępuje sukcesywnie – opóźnienie jest spowodowane trudnym terenem". Kolejnym pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący potwierdził, że 2/3 powierzchni międzyrzędzi na dzień kontroli nie było wykoszone. Stwierdził dalej, że wykoszone były wszystkie rzędy, tak że sadzonki były dostępne i miały właściwe warunki. Nie wskazał jednak na to ostatnie twierdzenie żadnego dowodu. Nie odniósł się do sporządzonych zdjęć podczas czynności kontrolnych i do okoliczności, że nie potwierdzają one jego argumentów i twierdzeń. Nigdy nie zakwestionował żadnych zdjęć dokonanych podczas kontroli na miejscu. Odmówił podpisania raportów i kilkukrotnie wnosił zastrzeżenia do nich przy czy jedynym argumentem było twierdzenie, że wcześniejsza kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2013 r. przez [...] Sp. z o.o. – Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym stwierdziła właściwe użytkowanie i nasadzenia (jabłoni) na całym deklarowanym areale. Do zastrzeżeń skarżący dołączył zupełnie nieczytelny odpis z ww. protokołu z dnia [...] czerwca 2013 r. mimo, że ciążył na nim obowiązek złożenia dowodu we właściwej formie skoro podnosił okoliczności mające być potwierdzone tym dowodem. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, co skutecznie organ podnosił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że prawidłowo organ uznał, iż protokół z czynności jednostki certyfikującej nie odnosi się wprost do czynności objętych kontrolą na miejscu. W ocenie Sądu słusznie organ podniósł, że w czasie kontroli gospodarstwa ekologicznego kontrolerzy z jednostki certyfikującej nie przeprowadzają pomiarów kontrolowanych działek. Jednostki certyfikujące certyfikują jedynie produkty rolne oraz uprawy i nie mają uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek. Nie daje im takich uprawnień ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. 116 poz. 975, art. 17, dalej jako ustawa o rolnictwie ekologicznym) ani rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, ze zm., dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007).
Nadto Sąd I instancji wskazał, że z fotokopii protokołu kontroli jednostki certyfikującej z [...] czerwca 2013 r. załączonej do akt administracyjnych wynika, że podana przez jednostkę powierzchnia 34,11 ha została przeniesiona z poprzedniego protokołu kontroli z 2012 r., gdyż skarżący nie przedłożył wniosku o płatność (k. 302 akt adm.). W protokole tym nie ma żadnej wzmianki aby kontrolujący dokonywali jakichkolwiek pomiarów. W ocenie WSA słusznie organ wywiódł, że przedłożony dokument nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń inspektorów terenowych, którzy w ramach kontroli na miejscu dokonywali oceny upraw i ich powierzchni. Ta ocena jest negatywna dla skarżącego gdyż zgłoszona przez niego powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności obejmowała części nieużytkowane rolniczo w wielkościach ustalonych podczas kontroli na miejscu. Bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że w październiku 2013 r. skarżący zgłosił wykonanie wszystkich zabiegów pielęgnacyjnych na całym zgłoszonym terenie, co potwierdziła kolejna kontrola z grudnia 2013 r. Wymóg zachowania norm przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich jest warunkiem koniecznym dla zachowania tego prawa.
Sąd wskazał, że skoro płatności stanowią jeden z instrumentów wspólnej polityki rolnej UE, mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, to beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem.
Sąd zaznaczył, że nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 j.t. ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w postaci dokumentu z 5 zdjęć nieopisanego terenu, bez daty ich sporządzenia, kserokopii oświadczenia J.S. z dnia [..] czerwca 2015 r. o wykaszaniu międzyrzędzia w sadzie jabłoniowym skarżącego oraz protokołu z [...] grudnia 2015 r. sporządzonego przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Olsztynie na okoliczność oględzin szkody wyrządzonej w zadrzewieniu i sadzie. Sąd I instancji uzasadnił, że powyższe dokumenty sporządzone są po zakończeniu postępowania administracyjnego. Nie poddają się kontroli sądu. Nie wiadomo gdzie i kiedy zrobiono zdjęcia. Protokół szkody dotyczy innego okresu niż objęty zaskarżoną decyzją, a oświadczenie ma formę mało czytelnej kopii i nie wskazuje w jakich konkretnie datach miały być dokonane koszenia. Zatem zgłoszone wnioski dowodowe nie są przydatne do zgłoszonych okoliczności. Ponadto WSA podniósł, iż postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu skontrolowanie działań organu administracyjnego, a nie zastąpienie organu w czynnościach ustalających.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.P., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. poprzez przyjęcie, że znaczną część gospodarstwa rolnego stanowią nieużytki i w związku z tym skarżący nie jest uprawniony w tym zakresie do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej z pakietu 2. Rolnictwo Ekologiczne, podczas gdy [...] Sp. z o.o. - Jednostka Certyfikująca w rolnictwie ekologicznym stwierdziła, że gospodarstwo skarżącego jest prowadzone zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 889/2008 r. z dnia 5 września 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli.
2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 16 ust. 5 oraz ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 poprzez odmówienie płatności rolnośrodowiskowej oraz nałożenie sankcji, podczas gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 50%;
3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o płatnościach poprzez błędne uznanie, iż obszar sadu nie był użytkowany rolniczo, kiedy to prace pielęgnacyjne wykonywane były zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolnej oraz według wskazań [....] sp. z o.o. - Jednostki Certyfikującej w rolnictwie ekologicznym;
4: naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. błędną ocenę protokołu kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, z [...] czerwca 2013 r. sporządzonego przez ww. Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym, poprzez stwierdzenie, że jednostka certyfikująca nie była uprawniona do wykonywania pomiarów nasadzeń w terenie, podczas gdy jednostka certyfikująca w ramach kontroli stwierdziła, że uprawa jabłoni prowadzona jest na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, a przez to obszar uprawy wynosi łącznie 34,11 ha, to znaczy, że jednostka certyfikująca nie dokonywała pomiaru sadu a tylko potwierdzała, iż sad zajmuje cały obszar działek A, B, C, D, E, F i przez to nie przekroczyła swoich uprawnień;
5. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. przyznanie mocy dowodowej protokołowi kontroli z [...] lipca 2013 r. w stosunku do obszaru prowadzonej działalności rolniczej, kiedy to, zgodnie z protokołem kontrolnym kontrolerzy nie mogli pomierzyć działek (strona 12 uzasadnienia wyroku oraz str. 4 raportu [...]);
6. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. braku przyznania mocy dowodowej oświadczeniu J. S. na okoliczność systematycznego wykaszania całego obszaru sadu od roku 2012, kiedy to oświadczenie było spójne, rzetelne i korespondowało z pozostałymi dowodami w sprawie.
7. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. protokołu oględzin szkody wyrządzonej w zadrzewieniach, lasach i sadach z [...] grudnia 2015 r., kiedy to fakt działalności bobrów powodował straty w nasadzeniach poprzez wygryzanie drzewek oraz wymieranie drzewek w skutek zalania, a na większym areale powodował nasycenie gleby w wodę, w stopniu uniemożliwiającym użycie maszyn rolniczych i wykonanie koszenia.
8. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 106 § 3 i art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego w postaci zdjęć lotniczych lub satelitarnych, które są powszechnie stosowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w procesie przyznawania dopłat dla rolników, w sytuacji gdy dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia a jego przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w wyniku czego błędnie ustalono – zdaniem strony skarżącej – stan faktyczny sprawy i pozbawiono skarżącego możliwości obrony swoich praw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i powołane tam orzecznictwo).
Oparcie skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej na obu podstawach kasacyjnych ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W tej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego zawarte w pkt 4 - 8 petitum skargi kasacyjnej, nie okazały się zasadne. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa, według skarżącego Sąd I instancji z naruszeniem wskazanych wyżej norm prawnych zaakceptował decyzję organu ARiMR, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego.
Zarzut ten uznać należy za chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że postępowanie w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Przypomnieć zatem należy, że w – w aspekcie zasad proceduralnych – zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć dla wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu (art.3) zostało ustanowione, iż to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Do najistotniejszych zmian w zakresie procedury postępowania w powyższych sprawach należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne.
Wobec brzmienia powołanych przepisów zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie są zasadne. Zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tego kodeksu zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zebrania materiału dowodowego. Podkreślić zatem ponownie należy, że pojęcia "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 kpa nie można utożsamiać z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W sprawie niniejszej organy ARIMR przeprowadziły czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie. Dowód ten, sporządzony został w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oparty na tym dokumencie wynik kontroli został stronie dokładnie wyjaśniony i uzasadniony. Powielanie wadliwego zarzutu skargi (co do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – niemających zastosowania w sprawie) w podstawach skargi kasacyjnej tym samym nie może być skuteczne.
Nie można bowiem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – jest wyłączone.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został uzasadniony pominięciem określonych okoliczności i dowodów, tj. w pierwszej kolejności protokołu kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. sporządzonego przez [...] Sp. z o.o. – Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym przez stwierdzenie, że jednostka certyfikująca nie była uprawniona do wykonywania pomiarów nasadzeń, podczas gdy jednostka ta nie dokonała pomiaru sadu, a tylko potwierdziła, iż sad zajmuje cały obszar zadeklarowanych do płatności działek i przez to nie przekroczyła swoich uprawnień (zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), jak też, zdaniem skarżącego, dowolnie oceniono materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2013 r. co do powierzchni obszaru prowadzonej działalności rolniczej, kiedy to zgodnie z protokołem kontrolnym kontrolerzy nie mogli pomierzyć działek (zarzut zawarty w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).
W ocenie NSA zarzuty te okazały się również chybione, co oznacza, że nie mogły skutecznie poważyć trafności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia akceptującego stanowisko organów co do ustalenia powierzchni stwierdzonej do objęcia płatnością rolnośrodowiskową. Ocena zebranego materiału dowodowego nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Co do braku możliwości przyjęcia ustaleń wynikających z protokołu kontroli jednostki certyfikującej prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż protokół z czynności jednostki certyfikującej nie odnosi się wprost do czynności objętych kontrolą na miejscu, a z uwagi na odmienny zakres kontroli na miejscu i kontroli jednostki certyfikującej wyniki tej ostatniej w żaden sposób nie mogą podważać trafności ustaleń powierzchni kwalifikującej się do płatności obszarowej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych: ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując, prawidłowości stosowania zasad, jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych. Akty te nie zawierają też żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej oraz znakowania produktów ekologicznych. Także tylko w tym zakresie jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym. Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty: upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, zasadniczo inny. Jednostka certyfikująca, wykonując działania kontrolne, nie ustala kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności, tym samym nie odnosi się do liczenia ani pomiarów upraw. Natomiast zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (..) to ARiMR przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Ustawodawca rozgraniczył zatem i poddał odrębnym regulacjom kwestie przyznania płatności obszarowych od problematyki oceny spełniania przez producentów rolnych warunków produkcji ekologicznej oraz certyfikowania produktów rolnych. W odrębnych aktach regulujących powyższe kwestie zawarł także przepisy dotyczące kontroli podmiotów prowadzących produkcję ekologiczną lub wprowadzających do obrotu produkty ekologiczne, lub środki do produkcji ekologicznej. Tym samym trafnie w sprawie przyjęto, że przedłożony dokument w postaci protokołu jednostki certyfikującej nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń inspektorów terenowych, którzy w ramach kontroli na miejscu dokonywali oceny upraw i ich powierzchni. Ta ocena jest negatywna dla skarżącego, gdyż zgłoszona przez niego powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności obejmowała części nieużytkowane rolniczo w wielkościach ustalonych podczas kontroli na miejscu. Kontrole przeprowadzone mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne co do zasady przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Podkreślić należy, że sam skarżący złożył [...] lipca 2013 r. pisemne oświadczenie wskazując, że "w części nie zostały przeprowadzone zabiegi pielęgnacyjne w międzyrzędach, gdyż oczekuje na decyzję pozwolenia zakupu kosiarki sadowniczej z programu Młody Rolnik...Usuwanie chwastów i siewek drzew postępuje sukcesywnie – opóźnienie jest spowodowane trudnym terenem". W następnym piśmie - z dnia [...] września 2013 r. - skarżący potwierdził, że 2/3 powierzchni międzyrzędzi na dzień kontroli nie było wykoszone. Skarżący w toku czynności kontrolnych wielokrotnie – jak wynika z analizy akt administracyjnych - wnosił zastrzeżenia do ww. czynności argumentując, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2013 r. przez [...] Sp. z o.o. – Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym stwierdziła właściwe użytkowanie i nasadzenia (jabłoni) na całej deklarowanej powierzchni.
Za niezasadne uznać należało też stanowisko skarżącego kwestionującego wiarygodność protokołu kontroli ze względu na brak pomiaru działek. Z treści raportów i ich załączników z kontroli na miejscu w dniu [...] lipca 2013 r. wynika, że zostały pomierzone łącznie działki A + G oraz, że nie można było pomierzyć pozostałych działek z uwagi na brak granic fizycznych poszczególnych działek. Wszystkie działki zostały szeroko sfotografowane, w tym działki A i B. Fotografie są ponumerowane i odpowiednio opisane. Numery zdjęć zostały odpowiednio naniesione na mapę terenu w sposób wskazujący, w którym miejscu i w jakim kierunku była fotografowana działka. Stanowi to o wizualizacji działek, o odzwierciedleniu ich stanu faktycznego w dacie kontroli. Była to data odnosząca się do okresu, za który skarżący ubiegał się o przedmiotowe płatności. Nadto data ta wprost odnosiła się do okresu pełnej wegetacji roślin. Uznając tym samym za wiążące wyniki kontroli z [...] lipca 2013 r., wobec braku uzasadnionych zastrzeżeń Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o przyjęciu ich jako wiarygodne i nie podważone skutecznie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu.
Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego tak co do nieprawidłowej, w jego ocenie powierzchni, ani też stanu tych działek co do prowadzonej uprawy.
Oceny tej nie podważają również podniesione w pkt 6-8 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie mocy dowodowej oświadczeniom J. S. na okoliczność systematycznego wykaszania sadu od 2012 r. oraz nieuwzględnienie w tym postępowaniu materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin szkody z dnia [...] grudnia 2015 r., dokonanej w uprawie przez zwierzynę leśną, jak również braku przeprowadzenia dowodu uzupełniającego ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Według skarżącego przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwalał WSA na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym oraz zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych, a przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. odnoszący się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi o jego dopuszczalności w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20.01.2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26.07.2017 r., II OSK 2100/16, LEX nr 2358606).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się wskazanych w tym zakresie naruszeń gdyż zasadnie uznał, że dla ustalenia stanu faktycznego w roku 2013 r. nie mogą być przydatne dowody dotyczące innego okresu niż objęty zaskarżoną decyzją. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej w postaci zdjęć satelitarnych, na okoliczności stanu upraw na działkach zgłoszonych do płatności wskazać należy, iż wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż zdaniem składu orzekającego NSA, zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 wyklucza art. 183 p.p.s.a. (wyrok NSA z 13.06.2007 r., II OSK 1051/06, ONSA WSA 2008/4, poz. 69).
Wobec tego, że zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy i jego ocena wedle reguł swobodnej oceny dowodów nie została skutecznie zakwestionowana żadnym zarzutem kasacyjnym – Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był przyjąć, że materiał ten stanowi podstawę czynienia ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny i zastosowania na gruncie mającej zastosowanie w sprawie normy materialnoprawnej.
Zdaniem Sądu II instancji w sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, by skutecznie stawiać zarzut naruszenia wskazanych w pkt 1 -3 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie
Zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/ 2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782 (Dz. UE L 30 str.16, zwanego dalej rozporządzeniem 73/2009), jeżeli m.in.1) posiada w tym dniu działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku nr VII do rozporządzenia 1121/2009 tj. 1,00 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Również za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.
Skoro autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podważył skutecznie ustalenia, że wykluczona z płatności powierzchnia nie kwalifikuje się do przyznania płatności z uwagi na stwierdzone przez organ, w wyniku kontroli, zaniechanie prowadzenia na jej obszarze działalności rolniczej, prawidłowo przyjęto, iż w świetle powyższej regulacji (wymagającej między innymi utrzymywania gruntów zgodnie z normami i wymogami przez cały rok) nie zostały spełnione warunki do przyznania tej płatności.
W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, według którego w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona. Wyliczona kwota zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie ze wspomnianym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo należności zostaje anulowane (art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011).
Ze względu na stwierdzoną w sprawie niniejszej różnicę między powierzchnią stwierdzoną (8,60 ha) a powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną do objęcia płatnością rolnośrodowiskową (30,96 ha) i ustalone przedeklarowanie powierzchni wynoszące 22,36 ha, prawidłowo odmówiona została płatność i zasadnie nałożona sankcja.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Postanowienie o kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, biorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit a) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).