I GSK 968/21

I GSK 968/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Po 485/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-04-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 176 § 1 pkt 2, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 252 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 485/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z dnia 12 maja 2020 r. nr SKO.F.406.855.2019 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu województwa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 485/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. Sp. z o.o. w G. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej zwanego: SKO lub organem II instancji) z 12 maja 2020 r. nr SKO.F.406.855.2019 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2021 r. w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu wg norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie. Ewentualnie, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 200 p.p.s.a., skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2021 r. w całości oraz poprzedzających go decyzji SKO w Poznaniu oraz Marszałka Województwa Wielkopolskiego w całości i orzeczenie co do istoty sprawy; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów zarówno postępowania kasacyjnego jak i kosztów postępowania przed WSA w Poznaniu, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo oczywistego naruszenia przez organy postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego tj:
a) art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt. 2 lit. b i 31 ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej (obowiązujących w dniu przeprowadzenia kontroli u skarżącego) przez jego błędną wykładnię i jednoczesne przyjęcie, że dyspozycja wskazanego przepisu przyznaje urzędowi kontroli skarbowej możliwość władczego stwierdzenia nieprawidłowości z zakresu rozliczania dopłat do autobusowych przewozów pasażerskich z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych w 2014 r., a przede wszystkim wysokości dotacji podlegającej zwrotowi;
b) art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznego transportu zbiorowego przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie doszło do nienależnego pobrania dopłat do biletów przez skarżącego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że dopłaty zostały pobrane i wykorzystane w sposób prawidłowy, a P. sp. z o. o. faktycznie realizowało przewozy zgodnie z ustawowymi warunkami, posiadając wymagane do tego zezwolenia, a co za tym idzie brak było podstaw do wydania zaskarżonych decyzji;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że pracownicy Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, którzy przeprowadzali kontrole w P. sp. z o. o., legitymowali się prawidłowymi upoważnieniami do podejmowania czynności w imieniu Marszałka Województwa Wielkopolskiego w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania pozyskanych dopłat i określenia wysokości dopłat podlegających zwrotowi jako nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości;
b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez:
– wyprowadzenie ustaleń faktycznych z dowodów zgromadzonych w toku kontroli prowadzonej przez nieuprawniony organ, które z tego względu nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
– wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o cząstkowy materiał dowodowy, a w konsekwencji dowolną ocenę materiału dowodowego, nierozpatrzenie sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, przy poprzestaniu jedynie na bezkrytycznym powtórzeniu argumentów organu i pominięciu stanowiska przedstawionego zarówno w skardze, wcześniejszym odwołaniu jak i poprzednio składanych pismach i wyjaśnieniach;
– nieprzyporządkowanie każdej konkretnej kategorii działań skarżącego zakwalifikowanej jako naruszenie przy stosowaniu ulg ustawowych do konkretnych sprzedanych przez skarżącego biletów i ich ilości, co uniemożliwia skarżącemu należytą obronę przed formułowanymi w sposób ogólny zarzutami organu, w szczególności nie pozwala na stwierdzenie, które bilety obarczone były wszystkimi stwierdzonymi uchybieniami, a które tylko wybranymi lub jednym z nich, co w przypadku zasadności jedynie wybranych zarzutów w stosunku do sprzedaży biletów uniemożliwia weryfikację kwotową przyjętych wniosków o konieczności zwrotu określonej sumy dotacji i pozbawia faktycznej możliwości kontroli prawidłowości orzeczenia;
– niewskazanie na jakich dowodach organ oparł swoje przekonanie co do faktycznego stanu sprawy poza tym, że bezkrytycznie zaakceptował ustalenia organu I instancji, oparte z kolei na ustaleniach Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej zawartych w piśmie "Wynik kontroli" z 28 listopada 2016 r. nr UKS30W2P1B.420.1.2016.61, które mogły być jedynie impulsem do przeprowadzenia dowodów, a nie dowodem samym w sobie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).
Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; treść tych oraz następnych powołanych poniżej orzeczeń, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Natomiast w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez sąd I instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W powyższym kontekście wskazać trzeba, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty 1) a) i 2) a) petitum skargi kasacyjnej, gdyż – pomijając treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, której to przepisy mają charakter wynikowy, tzn. ich zastosowanie uzależnione jest od wyników przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego – autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w motywach skargi kasacyjnej ich obrazy (zarzut 1) a)) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a k.p.a.(zarzut 2) a)), czego wymaga ustawodawca poprzez treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Nie są też uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe naruszenia przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W ramach niniejszego zarzutu strona kwestionuje prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, a także zarzuca nieprzyporządkowanie każdej konkretnej kategorii działań skarżącego zakwalifikowanej jako naruszenie przy stosowaniu ulg ustawowych do konkretnych sprzedanych przez skarżącego biletów i ich ilości, co nie pozwala na stwierdzenie, które bilety obarczone były wszystkimi stwierdzonymi uchybieniami, a które tylko wybranymi lub jednym z nich, co w przypadku zasadności jedynie wybranych zarzutów w stosunku do sprzedaży biletów uniemożliwia weryfikację kwotową przyjętych wniosków o konieczności zwrotu określonej sumy dotacji i pozbawia faktycznej możliwości kontroli prawidłowości orzeczenia.
Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w tych przepisach, na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana przez sąd I instancji kontrola była zgodna z prawem. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność skorzystania z materiału dowodowego w postaci przekazanego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu wyniku kontroli, do czego miał prawo, ponieważ organ może dopuścić każdy dowód jeżeli uzna, że przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Dokument ten został stronie doręczony. Strona zapoznała się z dokumentem z kontroli, czego nie kwestionuje i złożyła swoje zastrzeżenie, których organ nie uwzględnił, czemu dał wyraz w decyzji wydanej w pierwszej instancji, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Jednocześnie strona nie wskazuje, jakie inne dowody należało w sprawie przeprowadzić i czy miałoby to wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Gołosłowna polemika wskazująca na błędne ustalenia stanu faktycznego nie może odnieść skutku w postaci wyeliminowania zaskarżonego wyroku.
Natomiast jeżeli chodzi o kwestię przyporządkowanie poszczególnych naruszeń do konkretnych sprzedawanych biletów, to skarżący kasacyjnie nie wykazał aby brak ten miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. A ponadto, jak wynika z akt sprawy, ceny biletów sprzedawanych przez spółkę odbiegały od ulgi 49 % i to była zasadnicza nieprawidłowość skutkująca obowiązkiem zwrotu dotacji.
Bez wpływu na wynik sprawy ma nie poparte żadną argumentacją stwierdzenie, że Dyrektor UKS i jego pracownicy nie byli upoważnieni przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego do przeprowadzenia czynności kontrolnych i gromadzenia dowodów w toku kontroli.
Nie jest prawdziwe twierdzenie strony, dotyczące tras 1 – 7 na terenie Gminy G., że nie przygotowano odrębnej tabeli opłat za bilety jednorazowe, bowiem obowiązującymi cenami na te bilety są ceny z tabeli podstawowej. Z ustaleń kontroli wynika, że w cenniku podanym do publicznej wiadomości wskazano, że na powyższych trasach sprzedaje się tylko bilety miesięczne. Ponadto ustalono, że na tych trasach w 2014 r. nie sprzedano żadnego biletu jednorazowego. A zatem przedmiotowe stanowisko nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji kontrolnej.
Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy istotne były okoliczności związane z treścią umów zawieranych przez skarżącego z poszczególnymi gminami bowiem na ich podstawie organ mógł dokonać oceny prawidłowości wydatkowanej dotacji, a zatem twierdzenie, że naruszenie umowy nie miało wpływu na rozliczenie dotacji nie zasługuje na uwzględnienie. Zwłaszcza, że jak sam skarżący podnosi w treści skargi kasacyjnej trasy przejazdu mogły ulegać zmianom, ale w określonych okolicznościach, w ramach których nie wymieniono jednak spadku rentowności.
Skarżący, odnosząc się do cen biletów miesięcznych sprzedawanych na podstawie umowy zawartej z Gminą G., czy P., wskazywał, że były one zawsze podawane do wiadomości pasażerów, pomija jednak ten aspekt ustaleń, z których wynika, że dla części tras ceny biletów były inne niż przewidziane w tabelach podstawowych.
Wskazać również należy, że warunki realizacji świadczeń z umowy wykluczały ich powszechny dostęp do usług świadczonych przez skarżącą aby zapewnić prawidłowy dowóz dzieci i młodzieży do szkół. Skoro więc autor skargi kasacyjnej twierdzi, że bilety sprzedawane były też innym osobom, to de facto przyznaje, iż doszło do naruszenia warunków umowy.
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie przekroczono dopuszczalnych granic swobodnej jego oceny. Przeprowadzonych w sprawie dowodów nie sposób było ocenić inaczej, a w skardze kasacyjnej także nie wykazano takiego przekroczenia.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło w tej sprawie również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 2 skargi kasacyjnej). Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów w kontekście prawidłowości żądania zwrotu dotacji. Sąd wyjaśnił, dlaczego uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznego transportu zbiorowego (pkt 1 b petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.