I GSK 961/22

I GSK 961/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1177/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-02
I GZ 85/21 - Postanowienie NSA z 2021-04-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1177/20 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazania dotacji dla szkół do dnia umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1177/20 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania dotacji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Skarżący prowadzi L. w S. z siedzibą w S. przy ul. [...] (dalej "Liceum"), które stanowi niepubliczną szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm.), dalej "u.f.z.o.", w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymującą dotację na kształcących się w niej uczniów z budżetu Powiatu Sochaczewskiego (dalej również: "Starosta", "Organ dotujący"). Tryb udzielania dotacji z budżetu Powiatu Sochaczewskiego dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych i ich rozliczenia oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania określa uchwała Nr XXXV/202/2018 Rady Powiatu w Sochaczewie z dnia 14 maja 2018 r. (Dziennik Urzędowy Wojewody Mazowieckiego z 2018 r., poz. 5277, z 2019 r., poz.4013).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Starosta Sochaczewski wstrzymał przekazywanie dotacji z budżetu Powiatu Sochaczewskiego na rzecz Liceum, prowadzonemu przez skarżącego tj. Z. sp. z o.o. w S. – do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole czynności kontrolnych określonych przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone przepisem art. 36 ust. 7 u.f.z.o., od zaistnienia których ustawodawca uzależnił prawo wstrzymania przekazywanych szkole niepublicznej dotacji w drodze decyzji administracyjnej.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przywołało brzmienie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wskazując, że zachowanie skarżącego wykazuje znamiona uporczywości w uchylaniu się, a nawet udaremnianiu przeprowadzenia czynności kontrolnych, a w związku z tym wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 7 u.f.z.o. Zdaniem organu nie jest do zaakceptowania stanowisko strony odmawiające przedstawienia osobom kontrolującym dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę do oceny prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla szkoły niepublicznej, dla której organem prowadzącym jest Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. Kontrolowany podmiot nie wywiązał się z obowiązku umożliwienia przeprowadzenia kontroli organowi dotującemu i konsekwencją bezskutecznego upływu terminu w wyznaczonym czasie jest wstrzymanie przekazywania dotacji. Organ dotujący miał podstawę, aby uznać, iż organ prowadzący utrudnia, a nawet udaremnia czynności kontrolne i co za tym idzie do zastosowania przepisu art. 36 ust. 7 u.f.z.o. tj. do wstrzymania przekazywania udzielonej wcześniej dotacji oświatowej.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem 2 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1177/20 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał regulacje prawne określające tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz treść skierowanych do Spółki wezwań i stwierdził, że zarzuty strony co do przekroczenia przez organ ram przepisu art. 36 ust. 1-2 u.f.z.o. nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podzielił przy tym stanowisko SKO zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym zachowanie skarżącego wykazuje znamiona uporczywości w uchylaniu się, a nawet udaremnianiu przeprowadzenia czynności kontrolnych, a w związku z tym wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 7 u.f.z.o. Za bezpodstawne uznał zarzuty co do braku stosownego upoważnienia dla pracowników podejmujących czynności kontrolne. Podkreślił, że pomimo kierowanych do skarżącego wezwań, wymagane dokumenty nie zostały dostarczone kontrolującym. Strona na etapie postępowania nie przedstawiła organowi jakichkolwiek dokumentów bądź wzmianek świadczących o tym, iż żądane dokumenty faktycznie zostały przekazane organowi dotującemu w wyznaczonym terminie tj. w okresie od 14 stycznia 2019 r. do 5 kwietnia 2019 r.
Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2021 r. wydany w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt V SA/Wa 1177/20. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił wskazując jako podstawy kasacyjne:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, ti.:
1. art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o., poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym przyjęciu iż w niniejszej sprawie skarżący podejmował działania mające na celu utrudnianie lub udaremnianie czynności kontrolnych sprawdzających prawidłowość pobrania i wykorzystania otrzymanej dotacji - bez wskazania na konkretne działania w tym zakresie - co skutkowało nieuprawnionym przyznaniem organowi uprawnienia do wydania decyzji w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji, w sytuacji której skarżący przedłożył wymaganą przepisami prawa dokumentację wykazującą prawidłowe wykorzystanie otrzymanej dotacji za rok 2017.
2. art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym milczącym zaakceptowaniem faktu wezwania skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów wykraczających poza ramy niniejszej regulacji (wkraczając niejako w sferę organów skarbowych) w postaci obowiązku przedłożenia list obecności słuchaczy na prowadzonych przez skarżącego zajęciach, w sytuacji której w związku z trwającą pandemią koronawirusa obowiązywanie regulacji dotyczących obecności na zajęciach zostało wstrzymane, jak również które z uwagi na brak obowiązku archiwizacji nie były już przechowywane w placówce skarżącego.
3. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 6 Uchwały Rady Powiatu w Sochaczewie z dnia 14 maja 2018 r. nr XXXV/202/2018 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym milczącym zaakceptowaniu faktu wezwania Skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów wykraczających poza ramy niniejszej regulacji i niezwiązanych z przedmiotem przeprowadzanej kontroli, których nieprzedłożenie przez skarżącego, uzasadniało w ocenie Organu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji, w sytuacji której skarżący przełożył wymaganą przepisami prawa dokumentację wykazującą prawidłowe wykorzystanie otrzymanej dotacji za rok 2017.
4. art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 12 k.s.h. w zw. z art. 83a ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 170 ust. 2 i art. 182 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu, iż skarżąca spółka nie posiada statusu przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów prawa, a tym samym nie przysługują jej uprawnienia kontrolne wynikające z ustawy - Prawo przedsiębiorców, w sytuacji której Skarżący jest spółką kapitałową wpisaną do rejestru przedsiębiorców, posiada osobowość prawną, zaś jego przedmiotem działalności nie jest tylko działalność stricte oświatowa.
5. art. 47 ust. 1, art. 48 ust. 1 i ustawy — Prawo przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym zaaprobowaniu faktu wszczęcia kontroli przez organ względem skarżącego w sytuacji której organ nie dokonał uprzedniej analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności przez placówkę skarżącego, jak również przeprowadzona kontrola została zrealizowana w terminie krótszym, aniżeli 7 dni po doręczeniu zawiadomienia o terminie jej przeprowadzenia
6. art. 51 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przeprowadzeniu przez Starostwo Powiatowe w Sochaczewie czynności kontrolnych w swojej siedzibie, nie zaś wyłącznie w siedzibie przedsiębiorcy/skarżącego lub miejscu wykonywania przez niego działalności gospodarczej, w sytuacji której przedsiębiorca nie wyraził zgody na przeprowadzenie jakichkolwiek czynności kontrolnych w siedzibie organu - a tym samym dokumenty oraz informacje zebrane w toku czynności wykonanych z naruszeniem prawa nie mogły stanowić dowodu w postępowaniu kontrolnym.
7. art. 59 ust. 1 i 7 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym uznaniu, że skarżącej spółce nie przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych w sytuacji podjęcia i wykonywania względem niego przez Starostwo Powiatowe w Sochaczewie kontroli z naruszeniem przepisów prawa.
8. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydatki poniesione przez skarżącego ze środków otrzymanych z dotacji oświatowej na rzecz prowadzonych placówek oświatowych, nie zostały przeznaczone na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki oraz profilaktyki społecznej, a tym samym nie mogą zostać sfinansowane z dotacji oświatowych, czego skutkiem było bezzasadne wstrzymanie przekazywania dotacji.
9. art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3h, art. 90 ust. 3 z ust. 2f ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na błędnym przyjęciu, iż w roku 2017 skarżący nie był uprawniony do otrzymania dotacji oświatowej na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkoły, pomimo że w powyższym okresie żaden z nich nie uchybił obowiązkowi uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, na co wskazuje zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy.
II. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 83 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 83 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim orzeczenie o wstrzymaniu wypłacania dotacji w oparciu o hipotezę o rzekomym działaniach skarżącego mających na celu udaremnianie prowadzonej względem niego kontroli, podczas gdy ustalenia te oparte zostały wyłącznie na domysłach albowiem skarżący przedłożył wszystkie posiadane dokumenty związane faktycznym z przedmiotem kontroli, czego skutkiem było bezzasadne podtrzymanie przedmiotowej decyzji i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z przedłożonych przez Skarżącego do odwołania dokumentów, w sytuacji której przywołane dowody mają postać dokumentową, dotyczą okoliczności kluczowych na rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (m.in. wskazują na przedłożenie przez Skarżącego wymaganej dokumentacji w toku czynności kontrolnych),
i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd I instancji w/w naruszeń, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi w całości.
III. Uzasadniać wniesiona skargę kasacyjną skarżący wniósł o:
1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
2. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a, wnoszę o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
3. W oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., wnoszę o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
IV. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wnoszę o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia niepowetowanej szkody i spowodowania nieodwracalnych skutków po stronie skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże).
Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o. uprawniających do orzeczenia o wstrzymaniu przekazywania dotacji z budżetu Powiatu Sochaczewskiego na rzecz Liceum w związku z czynnościami kontrolnymi prowadzonymi przez organ dotujący.
Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji do pierwszych należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena będzie pozwalała na zbadanie, czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 83 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim orzeczenie o wstrzymaniu wypłacania dotacji w oparciu o hipotezę o rzekomym działaniach skarżącego mających na celu udaremnianie prowadzonej względem niego kontroli. Zarzuty te są niezasadne. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzucając naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.
Zarzuty naruszenia ww. przepisów postępowania nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu, z uwagi na brak wymaganego ich uzasadnienia. Przepisy te mają zróżnicowaną treść normatywną, a zatem chcąc wykazać, że doszło do ich naruszenia, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Nie spełnia powyższych wymogów przytoczenie brzmienia kilku z zarzucanych przepisów (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Jeśli chodzi przesłuchanie świadków w osobach wykładowców prowadzących dzienniki szkolne i listy obecności, należy wskazać że skarżący był zobowiązany do przedstawienia list obecności umożliwiając do nich wgląd osobom upoważnionym do kontroli oraz ich weryfikacji. Nie jest zasadne przesłuchiwanie na okoliczność treści dokumentów, do których przedstawienia zobowiązany jest skarżący. Należy podkreślić, że pomimo kierowanych do Spółki wezwań starostwa o przedstawienie wymaganych przepisami prawa dokumentów, nie zostały one dostarczone kontrolującym. Dokumenty te nie znajdują się również w aktach sprawy przekazanych do Sądu, brak jest również wzmianek świadczących o tym, że żądane dokumenty faktycznie zostały przekazane organowi dotującemu w wyznaczonym terminie tj. w okresie od 14 stycznia 2019 r. do 5 kwietnia 2019 r. Należy zaznaczyć że zgodnie z art. 26 ust. 3 u.f.z.o., skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Odnośnie sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z wskazanymi wyżej wymaganiami dotyczącymi skargi kasacyjnej, powinien go odpowiednio uzasadnić. Podkreślić należy, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły.
Sąd I instancji trafnie zaakceptował ocenę organu odwoławczego, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało jednoznacznie, że zachowanie skarżącego wykazuje znamiona uporczywości w uchylaniu się, a nawet udaremnianiu przeprowadzenia czynności kontrolnych, a w związku z tym wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 7 u.f.z.o. Zgodzić się należy, że nie jest akceptowalne stanowisko strony, które odmawia przedstawienia osobom kontrolującym dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę do oceny prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla szkoły niepublicznej, dla której organem prowadzącym jest Z. sp. z o.o. z siedzibą w S.. Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji skarżący nie wywiązał się z obowiązku umożliwienia przeprowadzenia kontroli organowi dotującemu, co daje podstawę aby uznać, że utrudnia, a nawet udaremnia czynności kontrolne. Działając na podstawie art. 36 ust. 6 u.f.z.o., Starosta Sochaczewski wezwał Skarżącą do zaprzestania działań utrudniających przeprowadzenie czynności kontrolnych, polegających na odmowie udostępnienia kontrolującym dokumentacji przebiegu nauczania. Konsekwencją bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu było zastosowania przepisu art. 36 ust. 7 u.f.z.o. i wstrzymanie przekazywania udzielonej wcześniej dotacji.
W ramach naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 36 ust. 1,2,6,7 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 6 Uchwały Rady Powiatu w Sochaczewie nr XXXV/202/2018 z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji, poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z kolei, według art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32.
Podkreślenia wymaga, że wyposażenie organu dotującego w art. 36 u.f.z.o. w kompetencje do przeprowadzenia kontroli, obejmujące m.in. prawo do wstępu do pomieszczeń oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji, poszerza możliwości działania organu i ma zapewnić zwiększenie skuteczności kontroli wydatkowania środków publicznych. Nie ma na celu nałożenia na organ ograniczeń co do sposobu odzyskiwania środków z dotacji poprzez narzucenie określonego trybu postępowania, ale służy wyposażeniu organu w dodatkowe uprawnienia, w porównaniu do tych, z jakich korzysta już w ramach postępowania administracyjnego.
Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (o czym już była mowa powyżej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił prawidłowo wykładnię przepisów prawa materialnego oraz ocenił ich zastosowanie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach przedstawił wykładnię przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oraz ustawy Prawo oświatowe. Tym samym Sąd I instancji odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjnych, w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga podlegała oddaleniu, ponieważ nie doszło do istotnego naruszenia prawa.
Należy podkreślić, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny, taki aby kontrola faktycznie służyła sprawdzeniu prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa o finansowaniu zadań oświatowych określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1), to celowe jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13; z dnia 23 października 2017 r. sygn.. akt II GSK 40/16; z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn.. akt II GSK 1570/12; z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1746/14; z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 1166/18). Niezasadne jest więc zarzucanie Sądowi I instancji milczącego zaakceptowania faktu wezwania skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów takich jak listy obecności słuchaczy na prowadzonych przez skarżącego zajęciach. Tym bardziej nie stanowi usprawiedliwienia nieprzedłożenie wymaganej przez organ dotujący ww. dokumentacji, trwająca pandemia koronawirusa gdy dokumentacja dotyczyła dotacji za 2017 rok gdy jeszcze pandemii nie było, jak również brakiem obowiązku archiwizacji i w konsekwencji nie przechowywaniem list obecności w placówce skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji, w tym także rzeczywistego stanu uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach. Art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy zaś interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej, a także podejmowania innych niezbędnych do realizacji celu kontroli czynności określonych zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Bezpodstawne są zarzuty naruszenia przez organy przepisów ustawy Prawo Przedsiębiorców, ponieważ stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182 tej ustawy, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Biorąc pod uwagę powyższe nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 12 k.s.h. w zw. z art. 83a ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 170 ust. 2 i art. 182 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 47 ust. 1, art. 48 ust. 1 art. 51 art. 59 ust. 1 i 7 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Przypomnieć należy, że zasady przeprowadzania kontroli w niniejszej sprawie regulują przepisy prawa oświatowego i wydanej na jej podstawie uchwały Nr XXXV/202/2018 Rady Powiatu w Sochaczewie z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2018 r., poz. 5277, z 2019 r., poz. 4013).
Ze względu na brak uzasadnienia do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 3h i ust. 2f ustawy o systemie oświaty - skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym jej zdaniem uchybienie miałoby polegać – Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do tego zarzutu odnieść.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył wskazanych w jej zarzutach przepisów postępowania oraz prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego i oczekiwanego skutku przez skarżącego kasacyjnie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.