I GSK 959/22

I GSK 959/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Kowalski
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 808/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-02-01
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 11, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 54 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 808/21 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 20 września 2021 r. nr BDSPB02-117/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od E. O. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 5050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 1 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 808/21 – w sprawie ze skargi E. O. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: organ lub Dyrektor OR) z 20 września 2021 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący w dniu [...] czerwca 2018 r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus, złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. została złożona zmiana do wniosku. Skarżący ubiegał się o przyznanie następujących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni [1] ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do [2] ha oraz płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych do [3] ha. Skarżący przedłożył także umowę dostawy buraków cukrowych w kampanii cukrowniczej 2018/2019, zawartą w dniu [...] maja 2018 r. z G. Sp. z o. o. w B. (dalej: G.).
Decyzją z 17 stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Golubiu-Dobrzyniu (dalej: Kierownik BP) przyznał skarżącemu płatność JPO do powierzchni zatwierdzonej, wynoszącej [1] ha, płatność za zazielenienie do powierzchni zatwierdzonej, wynoszącej [1] ha, płatność redystrybucyjną do powierzchni [4] ha, płatność związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do [2] ha oraz płatność związaną do powierzchni upraw buraków cukrowych do [3] ha. Wszystkie przyznane płatności zostały pomniejszone w wyniku zastosowania współczynnika korygującego. Ponadto przyznano skarżącemu kwotę [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
W dniu 18 maja 2021 r. Kierownik BP wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.
Kierownik BP decyzją z 30 lipca 2021 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przyczyną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełniał warunków do uzyskania płatności cukrowej za 2018 r. Wynikało to z faktu, że G. z którą skarżący zawarł umowę kontraktacji dołączoną do wniosku, została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych w dniu [...] marca 2018 r. na podstawie decyzji Dyrektora OR.
Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor OR decyzją z 20 września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że G., z którą skarżący zawarł umowę, została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych. W związku z powyższym wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym o przyznanie płatności cukrowej, został złożony po uprawomocnieniu się decyzji o wykreśleniu G. z rejestru. Wobec powyższego organ stwierdził, że w dniu 17 stycznia 2019 r., czyli w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wnioskodawca, nie spełniał warunków otrzymania płatności cukrowej.
W skardze do WSA skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując
argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor OR przy ponownym rozpoznawaniu sprawy odniesie się w wyczerpujący sposób do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 akapit drugi oraz zajmie jednoznaczne stanowisko co do tego, czy przekroczenie terminu 18 miesięcy wynikającego z art. 54 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, organ podejmie działania w celu uzyskania dokumentu (może to być np. protokół przesłuchania W. G.) potwierdzającego, że Kierownik BP dopiero 16 października 2020 r. otrzymał ostateczną decyzję z dnia 12 marca 2018 r. o wykreśleniu G. z rejestru.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor OR, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 7 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie przepis ten ma bezpośrednie odniesienie do prowadzonego postępowania, w sytuacji gdy nie ziściła się przesłanka zdania pierwszego, a wobec tego wydania wadliwego rozstrzygnięcia - uchylenia decyzji wbrew przesłankom wynikający z tego przepisu;
2) naruszenie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię, jak też niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie przepis ten ma bezpośrednie odniesienie do prowadzonego postępowania, w sytuacji gdy odnosi się on do Państwa Członkowskiego, nie zaś strony postępowania, a zatem nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, a wobec tego wydania wadliwego rozstrzygnięcia - uchylenia decyzji wbrew warunkom wynikającym z tego przepisu.
2. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w związku z:
1) art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wadliwie ustalając naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 11 k.p.a., chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. i rozstrzygnięcia przez Sąd stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wbrew prawidłowym ustaleniom dokonanym przez organ, a również potwierdzonych w ustaleniach przez Sąd w zakresie braku wystąpienia okoliczności określonych przepisem art. 7 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014;
2) art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, wadliwie ustalając naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 11 k.p.a., chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. i rozstrzygnięcia przez Sąd stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wbrew prawidłowym ustaleniom dokonanym przez organ w zakresie braku znaczenia dla sprawy okoliczności określonych przepisem art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013;
3) art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, wadliwie ustalając naruszenie przez organ przepisów postępowania art. 80 k.p.a. polegające na powołaniu się na okoliczność, która nie wynikała z akt sprawy, tj. uzyskania informacji przez Kierownika BP o braku spełnienia przez spółkę P. warunków uznania ją za grupę producentów w kontekście art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013, a która to okoliczność nie miała jakiegokolwiek wpływu na sprawę;
4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, wadliwie ustalając naruszenie przez organ przepisów postępowania art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia decyzji w zakresie zarzutów strony dot. zastosowania przepisów art. 7 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art.54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013, gdy tymczasem uzasadnienie w tym zakresie było zawarte w decyzji.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podstawowe znaczenie w sprawie ma wykładnia i zastosowanie regulacji art. 7 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 809/2014 oraz art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013. Ustalenia w tym względzie determinują bowiem także rozpoznanie (ocenę) zarzutów natury procesowej, gdyż w tym względzie Sąd I instancji - co skarżący organ kwestionuje - ustalił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem odniesienia się przez organ w decyzji do zarzucanego przez stronę naruszenia ww. przepisów, a nadto braków dowodowych co do terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013.
W sprawie niesporne jest ustalenie, że nienależna wypłata środków w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nastąpiła wskutek pomyłki organu, jednak błąd ten mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika.
Zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji nr 809/2014: - W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. (ust. 1); - Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. (ust. 3). Skarżący kasacyjnie organ w ramach zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia podnosi, że przepis zawarty w zdaniu drugim tej regulacji nie miał zastosowania w sprawie, a WSA wywodząc, że bez rozpoznania tej kwestii nie jest w stanie dokonać oceny legalności decyzji błędnie zinterpretował całość regulacji zawartych w przywołanym art. 7 ust. 3 (v. s. 3 skargi kasacyjnej).
W ocenianej kwestii rację ma skarżący kasacyjnie organ. Zauważyć należy, że art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji nr 809/2014 ustanawia wyjątek od zasady ustanowionej w jego art. 7 ust. 1, że płatności nienależnie pobrane powinny zostać zwrócone. Wyjątek ten, implikujący zwolnienie z obowiązku zwrotu pobranych nienależnie płatności, znajduje zastosowanie w sytuacji łącznego zaistnienia dwóch przesłanek, mianowicie: - nienależna płatność została dokonana wskutek błędu (pomyłki) organu; - ów błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Treść zawarta w zdaniu drugim przywoływanego art. 7 ust. 3 wskazuje, że może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, gdy spełnione są warunki (przesłanki) wskazane w zdaniu pierwszym tej regulacji. Dyspozycje zawarte w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 należy odczytywać następująco: w przypadku gdy błąd organu (który to błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach), który dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, zwolnienie z obowiązku zwrotu pobranych nienależnie płatności, o którym mowa w art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji nr 809/2014 ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania nienależnej płatności.
W niniejszej sprawie, jak już wskazano, nienależna wypłata środków w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nastąpiła wskutek pomyłki organu, jednak błąd ten mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika. To zaś oznacza, że w sprawie nie ziściły się przesłanki zwolnienia z obowiązku zwrotu pobranych nienależnie płatności (art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji nr 809/2014), co powoduje z kolei, że zastosowania w sprawie nie mógł znajdować art. 7 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 809/2014.
Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013.
Zgodnie z ww. regulacją: W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot. Przytoczony przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie indywidualnej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Po pierwsze, zauważyć należy, że art. 54 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 normuje relacje pomiędzy Unią Europejską a państwami członkowskimi. Potwierdza to także w najnowszym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE, który wskazał, że "reguluje [on - przyp. NSA] - w ramach systemu odpowiedzialności finansowej dotyczącego nieprawidłowości, w następstwie których należy odzyskać nienależnie wypłacone kwoty dotacji od jej beneficjenta - podział konsekwencji finansowych między budżet Unii a budżet państwa członkowskiego odpowiedzialnego za odzyskiwanie tych kwot." (wyrok TSUE z 10 kwietnia 2025 r., C-657/23, pkt 42). Stąd też adresatem dyspozycji art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 jest jedynie państwo członkowskie UE (v. pkt 47 powołanego powyżej wyroku TSUE). Po drugie, istotne jest, że przytoczona regulacja nie normuje bynajmniej kwestii przedawnienia dochodzenia od beneficjenta nienależnie pobranych płatności. W tym zakresie bowiem stosowne unormowania zawiera art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1).
Mając na uwadze powyższe ustalenia zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w odniesieniu do wcześniej omówionych przepisów prawa materialnego, kwestionując stanowisko WSA, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem odniesienia się przez organ w decyzji do zarzucanego przez stronę naruszenia wyżej omówionych przepisów prawa materialnego, a nadto braków dowodowych co do terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013. Skoro bowiem, jak ustalono, w sprawie niniejszej nie znajdował zastosowania ani art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014, ani art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013, to organ prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności oraz wydając w jego wyniku decyzje nie mógł naruszyć wskazanych przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania także wymaga, że organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów strony w zakresie stosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 oraz art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 (v. s. 8 i 9 zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji).
W tym stanie rzeczy, ponieważ istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).