I GSK 959/21

I GSK 959/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
III SA/Po 376/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-03-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 376/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji nienależnie pobranej, przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 376/20 oddalił skargę [...] (dalej określanej jako Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 27 kwietnia 2020 r. nr [...]), w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji nienależnie pobranej, przypadającej do zwrotu do budżetu gminy.
[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej określanego skrótem K.p.a.) w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie skuteczności rozwiązania umów o świadczenia usług wychowania przedszkolnego, wydanie rozstrzygnięcia w oparcie o jedynie część materiału dowodowego (nie wskazane konkretnie przez Sąd zeznania świadków) i nieuzasadnione pominięcie przez Sąd części dowodów pomimo braku uznania ich za niewiarygodne czy sprzeczne z pozostałymi dowodami (w szczególności zeznania pracowników skarżącej) - co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Poznaniu, że część dotacji za 2015 rok została przez skarżącą pobrana nienależnie bądź wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,
2. art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie okoliczności i podane przez których ze świadków WSA w Poznaniu uwzględnił przy wydawaniu wyroku, które pominął lub uznał za niewiarygodne i z jakiej przyczyny oraz zakresu rzekomej sprzeczności pomiędzy zeznaniami świadków a Skarżącej.
II. Prawa materialnego, tj.:
1. art. 90 ust, 3e, 3f i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, art. 4 ust, 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie wskutek czego WSA w Poznaniu uznał za prawidłowe wszczęcie i prowadzenie przez organ I instancji kontroli wykorzystania przez Skarżącą dotacji oświatowej na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w okresie podlegającym kontroli - tj. prowadzenie kontroli wykorzystania dotacji za rok 2015 na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu nr XIX/142/15 z dnia 21 grudnia 2015 roku, która weszła w życie w dniu 21 stycznia 2016 roku oraz uczynienie ustaleń dokonanych w wyniku tej kontroli podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,
2. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wskutek czego WSA w Poznaniu uznał za prawidłowe wszczęcie i prowadzenie przez organ I instancji kontroli wykorzystania przez Skarżącą dotacji oświatowej bez obowiązującej w okresie kontrolowanym podstawy prawnej, tj. bez uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji oświatowej oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tej dotacji, albowiem uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu nr XII/91/11 z dnia 11 sierpnia 2011 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania nie zawierała regulacji w tym zakresie oraz uczynienie ustaleń dokonanych w wyniku tej kontroli podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
3. art. 90 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz § 10 uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu nr XIX/142/15 z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie trybu
udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, prowadzonych na terenie
Gminy Czempiń oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania
dotacji poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie wskutek czego Sąd uznał za prawidłowe wszczęcie i prowadzenie przez organ I instancji kontroli wykorzystania przez
skarżącą dotacji oświatowej z przekroczeniem zakresu wskazanego w ustawie o systemie oświaty oraz uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji oświatowej oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tej dotacji oraz uczynienie ustaleń dokonanych w wyniku tej kontroli podstawą wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
4. art. 252 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, dalej określanej skrótem u.f.p.) poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Skarżąca nienależnie pobrała część dotacji za rok 2015 bądź wykorzystała ją niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy ustaleń w tym zakresie organ I instancji dokonał w postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i bez obowiązującej podstawy prawnej,
5. art. 76 oraz art. 77 § 2 k.c. poprzez ich błędne w niniejszej sprawie i przyjęcie, że umowy o świadczenie usług wychowania przedszkolnego, zawierane przez skarżącą z rodzicami dzieci w formie pisemnej i przewidujące konieczność zachowania tej formy dla wypowiedzenia pod rygorem nieważności, mogły zostać rozwiązane poprzez informację rodziców o nieuczęszczaniu dzieci do przedszkola w miesiącach wakacyjnych 2015 roku pomimo, że informacje takie nie były składane w formie pisemnej przez wszystkich rodziców oraz wskazania przez część rodziców dzieci w swoich zeznania, że dzieci mogły po złożeniu takiej informacji nadal korzystać z przedszkola - co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Poznaniu, że część dotacji za 2015 rok została przez skarżącą pobrana nienależnie,
6. art. 63 i art. 90 ust. 3h ustawy o systemie oświaty poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i wyłączenie z liczby uczniów, na których przekazywana jest dotacja oświatowa za miesiące wakacyjne dzieci, które w lipcu i sierpniu 2015 roku nie uczęszczały do placówki, pomimo że znajdowały się one na stanie przedszkola a umowy o świadczenie usług wychowania przedszkolnego nie zostały rozwiązane w sposób w nich przewidziany - co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Poznaniu, że część dotacji za 2015 rok została przez skarżącą pobrana nienależnie,
7. art. 14 ust. 1 i ust. 1b ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż dzieci odbywające zajęcia adaptacyjne w sierpniu 2015 roku nie miały statusu przedszkolaka i nie mogły być wykazywane w rozliczeniu dotacji za ten miesiąc - co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Poznaniu, że część dotacji za 2015 rok została przez skarżącą pobrana nienależnie
8. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że dotacja pobrana przez skarżąca została w części wykorzystana na pokrycie kosztów niezwiązanych z realizacją zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz wydatków bieżących - co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Poznaniu, że część dotacji za 2015 rok została przez skarżącą wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem
Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.
Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Przystępując do rozważań na tle wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia i uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a.
W sprawie skarga kasacyjna skarżącej oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został postawiony w pkt 1 lit b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miało, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegać na braku precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie okoliczności i podane przez których ze świadków WSA w Poznaniu uwzględnił przy wydawaniu wyroku, które pominął lub uznał za niewiarygodne i z jakiej przyczyny oraz zakresu rzekomej sprzeczności pomiędzy zeznaniami świadków a skarżącej.
Zarzut ten jest bezzasadny.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Natomiast fakt, że Skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez WSA oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a. Za pomocą takiego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez wojewódzki sąd administracyjny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r. o sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r. o sygn. akt II FSK 358/12).
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
W sprawie wbrew twierdzeniem Skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji ten oparł się bowiem na całości akt sprawy i rozstrzygnął sprawę w aspekcie całości zgłoszonych zarzutów. Organ dotujący przeprowadził dowody z zeznań świadków - rodziców wychowanków przedszkola - w celu ustalenia słuszności wykazania dzieci w miesięcznych informacjach o faktycznej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca, na który udzielana jest dotacja. Z kolei te ustalenia w sposób prawidłowy poddał kontroli WSA w Poznaniu. Nadto poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; publ. w CBOSA).
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie.
Wskazany zarzut procesowy wiąże się ściśle z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego w szczególności z naruszeniem art. 252 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji publicznej zachodzą podstawy do zwrotu części dotacji, pomimo, że została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Powołane przepisy materialne w zakresie swej treści wyznaczają bowiem właściwy kierunek procedowania. W ocenie NSA ze względu na zachodzący pomiędzy tymi zarzutami związek winny być one rozpoznane łącznie.
W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z ust. 5 wynika zaś, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, LEX nr 1374782, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14, LEX nr 1654608, jak i wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/10, LEX nr 992022).
Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Wprawdzie przedstawione poglądy dotyczą regulacji zawartej w poprzedniej ustawie o finansach publicznych, jednak ze względu na tożsamą treść aktualnego uregulowania art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, są aktualne dla potrzeb ustalenia rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Istotne jest też to, że w ramach tego pojęcia nie mieści się naruszenie procedur określonych w umowie o udzielenie dotacji. Naruszenie zatem warunków umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o udzielenie dotacji, nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
W zaistniałych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Skonstatował, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, na czym dokładnie polegało naruszenie w/w przepisów postępowania, a jedynie ogólnikowo stwierdził, że organ dokonał w postępowaniu kontrolnym czynności w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami i bez podstawy prawnej. Zarzuty te jednak nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.
Podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Tak też postąpił w sprawie organ odnośnie dotacji przypadających do zwrotu do budżetu gminy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - organ dopuścił wszystkie dowody na okoliczność wydatkowania kwoty dotacji. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że Skarżąca nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone.
Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że skarżąca kasacyjnie winna zwrócić do budżetu gminy dotacje za rok 2015 r.
Zarzuty sformułowane w ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt. II ppkt 1, 2 i 3 petitium skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Ich istota sprowadza się do orzekania przez organu bez obowiązującej w kontrolowanym okresie podstawy prawnej tj. uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu aktualnym na dzień wydania uchwały z 11 sierpnia 2011 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższy przepis w brzmieniu od 31 marca 2015 r., aktualnym w dniu wydania uchwały z 21 grudnia 2015 r. stanowił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepisy uchwał rad gmin określają zatem jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli, natomiast nie regulują zasad przyznawania dotacji. Nieobowiązywanie zatem w objętym kontrolą roku 2015 r. uchwały z 21 grudnia 2015 r., na podstawie której przeprowadzono kontrolę, a która weszła w życie 22 stycznia 2016 r., nie ma znaczenia dla możliwości przeprowadzenia kontroli po wejściu w życie uchwały z 21 grudnia 2015 r., czyli po 22 stycznia 2016 r. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, gdyż kontrolę na podstawie tej uchwały przeprowadzono w lutym i marcu 2016 r. Istotne jest zatem jedynie to, aby w okresie kontroli obowiązywała uchwała rady gminy, na podstawie której jest prowadzona kontrola. Kontrola ta może dotyczyć i często dotyczy okresu rozliczeniowego uprzedniego względem wejścia w życie uchwały rady gminy. Tak było w tym przypadku: okres objęty kontrolą to rok 2015, a kontrolę prowadzono w lutym i marcu 2016 r., już po wejściu w życie 22 stycznia 2016 r. uchwały z 21 grudnia 2015 r. Trafnie wywiódł w tej mierze WSA w zaskarżonym wyroku, że nie ma w tym kontekście znaczenia dla prawidłowości przeprowadzonej kontroli, czy poprzednia uchwała z 11 sierpnia 2011 r. zawierała czy też nie, przepisy dotyczące trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.
Podkreślić należy, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji, a kontrola ta powinna obejmować m.in. ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji. Zaznaczyć również trzeba, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest zbadanie prawidłowości wydatkowania dotacji. Wskazać należy, że przedmiotowa kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji,
Jako niezasadny należy uznać również zarzut sformułowany w pkt 3 petitium skargi kasacyjnej. Z powodów, o których mowa wyżej w sprawie prowadzono kontrolę wykorzystania dotacji bez przekroczenia zakresu wskazanego w ustawy o systemie oświaty i uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji oświatowej oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tej dotacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 5 petitium skargi kasacyjnej. W tej mierze należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że wskazane w decyzji umowy o świadczenie usług wychowania przedszkolnego, zawierane przez skarżącą z rodzicami dzieci kończącymi w roku 2015 r. uczęszczanie do przedszkola w formie pisemnej, przewidujące konieczność zachowania tej formy dla ich wypowiedzenia pod rygorem nieważności, zostały rozwiązane. W 2015 r. stosowne przepis K.c. stanowiły: jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi powinna być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy (art. 76 zdanie pierwsze K.c.); jeżeli umowa została zawarta w formie pisemnej, jej wypowiedzenie powinno być stwierdzone pismem (art. 77 § 2 K.c.). Co za tym idzie pisemnymi wypowiedzeniami stosownych umów były pisemne oświadczenia rodziców powyższych dzieci o ich nieuczęszczaniu do przedszkola w lipcu lub sierpniu 2015 r., gdyż z zeznań wielu rodziców dzieci wynika, że byli oni informowani o braku potrzeby składania pisemnych, typowych wypowiedzeń umów, a oczekiwano jedynie ich pisemnych oświadczeń o nieuczęszczaniu dziecka podczas wakacji do przedszkola. W tym kontekście przeciwne zeznania świadków (pracowników przedszkola) zasadnie uznano za niewiarygodne. Listy obecności potwierdzają zaś, że w tym okresie dzieci te nie były w ogóle obecne w przedszkolu, a były wykazywane w miesięcznych informacjach i przyznawano na nie dotacje. W związku z ich wykreśleniem z listy uczęszczających do przedszkola zasadnie uznano, że pobrana na nie część dotacji została pobrana nadmiernie. Oceny tej nie podważył autor skargi kasacyjnej.
Jako niezasadny należy uznać zarzut, o którym mowa w pkt 6 i 7 petitium skargi kasacyjnej. Wszak na co trafnie zwrócił uwagę kontrolując zaskarżoną decyzję WSA w Poznaniu z zeznań świadków i przedłożonych przez stronę list obecności dzieci w lipcu i sierpniu 2015 r., a także z udostępnionych podczas kontroli wydruków z systemu komputerowego dzienników zajęć za rok 2014/2015 i 2015/2016 ustalono, że niżej wymienione dzieci wykazywano w miesięcznych informacjach o faktycznej liczbie dzieci, mimo że w listach obecności za cały miesiąc mają one zaznaczoną nieobecność, a ich rodzice w trakcie przesłuchań zeznawali, że odpowiednio wcześniej informowali przedszkole o niekorzystaniu z usług przedszkola w określonych miesiącach. Dzieci te od września 2015 r. nie uczęszczały już do przedszkola, a ich nieobecność w przedszkolu w miesiącach wakacyjnych (lipiec i sierpień 2015 r.) wskazywać może, że umowy na świadczenie usług przedszkolnych zawarte między prowadzącą przedszkole a rodzicami tych dzieci rozwiązano odpowiednio wcześniej. Rodzice, których dzieci miały już nie korzystać w lipcu i sierpniu 2015 r. z przedszkola, a od września 2015 r. miały rozpocząć obowiązek szkolny, byli przez prowadzącą przedszkole i kadrę nauczycielską informowani, że nie muszą składać pisemnych wypowiedzeń zawartych umów, a ustna informacja o zakończeniu wychowania przedszkolnego przez dziecko w zupełności wystarczy. Na podstawie tych informacji ustnych, które zostały przez prowadzącą przedszkole zaakceptowane (o czym świadczy fakt, że rodzice nie ponosili odpłatności za przedszkole i nie byli wzywani do ich uiszczenia za miesiące wakacyjne), dzieci wykreślano z listy obecności, ale organ prowadzący przedszkole nadal wykazywał je w comiesięcznej informacji o liczbie dzieci, na które Gmina Czempiń miała udzielić za poszczególne miesiące dotację. Ponadto, przed wakacjami 2015 r. rodzice wypełniali pisemnie deklarację o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola w lipcu i sierpniu 2015 r., które można uznać za pisemne wypowiedzenie umowy zgodnie z § 11 umów o świadczenie usług wychowania przedszkolnego. Umowy na pobyt dzieci kończących wychowanie przedszkolne w placówce zatem rozwiązano, a kierownictwo i pracownicy przedszkola byli świadomi, że dzieci te nie będą już uczestniczyć w zajęciach i do tego dostosowano funkcjonowanie placówki. Nieuczęszczanie tych dzieci do przedszkola ustalono na podstawie list obecności, miesięcznych informacji o liczbie dzieci i przesłuchań rodziców dzieci. Dowody te były spójne i wiarygodne, jednoznacznie potwierdzając, że dzieci w tych okresach nie uczęszczały do przedszkola. Organ nie dał zatem wiary, że umowy te nie zostały wypowiedziane i przedszkole było przygotowane na sprawowanie opieki nad dziećmi, skoro uprzednio już góry wykreślono je z list obecności. Z powyższych ustaleń trudno uznać, że część dotacji została przez skarżącą pobrana należnie. Przeciwnie. Druga grupa przypadków to dzieci, które formalnie zaczęły korzystać z usług przedszkola od września 2015 r., jednak wykazywane były do dotacji już w sierpniu 2015 r. i uczęszczały w sierpniu na zajęcia adaptacyjne (k. 9-10 decyzji organu pierwszej instancji). Z zeznań świadków (rodziców dzieci) wynika, że mimo zapisania dziecka do przedszkola od 1 września 2015 r., dzieci te wykazywane były w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie dzieci już w sierpniu 2015 r. Dotacja przysługuje na każdego przedszkolaka, tj. dziecko, które jest w danym okresie zapisane do placówki. Zważywszy na zapisanie tych dzieci do przedszkola od września 2015 r., w sierpniu 2015 r. nie miały one statusu przedszkolaka. Dotacja również w tym zakresie była zatem nienależnie pobrana.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 8 petitium skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.
Niemniej uznając przedmiotowo-celowy charakter dotacji oświatowej, dla rozumienia (ustalenia) zakresu wydatków, które mogą być finansowane otrzymaną dotacją należy uwzględnić – zgodnie z art. 90 ust. 3d zd. pierwsze ustawy o systemie oświaty. – że wydatki służyć mają realizacji celu w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (w tym profilaktyki społecznej). Stąd też właśnie w możliwych do sfinansowania dotacją wydatkach nie będą się mieścić wydatki dotyczące wydatków bieżących wyłącznie organu prowadzącego lub tylko pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, jako niezasadna oddalił.