I GSK 958/21

I GSK 958/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 981/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-17
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art.3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 981/20 w sprawie ze skargi Ż. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Ż. w Ż. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 5 050 (pieć tysięcy pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. V SA/Wa 981/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu skargi Ż. w Ż. (dalej zwanej skarżącą lub spółdzielnią) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 19 lutego 2020 r., nr 71/19/20, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, uchylił zaskarżoną decyzję raz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 2 września 2019 r. nr 9004-2019-0308, a także umorzył postępowanie w sprawie.
W stanie faktycznym sprawy 5 czerwca 2013 r. Marszałek Województwa Lubuskiego wydał decyzję o wpisie S. w Ż. (zwanej dalej: Spółdzielnią "[...]") do Rejestru Grup Producentów Rolnych.
Decyzją z dnia 16 października 2013 r. o numerze 04OR/69082/0046/13 Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze przyznał Spółdzielni "[...]" pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 5 czerwca 2013 r. do 4 czerwca 2018 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanego dalej: "PROW 2007-2013").
Na skutek wniosku o płatność za okres od 5 czerwca 2013 r. do 4 czerwca 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy, Dyrektor Oddziału ARiMR wydał w dniu 4 listopada 2014 r. decyzje nr 04OR/69082/0043/14, którą przyznał Spółdzielni "[...]" środki z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013, w wysokości 139 789,89 zł. Środki z tego tytułu zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta w dniu 17 grudnia 2014 r.
Kolejnymi wnioskami Spółdzielnia "[...]" wystąpiła o płatności za drugi i trzeci rok korzystania z pomocy, jednakże Dyrektor Oddziału odmówił ich przyznania decyzjami z dnia 10 maja 2017 r., utrzymanymi następnie w mocy przez Prezesa Agencji – decyzjami z dnia 25 września 2017 r. Na skutek skarg Spółdzielni "[...]" na decyzje o odmowie przyznania płatności za drugi i trzeci rok korzystania z pomocy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 2086/17 oraz V SA/Wa 2115/17 oddalił skargi.
W dniu 9 października 2018 r. Spółdzielnia "[...]" połączyła się ze skarżącą na podstawie uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Przedstawicieli Skarżącej. Zgodnie z uchwałą na wskutek połączenia jej majątek przeszedł na skarżącą, a jej wierzyciele i dłużnicy stali się wierzycielami i dłużnikami skarżącej.
Decyzją z dnia 2 września 2019 r. nr 9004-2019-0308 Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013, uzyskanych na mocy decyzji z dnia 4 listopada 2014 r. w wysokości 139 789,89 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółdzielnia "[...]" stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej z tytułu płatności za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013. Zaznaczono przy tym, że Spółdzielnia "[...]" została utworzona na bazie składu osobowego S. w Ż., która była beneficjentem pomocy finansowej w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. Wraz ze Spółdzielnią "[...]" utworzono również cztery nowe podmioty (łącznie pięć nowych podmiotów). Działanie takie stanowiło w ocenie organu – dekoncentrację, tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu w celu stworzenia nowych podmiotów, mogących ubiegać się o pomoc unijną. Organ zauważył, że sztuczne zwielokrotnienie podmiotów uprawnionych do uzyskania wsparcia spowodowało zwielokrotnienie limitów pomocy, a w konsekwencji wypłatę wsparcia w wysokości wielokrotnie przewyższającą pomoc, którą pierwotnie uzyskałaby skarżąca.
Zmiana struktury członkowskiej miała zatem na celu ominięcie przepisu § 8 ust. 1 rozporządzania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 688; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 20 kwietnia 2007 r."), zgodnie z którym wysokość pomocy ustala się na podstawie rocznych przychodów netto produktów sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.
Dyrektor Oddziału zauważył nadto, że ani Spółdzielnia "[...]", ani pozostałe cztery podmioty – nie dysponowały samoistnie nawet symbolicznym zapleczem technicznym, zapewniającym obsługę członków każdego z podmiotów.
W ocenie organu, w sprawie zostały zatem spełnione zarówno przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.; zwanej dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011"), jak również przesłanki z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95"), dające podstawę do odzyskania nienależnie wypłaconych środków.
W ocenie Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, za datę, od której biegnie czteroletni okres przedawniania (wynikający z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95) uznać należy dzień 26 czerwca 2014 r., czyli datę złożenia pierwszego wniosku o płatność, bowiem już w tej dacie "członkowie Grupy mieli świadomość, że doszło do pozornego powstania Grupy". Zdaniem organu, bieg terminu przedawnienia został jednak przerwany przed jego wyekspirowaniem, bowiem w dniu 19 maja 2017 r. Spółdzielni "[...]" doręczona została decyzja Dyrektora Oddziału z dnia 10 maja 2017 r. o odmowie przyznania płatności za drugi rok korzystania z pomocy i to z tej decyzji mogła się dowiedzieć o "nieprawidłowościach dotyczących zasad funkcjonowania".
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 19 lutego 2020 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału, podzielając argumentację o zasadności zobowiązania skarżącej do zwrotu nienależnie wypłaconych środków finansowych.
W opinii Prezes ARiMR, zmiany członkowskie w spółdzielni tj. przejście osób fizycznych do innych spółdzielni w zależności od miejsca zamieszkania, które to spółdzielnie dopiero rozpoczynają działalność w branży pomimo, że ugruntowaną pozycję na rynku posiadała jej "poprzedniczka", stanowi jedynie decentralizację potencjału produkcyjnego jednego podmiotu w celu spełnienia wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia. Zdaniem organu, dotychczasowi członkowie S. w Ż. pośrednio nadal wchodzili w skład nowo utworzonych spółdzielni, gdyż podmioty te, w tym Spółdzielnia "[...]" oraz skarżąca – były członkami S. w Ż. Nie ulega przy tym wątpliwości, że gdyby nie stworzenie nowych podmiotów, to członkowie S. w Ż., a obecnie członkowie nowych podmiotów, nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu programu pomocowego.
Organ wskazał nadto, że Spółdzielnia "[...]" nie weszła w posiadanie jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur. Wszystkie zadania związane z odbiorem i dostarczaniem mleka do odbiorcy końcowego zlecone zostały podmiotowi powiązanemu osobowo i organizacyjnie, tj. S. w Ż. Ponadto organ podkreślił, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwalała stwierdzić, że działalność Spółdzielni "[...]" polegała w zasadzie na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania usług związanych z jej działalnością, co dotyczy: najmu lokalu, prowadzenia dokumentacji, prowadzenia księgowości, ewidencji skupu i rozliczania dostaw mleka oraz wszystkich spraw związanych z jej funkcjonowaniem.
Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Spółdzielni "[...]" wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących nową grupę producentów było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2005 r. Nr 277 s. 1 i nast.; zwanej dalej: "rozporządzeniem nr 1698/2005") oraz kwestii limitu pomocy, a w dalszej kolejności, otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
W opinii Prezesa ARiMR w sprawie spełnił się zatem zarówno warunek obiektywny – poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia 1698/2005, jak i warunek subiektywny – poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie przepisów unijnych, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, bowiem pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy, Spółdzielnia "[...]" w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania płatności, a otrzymanie w takiej sytuacji płatności oznaczało – uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Z tych samych powodów w sprawie ziściły się również przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że w przypadku działania objętego PROW 2007-2013 mamy do czynienia z programem wieloletnim w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zatem okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W ocenie Prezesa ARiMR, skoro podmioty (beneficjenci) realizowały jeszcze program przeznaczony dla grup producentów rolnych w 2018 r., to 4 letni okres przedawnienia liczony jest od 2018 r. Bezsprzecznym jest zatem, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie.
WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółdzielni, wyrokiem z 17 listopada 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, a także umorzył postępowanie w sprawie.
Sąd podzielił ustalenia organów i wywiedzione nich oparciu stanowisko, zgodnie z którym Spółdzielnia "[...]" stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013. Organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że Spółdzielnia "[...]" stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z PROW 2007-2013.
Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącej, w takim przypadku przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2889/95 stanowi samodzielną podstawę do wycofania korzyści, czyli do jej odzyskania w drodze decyzji o zwrocie, bez konieczności uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego formalnej decyzji o wpisie grupy do rejestru, czy też decyzji o przyznaniu poszczególnych płatności z tego tytułu. Przepis ten wymaga jednak od organu wykazania, że sztuczne warunki w istocie zostały stworzone przez grupę.
Sąd uznał, że Dyrektor Oddziału i Prezes Agencji dokonali nieprawidłowej oceny biegu terminu przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie należy liczyć od dnia 17 grudnia 2014 r., to jest od dnia, w którym środki przyznane Spółdzielni "[...]" na mocy decyzji Dyrektora Oddziału z dnia 4 listopada 2014 r. – zostały przekazane na jej rachunek bankowy. To bowiem przekazanie środków stanowiło "nieprawidłowość", o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. W orzecznictwie TSUE i sądów krajowych podkreśla się, że dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest wystarczające stwierdzenie, że dana osoba swoim działaniem lub zaniechaniem naruszyła prawo unijne, ale niezbędne jest wykazanie, że naruszenie to pociąga za sobą spowodowanie szkody w budżecie Unii. Dla zaistnienia nieprawidłowości niezbędne jest zatem wykazanie obu elementów: działania danej osoby i szkody, rzeczywistej lub potencjalnej. Przy czym za datę dopuszczenia się nieprawidłowości – początek biegu terminu przedawnienia, powinna być uznana późniejsza z tych dat.
W niniejszej sprawie samo złożenie przez Spółdzielnię "[...]" wniosku o płatność za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013 stwarzało wprawdzie potencjalną szkodę (możliwość uszczuplenia), niemniej jednak dopiero wypłacanie środków w dniu 17 grudnia 2014 r. stanowiło szkodę rzeczywistą, która miała miejsce w dacie późniejszej i od tej daty rozpoczął bieg czteroletni okres przedawnienia.
Powyższej oceny nie mogło nawet zmienić założenie poczynione przez Prezesa ARiMR, w odpowiedzi na skargę (która z oczywistych względów nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy), że w sprawie zachodzi tzw. nieprawidłowość ciągła. Nieprawidłowość ma charakter "ciągły" lub "powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii (zob. wyrok TS z dnia 11 czerwca 2015 r., [...], C-52/14). Ciągłe lub powtarzające się nieprawidłowości muszą być analogicznymi działaniami naruszającymi to samo prawo, obejmują one zespół bezprawnych zachowań stanowiących jedno naruszenie, zjednoczonych wspólnym subiektywnym elementem.
Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy wskazać należy, że wprawdzie decyzja Dyrektora Oddziału z dnia 16 października 2013 r. nr 04OR/69082/0046/13 – umożliwiła Spółdzielni "[...]" coroczne występowanie z wnioskami o płatności, w okresie od 5 czerwca 2013 r. do 4 czerwca 2018 r., niemniej jednak zauważyć należy, że tylko pierwszy z wniosków o płatność został przez organ uwzględniony i wypłacono wyłącznie środki za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013, natomiast kolejne wnioski zostały załatwione odmownie i grupa nie otrzymała już pomocy finansowej wynikającej ze wskazanej wyżej decyzji z dnia 16 października 2013 r. Zatem samo wystąpienie z kolejnymi wnioskami (za drugi, trzeci, a nawet czwarty rok) nie doprowadziło do uszczuplenia w budżecie Unii, co prowadzi do wniosku, że w sprawie miała miejsce nieprawidłowość jednorazowa, polegająca na nienależnym wypłaceniu Spółdzielni "[...]" płatności w wysokości 139 789,89 zł (za pierwszy rok) – w dniu 17 grudnia 2014 r.
W konsekwencji czteroletni termin przedawnienia upływał w dniu 17 grudnia 2018 r. Oznacza to zatem, że jeżeli do tego dnia nie nastąpiło przerwanie jego biegu, to organ nie był uprawniony do wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie wypłaconej Spółdzielni "[...]" płatności za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013.
Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1909/19, zgodnie z którym, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Również w orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za "właściwy" w rozumieniu omawianego przepisu, jak też warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości", podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (por. wyrok w sprawie C-52/14 [...] KG ECLI:EU:C:2015:381, pkt 33 i pkt 47).
Dyrektor Oddziału wskazał w uzasadnieniu do decyzji z dnia 2 września 2019 r., że w sprawie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia poprzez doręczanie Spółdzielni "[...]" decyzji z dnia 10 maja 2017 r. o odmowie przyznania płatności za drugi rok korzystania z pomocy, co miało miejsce w dniu 19 maja 2017 r. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem zostało ono wyprowadzone w oparciu o wadliwe rozumienie "nieprawidłowości", o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Jak to już wyżej wskazano, dla zaistnienia nieprawidłowości niezbędne jest wykazanie dwóch elementów, tj. działania danej osoby i szkody (rzeczywistej lub potencjalnej). Tym samym, samo stworzenie przez Spółdzielnię "[...]" sztucznych warunków do otrzymania płatności nie stanowiło omawianej nieprawidłowości, lecz taką nieprawidłowością w niniejszej sprawie było przyznanie grupie płatności na skutek stworzenia owych sztucznych warunków. Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to organ, że posłużenie się tym samym mechanizmem w momencie wystąpienia z wnioskami za pierwszy rok i drugi rok – stanowiło tożsamą nieprawidłowość.
Jak to już wyżej podniesiono, wniosek o płatność za drugi rok nie został uwzględniony i płatność nie została zrealizowana, zatem szkoda w budżecie była jedynie potencjalna i z tego względu nie można mówić o nieprawidłowości powtarzającej się. Stanowisko organu byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby prowadził wspólne postępowanie w odniesieniu do nienależnie wypłaconych płatności za pierwszy, drugi, trzeci i ewentualnie kolejne lata korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013. Natomiast bezsprzecznie płatność w ramach tej pomocy została wypłacona tylko jednorazowo – na skutek decyzji z dnia 4 listopada 2014 r. Z kolei decyzja z dnia 10 maja 2017 r. nie odnosiła się do tej nieprawidłowości i w żadnej fragmencie jej uzasadnienia nie wskazywała okoliczności wypłacenia w dniu 17 grudnia 2014 r. kwoty 139.789,89 zł, której zwrotu organ dochodzi w niniejszym postępowaniu. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja z dnia 10 maja 2017 r. w wystarczająco dokładny sposób określała transakcję, która stanowiła nieprawidłowość zaistniałą w kontrolowanej sprawie.
Zresztą można dodać, że nic nie stało na przeszkodzie, by w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności za drugi rok, wszcząć również postępowanie w sprawie zwrotu płatności za pierwszy rok i zawiadomić o tej nieprawidłowości Spółdzielnię "[...]", skoro organ upatrywał jej źródła w tożsamym mechanizmie, słusznie uznanym za stworzenie sztucznych warunków.
Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych Spółdzielni "[...]" na mocy decyzji z dnia 4 listopada 2014 r. zostało wydane z dnia 2 sierpnia 2019 r. Akt ten został jednakże podjęty już po wyekspirowaniu terminu przedawnienia (17 grudnia 2018 r.), zatem był czynnością spóźnioną by skutecznie przerwać jego bieg.
Za zupełnie chybione Sąd uznał wywody przedstawione przez Prezesa ARiMR, który nie nawiązał do stanowiska Dyrektora Oddziału, lecz zaprezentował koncepcję zgoła odmienną. W jego ocenie do przedawnienia nie doszło, bowiem Spółdzielnia "[...]" realizowała program wieloletni, który inne grupy producentów rolnych realizowały jeszcze w 2018 r., zatem czteroletni letni okres przedawnienia winien być liczony od 2018 r.
Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że stwierdzone przez organ nieprawidłowości dotyczyły uzyskania przez Spółdzielnię "[...]" pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013. O ile zatem zgodzić trzeba się z Prezesem ARiMR, że PROW 2007-2013 uznać należy za program wieloletni, to zupełnie nieuprawniona jest teza, że skoro inne podmioty realizowały ten program do końca 2018 r., to również w odniesieniu do Spółdzielni "[...]" termin przedawnienia rozpoczynał bieg "od 2018 r."
Po pierwsze wskazać trzeba na ugruntowane już w orzecznictwie krajowym stanowisko, zgodnie z którym, pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z wysyłanej do Komisji Europejskiej deklaracji zamykającej program. W odniesieniu do PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) oraz nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21.06.2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. EU L nr 209 z 11.08.2005r., str. 1, ze zm.)). Jak to przy tym zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1514/19, końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu. W niniejszej sprawie, termin przedawnienia upływał z dniem 17 grudnia 2018 r., zatem ostateczne zamknięcie PROW 2007-2013 (w dniu 30 czerwca 2016 r.) nie miało nań wpływu, bowiem nastąpiło wcześniej. Po drugie zaś, nie sposób jest przyjąć zapatrywania, że istnieje dla programu wieloletniego PROW 2007-2013 – niejako "wspólny" termin jego realizacji dla wszystkich korzystających z niego beneficjentów, a przez to, że istnieje jakiś inny moment jego ostatecznego zamknięcia niż 30 czerwca 2016 r. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Spółdzielni "[...]" przyznana została pierwotnie pomoc – w okresie od 5 czerwca 2013 r. do 4 czerwca 2018 r. (decyzją Dyrektora Oddziału z dnia 16 października 2013 r. o numerze 04OR/69082/0046/13) niemniej jednak, jak to już wyżej podniesiono, skorzystała ona wyłącznie z płatności za pierwszy rok, a za kolejne lata płatności nie otrzymywała z uwagi na decyzje o odmowie ich przyznania. Z tych względów, jeżeli dopatrywać się realizowania przez Spółdzielnię "[...]" programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, to należy odnosić go wyłącznie do PROW 2007-2013, a tym samym do wskazanego wyżej momentu jego ostatecznego zakończenia (30 czerwca 2016 r.).
Mając zatem na uwadze, że w aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się żaden dokument, który mógłby zostać uznany za akt przerywający bieg terminu przedawnienia przed dniem 17 grudnia 2018 r., Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje w sposób istotny naruszają prawo materialne. Upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym.
W związku z powyższym WSA w Warszawie uchylił wydane w sprawie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Prezes ARiMR zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 1 ust 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L. 1995.312.1) - dalej rozporządzenie nr 2988/95, polegające na błędnej wykładni definicji "nieprawidłowości" polegającej na pominięciu w definiowaniu tego pojęcia przesłanki potencjalnej szkody, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania omawianego przepisu i przyjęcia zawężającego rozumienia nieprawidłowości odnoszącego się jedynie do powstania rzeczywistej szkody w budżetach UE, podczas gdy przy ustalaniu zakresu znaczenia pojęcia nieprawidłowość powinna być wzięta pod uwagę również potencjalna szkoda,
- art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w sprawie wskazanej powyżej regulacji dotyczącej nieprawidłowości ciągłej z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy nie występuje nieprawidłowość ciągła, podczas gdy nieprawidłowość ta występuje, a zatem jako początkowy termin biegu przedawnienia należy wskazać dzień w którym nieprawidłowość ustała.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Oprócz tego Prezes ARiMR wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie występuje nieprawidłowość ciągła (powtarzająca się), o której mowa art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, nakazującym liczenie okresu przedawnienia od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Skoro zatem ostatnia potencjalna szkoda w budżecie EU powstała w związku ze złożeniem wniosku o płatność za czwarty rok działalności grupy w dniu 27 czerwca 2017 r. to od tej daty należy liczyć początek terminu przedawnienia w niniejszej sprawie. Upływ terminu przedawnienia przypada zatem na dzień 27 czerwca 2021 r.
Organ dodał ponadto, że w analogicznym stanie faktycznym WSA nie dopatrzył się omawianego powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. , sygn. akt V SA/Wa 998/20 oddalił skargę.
Spółdzielnia w swoim piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ sformułował dwa zarzuty, oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, a w konsekwencji jego wadliwego zastosowania, a także wadliwego zastosowania 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.
Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów, tj. postaci wskazanego w nich naruszenia prawa stwierdzić należy, że są one zasadne.
I tak jeżeli chodzi o pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej to w tym wypadku zauważyć należy, że dokonując wykładni art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 WSA w Warszawie wprawdzie dostrzega, że szkoda w budżecie Unii Europejskiej, o jakiej mówi ta regulacja, stanowiąca immanentny składnik nieprawidłowości, może przybrać wymiar rzeczywisty lub potencjalny, niemniej jednak dokonując zastosowania tego rodzaju normy na gruncie niniejszej sprawy, bagatelizuje w sposób nieuprawniony potencjalny aspekt szkody, ograniczając się jedynie to tego rzeczywistego.
W tej kwestii w zauważyć należy, że wypowiadając się co do liczenia terminu przedawnienia, WSA w Warszawie w pierwszej kolejności wskazuje na datę otrzymania przez spółdzielnię środków, z tytułu pierwszej płatności, co miało miejsce 17 grudnia 2014 r., tymczasem potencjalne zagrożenie dla unijnych finansów, będące następstwem naruszenia prawa unijnego (wspólnotowego), wynikającego ze złożenia wniosku w oparciu o stworzenie sztucznych warunków do uzyskania tego wsparcia, powstało już w następstwie samego złożenia wniosku o pierwsza płatność.
Podobne uwagi odnieść należy do stwierdzeń Sądu, dotyczących wniosków o płatności za kolejne lata. W tym bowiem wypadku WSA w Warszawie także wyklucza wystąpienie szkody, w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, w związku z wystąpieniem przez spółdzielnię o kolejne płatności, powołując się na fakt nieprzyznania wsparcia na podstawie tych wniosków. Tymczasem płatności za drugi i trzeci rok realizacji zobowiązania odmówiono najpierw nieostatecznymi decyzjami z 19 maja 2017 r., po czym decyzjami z 25 września 2017 r. utrzymano w mocy te rozstrzygnięcia, a strona wystąpiła o przyznanie jej płatności na kolejny, czwarty już rok, odwołując się do decyzji ramowej z 16 października 2013 r.
Tak więc zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 uznać należy za zasadny. WSA w Warszawie dokonał bowiem niejednoznacznej wykładni tej regulacji, w aspekcie charakteru szkody, będącej następstwem naruszenia prawa unijnego, następnie zaś dokonał subsumpcji stanu faktycznego sprawy, pod wyinterpretowaną ze wskazanego wyżej przepisu normę, w istocie w oderwaniu od przyjętej przez siebie jej treści, a przynajmniej bagatelizując jej istotny składnik.
Jeżeli chodzi o drugi z zarzutów skargi kasacyjnej to wskazać należy, że również tym względzie stanowisko Prezesa ARiMR zasługuje na akceptację. Otóż w tej mierze zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, iż w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą, co w sposób jednoznaczny wynika z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
I tak na wstępie rozważań w tym przedmiocie nie sposób pominąć tego, że spółdzielnia realizowała wieloletni program, występując o kolejne płatności, za poszczególne lata, na podstawie decyzji ramowej z 16 października 2013 r. Jak organy ustaliły, a co nie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji, występując o wsparcie, zarówno w ujęciu całościowym, jak i za poszczególne lata, spółdzielnia działała w okolicznościach wskazujących na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania tego rodzaju wsparcia. Jej modus operandi opierał się na tożsamych założeniach, a przy tym był konsekwentnie realizowany. Bez wątpienia więc nieprawidłowość, w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, popełniana była przez podmiot (spółdzielnię), który czerpał korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii.
WSA w Warszawie, powołując się w zakresie rozumienia nieprawidłowości ciągłej na wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., sygn. C-52/14, z jednej strony dostrzega konstytuujące ją cechy, w szczególności analogiczny sposób działania danego podmiotu, z drugiej jednak wyklucza jej zaistnienie na gruncie przedmiotowej sprawy. W tym ostatnim aspekcie powołuje się na odmowne załatwienie wniosków spółdzielni za kolejne lata, a także wskazuje, iż nie można w sprawie mówić o nieprawidłowości powtarzającej się, gdyż w sprawie nie prowadzono wspólnego postępowania odnośnie ustalenia nienależnie pobranych środków za wszystkie lata realizacji programu wieloletniego.
Ustosunkowując się do tego rodzaju stanowiska stwierdzić należy, że nie znajduje ono jurydycznego uzasadnienia. W tym względzie należy bowiem zwrócić uwagę, że sam sposób działania spółdzielni nie uległ zmianie, na przestrzeni kolejnych lat, w których występowano o przyznanie płatności. Tak więc był on niewątpliwie analogiczny, na którą to cechę zwraca uwagę TSUE, definiując nieprawidłowość ciągłą lub powtarzającą się.
Oprócz tego nieprzyznanie płatności, w drugim i trzecim roku realizacji zobowiązania wieloletniego, wobec występowania z kolejnym wnioskiem i wniesieniem przez spółdzielnię skarg na niekorzystne dla niej rozstrzygnięcia, nie może samo przez się przemawiać za wykluczeniem przyjęcia nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się, mając zwłaszcza na względzie, że szkoda, stanowiąca nieodłączny element nieprawidłowości, może mieć wymiar zarówno rzeczywisty jak i potencjalny, o czym wyżej mowa. Tak więc kontynuowanie składania wniosków za następne okresy w połączeniu z kwestionowaniem przed sądem decyzji odmawiających przyznania płatności, bez wątpienia może rzutować na potencjalny wymiar szkody.
Co zaś się tyczy akcentowanej przez Sąd I instancji konieczności łącznego dochodzenia środków z tytułu nienależnie uzykanego wsparcia na wszystkie lata, to w tym względzie zauważyć należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że sposób odzyskiwania środków może w jakikolwiek sposób rzutować na charakter leżącej u jego podstaw nieprawidłowości. Nie wynika to bowiem ani z treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ani żadnych innych przepisów. Wymogu tego rodzaju nie można również wywieść ze stanowiska orzecznictwa TSUE czy też sądów administracyjnych.
Z tego więc względu oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za zasadne. Mając zaś to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, na podstawie art. 188 P.p.s.a., a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną rozpoznał skargę na decyzję Prezesa ARiMR z 19 lutego 2020 r.
W tym względzie, kierując się art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił przedmiotową skargę.
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że organy słusznie przyjęły, że spółdzielnia uzyskała wsparcie w następstwie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, z czym już uprzednio zgodził się WSA w Warszawie, a czego strona nie kwestionowała.
W tym względzie należy zauważyć, że wszelkie mające okoliczności faktyczne, mające wpływ na wystąpienie mechanizmu sztucznych płatności wynikają z poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle których zrealizowany został zarówno aspekt subiektywny jak i obiektywny tego rodzaju działania, stanowiącego naruszenie prawa.
Jeżeli zaś chodzi o postać nieprawidłowości będącej udziałem spółdzielni, to w tym względzie zauważyć należy, że miała ona charakter nieprawidłowości ciągłej, gdyż sposób działania podmiotu wnioskującego o wsparcie był identyczny i niezmienny przez cały okres realizacji programu wieloletniego, w oparciu o ramową decyzję, dotyczącą tego rodzaju wsparcia.
Tak więc nieprawidłowość z jaką mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy miała charakter nieprawidłowości ciągłej, która została zapoczątkowana wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności za pierwszy rok realizacji programu. Z jej ustaniem nie mamy zaś do czynienia w momencie odmownego załatwienia wniosku za rok drugi i trzeci, ale do czasu jej trwania należy uwzględnić również ostatni rok płatności, za którą spółdzielnia wystąpiła, tj. samo procedowanie wniosku w tym przedmiocie.
Dopiero z momentem zakończenia sprawy dotyczącej tego ostatniego roku można wiązać datę ustania nieprawidłowości ciągłej, od której to daty należy liczyć bieg czteroletniego terminu przedawnienia. Co prawda na gruncie niniejszej sprawy termin ten nie został precyzyjnie wskazany, jednakże w oparciu o całokształt jej okoliczności nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie terminu przedawnienia. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że nieprawidłowość ciągła ustała w maju 2017 r. (w tym miejscu należy dodać, że spółdzielnia, jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, złożyła również wniosek o płatność za czwarty rok), kiedy to odmówiono jej wsparcia za drugi i trzeci rok, to czteroletni termin przedawnienia nie upłynął przed 19 lutego 2020 r., kiedy to wydano zaskarżoną decyzję – tj. ostateczną decyzję, ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności za pierwszy rok.
W związku więc z powyższym stwierdzić należy, że w sprawie nie mamy do czynienia z wydaniem decyzji po upływie okresu przedawnienia. W tej więc sytuacji zasadnym było oddalenie skargi na tego rodzaju rozstrzygnięcie.
Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółdzielni na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwotę 5 050 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie, w wysokości 4 050 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 1 000 zł.